Политические партии в системе гражданских отношений в современной России

Глава 5. Развитие партий как политическая институционализация

го контроля привела к возникновению «управляемой демократии», заполнившей пространство между плохо сформированной государственной системой и структурами гражданского общества. Исполнительная власть фактически независима от политических организаций гражданского общества и тем самым – от граждан.

Исправить ситуацию, с нашей точки зрения, могло бы введение не только консультативных форм взаимодействия, но и иных принципов формирования правительства, например парламентским большинством, либо парламентской коалицией (в случае отсутствия большинства), либо более четко регламентированной процедурой влияния парламента на состав органов исполнительной власти. Представляется, что форма консультации президента и Федерального собрания не позволит в достаточной мере решить проблему установления баланса между законодательной и исполнительной ветвями власти, хотя и является первым шагом в этом направлении. Первое предложение кажется нам в условиях современной политической действительности нереальным для реализации, в то время как введение механизма парламентского утверждения состава правительства – вполне адекватным и реализуемым. В случае принятия подобных нововведений политические партии, представленные в Государственной думе, получат реальную возможность повлиять на процесс принятия политических решений в государстве, а следовательно, реализовать свою представительскую функцию.

Еще одной немаловажной проблемой современного этапа политического развития нашего общества является то обстоятельство, что российским политическим партиям не удалось стать массовыми объединениями, апеллирующими к определенным социальным группам. Причину данного обстоятельства следует искать в самом процессе партогенеза, который был инициирован конституционной и избирательной реформой 1993 г. Именно принятие новой Конституции создало те институциональные условия функционирования политических партий, о которых мы писали выше, а именно ослабило влияние законодательной власти на исполнительную, локализовав функционал деятельности политических партий в пределах Государственной думы.

Анализ норм Конституции РФ, а также политической практики позволяет большинству исследователей делать вывод об отсутствии самостоятельности у российского правительства и его полном подчинении президенту. В частности, можно выделить право президента отменять постановления и распоряжения правительства не только по причине их несоответствия конституционным и федеральным законам, но и из-за несоответствия указам самого Президента2. С конституцион-

2См.: Ст. 33 Конституции Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных законами РФ о поправках к Конституции РФ от

91

Политические партии в системе гражданских отношений в современной России

но-правовой точки зрения норма весьма странная, если иметь в виду, что правительство осуществляет исполнительную власть, а в соответствии со ст. 10 Конституции РФ «органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны»3. Председатель правительства РФ определяет основные направления деятельности возглавляемого им органа в соответствии не только с Конституцией и федеральными законами, но и с указами президента. Наконец, именно президент РФ утверждает структуру федеральных органов исполнительной власти, а фактически и их систему. Формально он вправе делать это по представлению председателя правительства, но тот находится в полной зависимости от президента. В результате только президент определяет, какие учреждения объединить, какие упразднить либо создать, какой статус придать тому или иному органу исполнительной власти. В такой ситуации сложно говорить об автономности и самостоятельности исполнительной ветви власти, хотя формально президент ее не возглавляет.

Следующей группой конституционных норм, непосредственно влияющих на независимость правительства, являются кадровые вопросы. Эти нормы со всей определенностью выводят правительство, отдельных его членов (председателя, заместителей председателя, министров), а также руководителей других федеральных органов исполнительной власти из-под какого бы то ни было политического влияния со стороны Государственной думы. Утверждение председателя правительства при условии возможности внесения одной и той же кандидатуры трижды и обязанности самороспуска при тройном отказе ее утверждения фактически ограничивает политические возможности Государственной думы, а следовательно, и политических партий.

В то же время президент РФ обладает неограниченными возможностями для отставки любого члена кабинета или правительства в целом. Статья 117 Конституции РФ называет три вида отставки правительства – добровольную отставку (по заявлению премьера), отставку с вотумом недоверия и принятие президентом решения об отставке правительства4.

30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 04.08.2014. № 31. Ст. 4398.

3Ст. 10 Конституции Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11ФКЗ). Ст. 4398 // Собрание законодательства РФ. 04.08.2014. № 31. Ст. 4398.

4См.: Ст. 117 Конституции Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 04.08.2014. № 31. Ст. 4398.

92

Глава 5. Развитие партий как политическая институционализация

Все эти конституционные полномочия президента в настоящее время делают дискуссию о возможности формирования партийного правительства, т. е. правительства из членов победившей на выборах партии (или коалиции), бесперспективной, хотя возможное введение процедуры консультаций в случае принятия проекта изменения Конституции РФ на всероссийском голосовании будет являться первым шагом на пути формирования реальных процедур партийного влияния на процесс принятия политических решений в государстве. Пока же, несмотря на все провозглашенные политические и гражданские права, совершенно естественно, что общество в реальных условиях ориентируется на лидера, способного твердой рукой направлять работу правительства, парламента, судебных органов, региональных органов власти.

Помимо институционального закрепления подчиненного положения исполнительной власти по отношению к президенту, а также минимальных политических полномочий депутатов Государственной думы, большое значение имеет декларативная беспартийность исполнительной власти. Стоит согласиться с мнением К. Рогова, заявляющего, что декларируя свою беспартийность, исполнительная власть тем самым дистанцировалась от парламентской и партийной борьбы и, соответственно, от электоральных итогов партийной конкуренции, которые

втаком случае как бы не имеют принципиального значения5. Другими словами, электоральный исход парламентской кампании как бы не имеет значения для формирования и функционирования органов исполнительной власти. Каково бы не было партийное представительство

впарламенте, на состав и работу правительства это никак не влияет. Безусловно, такая ситуация не является продуктивной для развития партийной системы в принципе.

Вто же время нельзя не сказать и о том, что Конституция и все другие правовые нормы, фиксирующие и определяющие деятельность политических партий, конечно, оказывают непосредственное влияние на социально-политические процессы. С другой стороны, Конституция и федеральные законы сами являются выражением реальных социаль- но-политических условий развития гражданского общества и многопартийности в современной России. Как бы там ни было, эти документы есть отражение интересов, целей и ценностей доминирующих на данном этапе социальных сил, выражение их взаимодействия с другими социальными группами и слоями общества.

Однако анализируя процесс институционализации гражданских отношений, было бы неправильно ограничиться только констатацией конституционных норм, регулирующих взаимоотношения ветвей власти

5См.: Рогов, К. Неприемлемый преемник [Электронный ресурс] // Pro et Contra. 2007.

№4-5 (38). С. 6–18. URL: https://www.livelib.ru/book/1001382928-pro-et-contra-no4538- iyuloktyabr-2007 (дата обращения: 01.11.2020).

93

Политические партии в системе гражданских отношений в современной России

иопределяющих их функционал. Безусловно, роль политических партий и место партийной системы в политическом механизме России во многом предопределены также характером произошедших преобразований, взаимоотношениями правящей элиты с массовыми слоями

игруппами6.

Реформы, начатые во второй половине 80-х гг. XX в. были осуществлены по бюрократически-технократическому сценарию и сохранили в основном олигархический характер всего общественного и государственного строя с преобладавшими в нем корпоративными и патронклиентскими отношениями. Осознание своих интересов в элитарных группах происходит значительно быстрее, чем в массовых слоях населения, к тому же элитные группы владеют реальными ресурсами. Все это естественным образом сделало центром тяжести в политике не партийную сферу, предполагающую открытость каналов связи и упорядоченность отношений между элитой и массовыми слоями, а преимущественно корпоративно оформленные группы интересов7.

Процесс институционализации политических партий и партийной системы в России проходил по своему сценарию. Во-первых, в нашей стране не было долгого исторического процесса оформления интересов классов и групп в партийные программы, как это было на Западе, вместо этого имели место неформальные организации, появившиеся вследствие ослабления политической монополии КПСС. Во-вторых, современные российские партии появились не как ответ на глубинное размежевание в обществе (согласно теории С. Липсета и С. Роккана, центр – периферия, собственники – рабочие, город – село, церковь – государство8), а скорее, как результат ситуативного раскола на уже обладающих властью элитные группировки и стремящихся к ней9. Поэтому большинство новых партий организовывалось из центра и им оказались присущи такие черты, как слабая организационная устойчи-

вость и высокая степень персонификации партийного курса с имиджем их лидеров10.

6См.: Заславская, Т. И. Социоструктурный аспект трансформации российского общества // Социологические исследования. 2001. № 8. С. 3–11.

7См.: Гражданское общество. Мировой опыт и проблемы России / отв. ред. В. Г. Хорос. Москва : Эдиториал УРСС, 1998. С. 71.

8См.: Липсет, С., Роккан, С. Структуры размежеваний, партийные системы и предпочтения избирателей: предварительные замечания // Политическая наука. 2004. № 4. С. 204– 234.

9См.: Исаев, Б. А., Власкина, А. С. Теория социальных расколов Липсета – Роккана

ивозможности ее применения для анализа первой, второй и третьей партийных систем России // Политэкс : Политическая экспертиза. 2016. Т. 12, № 4. С. 43–64.

10См.: Данилов, М. В. Исследование российской многопартийности: традиции и инновации. Саратов : Издательство Саратовского университета, 2006. С. 25.

94

Глава 5. Развитие партий как политическая институционализация

Если говорить не столько о процессе зарождения политических партий, сколько об их развитии, то, по мнению классика западной партологии М. Дюверже, партии вырастают из парламентов или из конкуренции за президентский пост. Парламенты действительно выполняют роль «стройплощадки» демократии, но лишь при условии что конкурирующие силы соблюдают «правила игры», предусматривающие поиск компромисса и принуждение к сотрудничеству. Подобный сценарий предполагает функционирование парламентской системы, партийного правительства, однако выше уже говорилось о бесперспективности такого сценария для современной России. Сверхбольшой объем полномочий президента привел к подчиненной роли высшего законодательного органа и, соответственно, занижению статуса политических партий. Парламент слаб и институционально, и по сложившейся политической практике. Правительство носит беспартийный характер. Второй сценарий также является слабореализуемым в данный момент, так как авторитет президентской власти будет в принципе подавлять инициативы других партий, делать их формальными. Как это не парадоксально, но скорее поддержка «беспартийного» президента той или иной партии на парламентских выборах будет носить более принципиальный характер.

В целом же мы можем сказать, что факторы становления и развития многопартийности в современном российском обществе достаточно хорошо изучены и описаны в отечественной научной литературе. Определяющими, по мнению большинства исследователей, выступают такие, как роль лидера, превращающего партии в персональные клиентелы, раскол правящего класса, закрытость власти от гражданских структур, огосударствление политической жизни общества, превращение партий

в«политические предприятия» и т. д.11 Поэтому многообразие идеологических профилей партий в России демонстрировало, с одной стороны существование неоднородного и стремившегося перегруппироваться общества, а с другой – тенденцию к персонификации этих профилей, актуализацию роли лидеров и их межличностного противостояния. Это,

всвою очередь, способствовало развитию элитарности партийных образований и их отрыву от масс. В России, как подчеркивает Н. Ильина, практически с самого начала стремительно развивался процесс элитарности, закрытости для масс политических партий, которые зачастую

11См., например: Партии и партийные системы в современной России и послевоенной Германии / отв. ред. Я. А. Пляйс [Электронный ресурс]. Москва ; Ростов-на-Дону : Издательство СКАГС, 2004. URL: https://docplayer.ru/31886088-Partii-i-partiynye-sistemy-v- sovremennoy-rossii-i-poslevoennoy-germanii.html (дата обращения: 01.11.2020).

95

Политические партии в системе гражданских отношений в современной России

создавались под конкретных лидеров и приобретали повсеместно персонифицированный характер12.

Очень важным фактором в этом контексте являлась незрелость организационной опоры партийной системы в гражданском обществе на этапе становления российской партийной системы. Если не считать КПРФ, унаследовавшей часть организационных связей и структур КПСС, остальные политические силы на первых порах брали за образец тип западной «кадровой» партии, стремящейся при малочисленном членстве через средства массовой информации завоевать широкий круг сочувствующих. Сегодня требование закона к наличию региональных отделений партии частично эту проблему решает, однако в большинстве случаев только парламентские партии имеют достаточные ресурсы, чтобы содержать подобную организационную структуру. В настоящее время только у «Единой России» действует реальная разветвленная сеть «низовых» партийных организаций, которые реально могут вести постоянную партийную работу на местах благодаря определенному административному ресурсу. Другие политические партии подобным ресурсом не обладают.

Еще один фактор институционализации гражданских отношений – соответствующая конфигурация системы публичной власти. С нашей точки зрения, публичная власть в российском обществе носит абсолютно закрытый характер. Это также в немалой степени повлияло на то, что в нашей стране так и не смогли сформироваться полноценные партии. Вместо них в основном существуют клиентелы, причем совершенно не важно, позиционируют они себя как партии власти или же «оппозицию». Без реальной политической конкуренции партийное строительство становится невозможным. Следовательно, когда нет политики как системы легального столкновения мировоззрений, ценностей и интересов, тогда и проводимый политический курс является не результатом такого столкновения, а выражением воли моносубъекта13.

Политические партии становятся заложниками такой ситуации, поскольку специфика их формирования и развития оказывает прямое влияние на процесс их институционализации. В настоящее время в науке существует разное понимание институционализации и способов измерения ее уровня, и в частности уровня институционализации партий. В литературе представлены как общие, весьма абстрактные трактовки институционализации, так и более конкретные, раскрывающие процесс

12См.: Партии и партийные системы в современной России и послевоенной Германии.

С.189.

13См.: Краснов, М. А. Онтология разнообразия (К осмыслению статьи 13 Конституции РФ) // Общественные науки и современность. 2006. № 3. С. 40–54.

96

Глава 5. Развитие партий как политическая институционализация

институционализации того или иного социально-политического феномена14.

Что касается институционализации политических партий, то одну из трактовок дает М. Уэлфинг. По ее мнению, «это процесс, посредством которого партии упрочиваются, приобретают значение и устойчивость. Институционализация есть не только процесс, но и свойство или состояние. В качестве свойства институционализация может быть определена как степень материализации партий в общественном сознании,

врезультате чего она существует независимо от собственных лидеров, регулярно вовлекаясь в значимые модели поведения»15.

Вкачестве индикаторов институализированности могут применяться такие, как продолжительность существования партий, количество их расколов и слияний. Используются более сложные модели,

вкоторых применяют такие характеристики, как минимальная поддержка избирателей и продолжительность существования политической партии.

Г. В. Голосов для анализа процесса институционализации политических партий предлагает использовать четыре параметра – их «возраст», электоральную стабильность, стабильность представительства

взаконодательных органах и смену руководства16. Однако использование данных критериев в политологическом анализе принципиально при изучении демократического перехода, когда большое количество вновь созданных политических организаций, выигрывая выборы или проходя

впарламент, распадается, не выдерживая конкуренции, внутренних конфликтов, идеологической незрелости и т. п. Формат партийной системы

втаких условиях может изменяться достаточно стремительно. В настоящих российских условиях проблема институционализации гражданских отношений носит скорее противоположный характер.

М. В. Данилов выделяет иные показатели институционализации политических партий: 1) представленность партий во властных структурах; 2) количество ее членов; 3) наличие сети региональных и местных подразделений; 4) характер участия партий в общенациональных и региональных выборах. Здесь представленность партии во властных структурах является классическим показателем ее дееспособности.

14См.: Словарь общественных наук : философия, религиоведение, культурология, политология, социология, этика, эстетика / авт.-сост. Е. А. Подольская [и др.] ; науч. ред.

С.Н. Смоленский. Ростов-на-Дону : Феникс, 2006. С. 148; Политология : Энциклопедический словарь / ред. Ю. И. Аверьянов. Москва : Издательство Московского коммерческого университета, 1993. С. 122.

15Цит. по: Данилов, М. В. Исследование российской многопартийности : традиции и инновации. С. 34.

16См.: Голосов, Г. В. Элиты, общероссийские партии, местные избирательные системы (О причинах развития политических партий в регионах России) // Общественные науки и современность. 2000. № 3. С. 51–75.

97

Политические партии в системе гражданских отношений в современной России

Безусловно, первый показатель наиболее важен с точки зрения оценки реального влияния партии на процесс принятия политических решений в государстве. В настоящее время партии, за исключением «Единой России», представлены в основном только в органах законодательной власти как федерального, так и регионального уровня. Хотя, по данным ЦИК РФ, сегодня по 3 представителя КПРФ и ЛДПР занимают должности губернаторов в разных регионах России, в то время как у «Единой России» этот показатель равен 5817, представители данной партии также возглавляют 5 муниципальных образований – административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации.

Анализ результатов региональных выборов в законодательные (представительные) органы власти показывает, что примерно 10 политических партий работают в региональных и муниципальных парламентах, однако их представительство, как правило, незначительно, за исключением трех-четырех регионов18. Этот факт свидетельствует о весьма слабой институционализации партий даже в политикогосударственном пространстве страны.

Если говорить о количестве членов политической партии, то в российских условиях определить ее реальную численность весьма трудно. Официальная статистика, как правило, фиксирует количество членов партии только на момент ее регистрации. Но, так или иначе, по данным на 2018 г. самой большой по численности политической партией в современной России является «Единая Россия». В ее структуру входят региональные, местные и первичные отделения. Региональные создаются в каждом субъекте РФ, местные – в городском округе или муниципальном районе, первичные – в городском или сельском поселении. В настоящее время действуют 82 631 первичное и 2595 местных отделений. Численность партии составляет свыше 2 114 000 человек19. На втором месте по численности находится ЛДПР, в рядах которой насчитывается около 300 000 членов. Третье место занимает КПРФ, насчитывавшая на 1 января 2018 г. 163 247 граждан. В рядах «Справедливой России» также состоит не менее 200 000 человек20. Остальные партии по данному критерию сильно проигрывают лидерам.

17См.: Политические партии современной России / под общ. ред. секретаря ЦИК России, засл. юриста Российской Федерации М. В. Гришиной [Электронный ресурс]. Москва, 2019. Вып. 8. 278 с. URL: http://www.cikrf.ru/politparty/biluten/spravochniki/ (дата обращения: 10.03.2020).

18Там же.

19См.: Официальный сайт Всероссийской политической партии «Единая Россия» [Электронный ресурс]. URL: https://er.ru/ (дата обращения: 10.03.2020).

20URL: https://mustoi.ru/partijnyj-spisok-budet-urezan-k-koncu-2019-goda/ (дата обращения: 12.03.2020).

98

Глава 5. Развитие партий как политическая институционализация

Но, с нашей точки зрения, при всей важности численного состава при оценке уровня институционализации партии не следует абсолютизировать данный показатель, поскольку массовость все же не является важнейшей характеристикой современных политических партий.

Более значимым показателем поддержки партии в обществе выступает наличие сети региональных и местных структур. Именно этот показатель свидетельствует о взаимодействии партии с гражданским обществом, поскольку федеральная организация занимается скорее общестратегическими задачами, разработкой идеологии, программы, проектов, общим администрированием, тогда как региональные сети позволяют партии реально выполнять функцию агрегирования интересов граждан.

Согласно официальной информации, предоставленной ЦИК РФ, все четыре парламентские партии имеют сегодня региональные отделения в 85 субъектах РФ, партия «Родина» – в 41 субъекте, «Патриоты России» – в 40 субъектах РФ, «Яблоко» – в 2421.

Наконец, характер участия партии в выборах проявляется в том, что она становится авторитетной, формирует собственный электорат и может рассчитывать на относительно постоянную поддержку избирателей. Другими словами, благодаря неоднократному участию в федеральных и региональных избирательных кампаниях партия превращается в реального политического актора, обладающего определенными ресурсами и влиянием на уровне как гражданских, так и властных отношений. Данный критерий, с нашей точки зрения, можно применять лишь к четырем парламентским партиям, так как участие остальных партий как в федеральных, так и в региональных выборах носит эпизодический характер.

Таким образом, на наш взгляд, становление и развитие политических партий в российском обществе было связано с реальными соци- ально-политическими условиями, конституционным строем и формой правления, установившимися после 1993 г., а также потребностями самого государства, которое вынуждено было в это время решать две взаимоисключающие задачи – с одной стороны, оно в лице исполнительной власти стремилось ограничить роль и значение политических партий, а с другой – было вынуждено их создавать и формировать, чтобы повысить свою легитимность и, что не менее важно, восстановить единство государственного пространства и его управляемость. Об этом прямо свидетельствует деятельность государства по формированию партии власти, а также принятие фундаментального закона о политических партиях.

21См.: Политические партии современной России. Вып. 8.

99

Политические партии в системе гражданских отношений в современной России

В первом случае следует, конечно, учитывать специфику генезиса политических партий в России. По мнению многих современных исследователей, российские партии так и не смогли решить одну из своих основных задач, связанных с формированием коллективных ценностей

ицелей общества, демонстрируя в большинстве случаев идеологическую эклектику. С этим связаны дезинтеграция избирателей, трудности идентификации с партией и т. д. К тому же участие российских партий в рекрутировании политических элит и борьбе за власть носило условный характер. Политическая власть формировалась как на федеральном уровне, так и в регионах, без партий, поскольку политическая элита не рассматривала их в качестве эффективного инструмента борьбы за осуществление политических целей. Следствием этого стали отчужденность граждан от политических партий и в основном негативная оценка их деятельности.

Подводя промежуточные итоги рассуждения о факторах институционализации гражданских отношений, можно согласиться с мнением о том, что причины слабости российской партийной системы могут быть обусловлены как неструктурированностью общественных интере-

сов, неразвитостью гражданского общества, так и суперпрезидентским характером власти22.

Однако при всех явных и скрытых недостатках российской многопартийности, ее зависимом положении от исполнительной власти

имногого другого нельзя не обратить внимания и на те позитивные моменты, которые были заключены и вполне обоснованы в изменениях партийного и избирательного законодательства с точки зрения государства как единого целого. В этом контексте они явились логическим продолжением начатой В. Путиным еще в 2000 г. административной реформы, результатом которой должно было стать упразднение независимых региональных авторитарных режимов, недостаточно подконтрольных федеральной власти, и подчинение региональных (прежде всего национальных) элит. Для достижения данной цели были введены федеральные округа с полномочными представителями президента в них, а также изменена система выборов губернаторов. Были отменены всеобщие выборы, губернаторы стали назначаться президентом из кандидатур, рекомендованных региональным законодательным органом. Тем самым отношения между центром и регионами приобрели новый формат. Однако завершило реформу создание общероссийских политических партий, которые должны были стать пронизывающим вертикаль власти механизмом контроля регионов. Иными словами, в региональном парламенте должна была доминировать подконтрольная партия, от которой зависела кандидатура губернатора. Ее утверждение

22См.: Макаренко, Б. «Нанопартийная» система // Pro et Contra. 2007. № 4–5. С. 43–57.

100