Организация и совершенствование бюджетного процесса на муниципальном уровне теория и практика. Монография

ƿǒǥǩǟǠ ǤǗǠǢǗǤǚǩǗǣǜǚǗǒǣǡǗǜǤǭǓǰǖǘǗǤǟǠǕǠǡǢǠǨǗǣǣǒǚǣǡǗǨǚǦǚǜǒǗǕǠǠǢǕǒǟǚǙǒǨǚǚ

округа в расчете на душу населения по сравнению со средним уровнем по всем городским округам необходимо затратить для решения вопросов местного значения городского округа с учетом объективных факторов, влияющих на стоимость предоставляемых муниципальных услуг, полномочий по решению вопросов местного значения в расчете на одного жителя;

—оценка налогового потенциала не является планируемым или рекомендуемым показателем доходов бюджетов городских округов и используется только для расчета индекса налогового потенциала и сопоставления бюджетной обеспеченности городского округа в целях межбюджетного регулирования;

—расходные полномочия городского округа — полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, учитываемые для расчета индекса бюджетных расходов;

—стоимость муниципальной услуги в расчете на одного жителя и стоимость полномочия определяются с учетом коэффициентов индексации расходов;

—индексация расходов — оценка расходных полномочий городского округа с учетом повышения оплаты труда, роста тарифов на коммунальные услуги, роста цен на иные товары

иуслуги21.

Таким образом, бюджетный процесс на территории муниципального образования и межбюджетные отношения основываются на многочисленных правовых актах федерального, регионального и муниципального уровня. Их совершенствование предполагает разработку комплексных методических рекомендаций как общего, так и специфического характера. Грамотное

21 Об утверждении методик, применяемых для расчета межбюджетных трансфертов из областного бюджета местным бюджетам, на 2020 г. и плановый период 2021 и 2022 гг.: Постановление Правительства Свердловской области от 18.09.2019 г. № 586-ПП (с изменениями и дополнениями). URL: https://docs.cntd.ru/document/561546902 (дата обращения: 05.11.2021).

41

DŽǗǠǢǗǤǚǜǠ ǞǗǤǠǖǠǝǠǕǚǩǗǣǜǚǗ ǡǠǖǧǠǖǭ ǜ ǠǢǕǒǟǚǙǒǨǚǚ ǓǰǖǘǗǤǟǠǕǠ ǡǢǠǨǗǣǣǒ ǟǒ ǞǥǟǚǨǚǡǒǝǮǟǠǞ ǥǢǠǔǟǗ

осуществление бюджетного процесса и межбюджетных отношений позволит сделать бюджетную политику муниципального образования более совершенной, а расходование бюджетных средств — максимально эффективным и экономным.

ƿǠǢǞǒǤǚǔǟǠ ǡǢǒǔǠǔǠǗ ǢǗǕǥǝǚǢǠǔǒǟǚǗ ǓǰǖǘǗǤǒ ǚ ǓǰǖǘǗǤǟǠǕǠ ǡǢǠǨǗǣǣǒ ǜǒǜ ǜǠǟǟǠǤǒǤǚǔǟǭǛ ǒǣǡǗǜǤ ǥǡǢǒǔǝǗǟǚDZ ǓǰǖǘǗǤǟǭǞǚ ǠǤǟǠǪǗǟǚDZǞǚ

Основой всех правовых норм, регулирующих бюджетные отношения, является Конституция РФ. Ряд ее статей непосредственно устанавливает исходные начала и принципы бюджетной деятельности в РФ. Это ст. 71 и 72, определяющие компетенцию РФ и сферу совместной деятельности в данной области РФ и субъектов Федерации, ст. 101, 104, 106, 114, устанавливающие основы порядка рассмотрения, утверждения бюджета и контроля за его исполнением, ст. 132 о бюджетных правах органов местного самоуправления и др.22.

Помимо этого конституционные нормы более общего значения определяют основные принципы и формы взаимоотношений в области бюджета, основы организации бюджетной деятельности государства, защиты прав и законных интересов участвующих в ней субъектов.

Начиная с 90-х гг. XX в. бюджетное право России, как и финансовое право, существенно изменилось, что было обусловлено происшедшими экономическими и политическими переменами. Новое бюджетное законодательство отразило черты

22 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020 г.). URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_28399/ (дата обращения: 15.09.2021).

42

ƿǠǢǞǒǤǚǔǟǠǡǢǒǔǠǔǠǗǢǗǕǥǝǚǢǠǔǒǟǚǗǓǰǖǘǗǤǒǚǓǰǖǘǗǤǟǠǕǠǡǢǠǨǗǣǣǒ

России как федеративного государства, что свидетельствует о повышении уровня самостоятельности субъектов РФ в части бюджетных отношений. Бюджетное законодательство при определении бюджетной компетенции основывалось на принципах разделения властей законодательной (представительной) и исполнительной власти. В законодательстве стали проявляться новые черты, связанные с нацеленностью на переход к рыночным отношениям (существенное изменение состава бюджетных доходов и расходов, кодов бюджетной классификации, взаимодействия между бюджетами разных уровней, широкое использование заемных средств для формирования бюджетных ресурсов и т. д.).

Перечень нормативных правовых актов по регулированию бюджетной деятельности достаточно обширен, имеет свои особенности и требует специальных знаний в финансовой сфере.

В настоящее время одной из важнейших экономических функций государства является бюджетное регулирование, инструментом которого выступает бюджетное законодательство, основанное, в первую очередь, на Бюджетном кодексе РФ.

Структура бюджетного законодательства состоит из следующих элементов (ст. 2 БК РФ):

—БК РФ;

—федеральных законов о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

—законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации и бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов;

—муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах.

Все вышеуказанные нормативные правовые акты не должны противоречить положениям БК РФ.

БК РФ служит целям финансового регулирования, устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Россий-

43

DŽǗǠǢǗǤǚǜǠ ǞǗǤǠǖǠǝǠǕǚǩǗǣǜǚǗ ǡǠǖǧǠǖǭ ǜ ǠǢǕǒǟǚǙǒǨǚǚ ǓǰǖǘǗǤǟǠǕǠ ǡǢǠǨǗǣǣǒ ǟǒ ǞǥǟǚǨǚǡǒǝǮǟǠǞ ǥǢǠǔǟǗ

ской Федерации, правовые основы функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений; определяет основы бюджетного процесса в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

БК РФ призван обеспечить бюджетные отношения необходимой правовой основой, оказать воздействие на формирование бюджетного законодательства субъектов РФ и системы нормативных бюджетно-правовых актов органов местного самоуправления. Кодекс обобщил и уточнил ранее действовавшие бюджетно-правовые акты, расширил сферу законодательного регулирования бюджетных отношений.

Ежегодно принимаемые законы о федеральном бюджете, помимо конкретных показателей его доходов и расходов, содержат также правила общего значения, т. е. нормы бюджетного права.

Всфере бюджетных отношений, кроме законов, на федеральном уровне действуют также указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты Министерства финансов РФ, которым принадлежит важная роль

впрактической организации бюджетной деятельности государства.

Всвязи с распределением компетенции по правовому регулированию бюджетных отношений между органами власти разных уровней источниками бюджетного права, действующими в пределах соответствующей территории, являются также нормативные правовые акты субъектов РФ и органов местного самоуправления. Эти акты конкретизируют применительно к местным особенностям установленные на федеральном уровне правила, но они не должны противоречить последним.

Таким образом, система источников бюджетного права в Российской Федерации состоит из правовых актов трех уровней, что обусловлено федеративным государственным устройством и действием принципов местного самоуправле-

44

ƿǠǢǞǒǤǚǔǟǠǡǢǒǔǠǔǠǗǢǗǕǥǝǚǢǠǔǒǟǚǗǓǰǖǘǗǤǒǚǓǰǖǘǗǤǟǠǕǠǡǢǠǨǗǣǣǒ

ния. Вместе с тем названные источники имеют и разную форму в зависимости от вида органов, принявших их.

Вбюджетном праве выделяются, причем более четко, чем

вдругих разделах финансового права, материальные и процессуальные нормы. Первые закрепляют материальное содержание бюджета (бюджетное устройство, виды доходов и расходов бюджетов и т. п.) и регулируют соответствующие отношения. К предмету вторых относится регулирование порядка (процедуры) прохождения каждой из стадий бюджетного процесса, т. е. составления, рассмотрения, утверждения бюджета и т. д. формы взаимоотношений органов государственной власти, местного самоуправления, представительных и исполнительных органов власти в этом процессе. Значение бюджетно-процессуальных норм состоит в том, что они устанавливают организационноправовые формы реализации материальных бюджетных прав субъектов бюджетного права и механизм их осуществления. Разграничение материальных и процессуальных норм бюджетного права было проведено еще в Законе РСФСР от 10 октября 1991 г. «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», в котором был выделен раздел «Основы бюджетного процесса» (в настоящее время закон уже является недействующим)23. Данная концепция получила дальнейшее развитие в БК РФ 1998 г., который наряду с материальными нормами, сосредоточенными в части второй, содержит часть третью — «Бюджетный процесс в Российской Федерации», в которой закреплены процессуальные нормы бюджетного права.

Носители юридических прав и обязанностей в отношениях по образованию, распределению и использованию бюджетов всех уровней именуются субъектами бюджетного права.

23 Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР: Закон РСФСР от 10.10.1991 г. № 1734-1 (с изменениями и дополнениями). URL: http://www.consultant.ru/document/cons_ doc_LAW_8113/ (дата обращения: 05.10.2021).

45

DŽǗǠǢǗǤǚǜǠ ǞǗǤǠǖǠǝǠǕǚǩǗǣǜǚǗ ǡǠǖǧǠǖǭ ǜ ǠǢǕǒǟǚǙǒǨǚǚ ǓǰǖǘǗǤǟǠǕǠ ǡǢǠǨǗǣǣǒ ǟǒ ǞǥǟǚǨǚǡǒǝǮǟǠǞ ǥǢǠǔǟǗ

В круг субъектов бюджетного права РФ входят:

1)государство и его территориальные подразделения — Российская Федерация в целом; субъекты Российской Федерации (республики, края, области, автономная область, автономные округа, города Москва и Санкт-Петербург; муниципальные образования; закрытые административно-территориальные образования;

2)органы государственной власти и местного самоуправления — представительные (законодательные) органы государственной власти и местного самоуправления; исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления.

Право на соответствующий бюджет — основное из материальных бюджетных прав. Оно принадлежит соответственно государству, государственному или муниципальному образованию. В этом находит свое проявление конституционное положение о том, что носителем суверенитета в Российской Федерации является ее народ (преамбула Конституции РФ). Из права на бюджет вытекает комплекс различных материальных бюджетных прав, принадлежащих названным субъектам. Это права на получение и включение в бюджет определенных доходов, на использование их на экономические, социальные

идругие потребности территории. С ними связаны соответствующие обязанности данных субъектов.

Конкретными процессуальными правами и обязанностями наделены представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления. Это, например, полномочия по составлению

иутверждению бюджета в определенные сроки при соблюдении установленных форм и т. д.

Вступая в общественные отношения для реализации своих прав и выполнения обязанностей, субъекты бюджетного права становятся участниками (субъектами) бюджетных правоотношений.

Бюджетные правоотношения — это урегулированные нормами бюджетного права общественные отношения, возникаю-

46

ƿǠǢǞǒǤǚǔǟǠǡǢǒǔǠǔǠǗǢǗǕǥǝǚǢǠǔǒǟǚǗǓǰǖǘǗǤǒǚǓǰǖǘǗǤǟǠǕǠǡǢǠǨǗǣǣǒ

щие в связи с формированием, распределением и использованием средств государственных и местных бюджетов.

Этим правоотношениям свойственны особенности, касающиеся их содержания и субъектного состава:

а) они возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованного государственного или муниципального денежного фонда соответствующей территории; б) права и обязанности субъектов правоотношений обусловлены формированием и исполнением бюджета как основного финансового плана государства, государственного или муни-

ципального образования; в) в бюджетных правоотношениях обязательно участвуют го-

сударство, государственные или муниципальные образования или соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления, представляющие их интересы. Бюджетные правоотношения, как и нормы бюджетного права, могут быть материальными и процессуальными.

БК РФ для характеристики обязанностей органов власти

вобласти расходов бюджетных средств вводит новое в российском законодательстве понятие — бюджетное обязательство. Согласно ст. 222 БК РФ — это признанная органом, исполняющим бюджет, обязанность совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока, возникающая в соответствии с законом о бюджете и сводной бюджетной росписью. Термин «обязательство», свойственный гражданскому праву, в данном случае усиливает ориентированность на соблюдение взаимных прав и обязанностей в бюджетных отношениях.

Ксубъектам бюджетного права применяются установленные в нормах бюджетного права меры ответственности за нарушения бюджетного законодательства. Они предусмотрены

вБК РФ, который привел вопросы ответственности за нарушения бюджетного законодательства в определенную систему, посвятив им четвертую часть.

47

DŽǗǠǢǗǤǚǜǠ ǞǗǤǠǖǠǝǠǕǚǩǗǣǜǚǗ ǡǠǖǧǠǖǭ ǜ ǠǢǕǒǟǚǙǒǨǚǚ ǓǰǖǘǗǤǟǠǕǠ ǡǢǠǨǗǣǣǒ ǟǒ ǞǥǟǚǨǚǡǒǝǮǟǠǞ ǥǢǠǔǟǗ

Согласно БК РФ (ст. 281) нарушением бюджетного законодательства признается неисполнение или ненадлежащее исполнение установленного БК РФ порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения

иконтроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы.

БК РФ определяет перечень мер принуждения, которые применяются к нарушителям бюджетного законодательства (ст. 282). В него входят: предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; блокировка расходов; изъятие бюджетных средств; приостановление операций по счетам в кредитных организациях; наложение штрафа; начисление пени; иные меры в соответствии с Кодексом и федеральными законами.

Помимо упомянутых положений БК РФ, нормы об ответственности в данной области включены в новый Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ. В нем предусматривается наложение административного штрафа (в разных размерах) на должностных и юридических лиц за следующие административные правонарушения: нецелевое использование бюджетных средств (ст. 15.14); нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе (ст. 15.15) и нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами (ст. 15.16)24.

Вместе с тем в данной области в соответствующих случаях применяются и меры уголовной ответственности, предусмотренных УК РФ.

Значение бюджетного права обусловлено важной ролью государственного и местного бюджетов в решении экономических

исоциальных задач страны. Для федеративного государства, каковым является Россия, оно особенно велико. С помощью

24 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (с изменениями и дополнениями). URL: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_34661/ (дата обращения: 08.11.2021).

48

ƿǠǢǞǒǤǚǔǟǠǡǢǒǔǠǔǠǗǢǗǕǥǝǚǢǠǔǒǟǚǗǓǰǖǘǗǤǒǚǓǰǖǘǗǤǟǠǕǠǡǢǠǨǗǣǣǒ

бюджетного права регулируются внутрифедеративные отношения по распределению финансовых ресурсов, необходимых для осуществления полномочий федерального уровня и уровня субъектов федерации. В силу своей важности часть отношений

вобласти бюджета регулируется конституционными нормами.

Вмуниципальных образованиях финансово-правовое обеспечение и регулирование бюджетного процесса осуществляется многочисленными правовыми актами федерального уровня, уровня субъекта Российской Федерации и правовыми актами конкретного муниципального образования. Основной законодательной базой для бюджетного процесса, помимо Бюджетного кодекса РФ, для муниципальных образований является Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»25.

Всвою очередь, бюджетный процесс как правовой механизм должен быть направлен на принятие реального бюджета, законов (решений) о бюджете, а также на их эффективное исполнение.

Проанализировав теорию, касающуюся бюджета, бюджетной системы и бюджетного процесса, можно сделать вывод, что развитие нашего общества в значительной степени зависит от развития бюджетных отношений и совершенствования бюджетного процесса как в целом в масштабах страны, так

ина местном уровне.

Основной особенностью бюджета и бюджетного процесса на муниципальном уровне является наличие специфических проблем, решение которых требует совершенствования самого бюджетного процесса и урегулирования межбюджетных от-

25 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федер. закон Рос. Федерации от 06.10.2003 № 131-ФЗ (с изменениями и дополнениями). URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 15.10.2021).

49

DŽǗǠǢǗǤǚǜǠ ǞǗǤǠǖǠǝǠǕǚǩǗǣǜǚǗ ǡǠǖǧǠǖǭ ǜ ǠǢǕǒǟǚǙǒǨǚǚ ǓǰǖǘǗǤǟǠǕǠ ǡǢǠǨǗǣǣǒ ǟǒ ǞǥǟǚǨǚǡǒǝǮǟǠǞ ǥǢǠǔǟǗ

ношений, способствуя сбалансированности местных бюджетов. Только в совокупности эти изменения способны превратить местные бюджеты и бюджет всей страны в целом в мощный стимул экономического роста и оказать огромное положительное воздействие на функционирование всей экономической системы государства.

50