Организация и совершенствование бюджетного процесса на муниципальном уровне теория и практика. Монография

ǁǢǒǜǤǚǩǗǣǜǚǗǢǗǜǠǞǗǟǖǒǨǚǚǡǠǢǗǕǥǝǚǢǠǔǒǟǚǰǞǗǘǓǰǖǘǗǤǟǭǧǠǤǟǠǪǗǟǚǛ

Органам государственной власти совместно с органами местного самоуправления необходимо периодически проводить глубокий анализ механизма межбюджетных отношений, который позволит улучшить организацию этих отношений, а также обеспечить правильный выбор направлений дальнейшего их совершенствования.

Основная цель совершенствования межбюджетных отношений — создание необходимых исходных условий для сокращения чрезмерных различий в бюджетной обеспеченности территориальных образований, сбалансирования региональными

иместными органами власти своих территориальных бюджетов (в условиях заинтересованности и ответственности в обеспечении роста их собственных, закрепленных на постоянной основе и регулирующих доходных источников, рационального и эффективного расходования бюджетных средств) с целью реализации полномочий, возложенных на них, предоставления равных возможностей населению на всей территории страны в получении бюджетных услуг в объеме и качестве не ниже предусмотренных государственными социальными стандартами.

Ксопутствующим целям относятся следующие: четкое

иобоснованное разграничение расходных полномочий между уровнями власти; разграничение между уровнями бюджетной системы налогов и других платежей (на постоянной основе, т. е. без ограничения сроком, полностью или в качестве совместных налогов в процентных долях, или по разделенным налоговым ставкам); справедливое (на объективной основе) распределение по вертикали бюджетной системы совместных налогов по временным (с указанием срока) нормативам, рассматриваемым в качестве регулирующих налогов, перераспределение средств в разных формах из бюджетов одного уровня бюджетной системы в другой и выбор оптимальных вариантов такого

дерации 17 июля 1998 г. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_19702/ (дата обращения: 05.10.2022).

131

ǀǣǟǠǔǟǭǗ ǟǒǡǢǒǔǝǗǟǚDZ ǣǠǔǗǢǪǗǟǣǤǔǠǔǒǟǚDZ ǓǰǖǘǗǤǟǠǕǠ ǡǢǠǨǗǣǣǒ ǟǒ ǞǗǣǤǟǠǞ ǥǢǠǔǟǗ

регулирования на соответствующих этапах; определение справедливого (на объективной основе) механизма перераспределения средств между бюджетами одного и того же уровня для оказания финансовой поддержки беднейшим территориям.

Исходя из принципов бюджетного федерализма, можно определить следующие принципы межбюджетных отношений:

—сочетание интересов всех участников межбюджетных отношений;

—четкое законодательное разграничение расходных полномочий между органами власти разных уровней и соответствующих им расходов, а также доходных источников (полностью или частично) между звеньями бюджетной системы;

—максимально возможное разграничение на постоянной (без ограничения сроком) основе видов доходов (полностью или частично) в качестве закрепленных доходов между бюджетами разных уровней;

—сокращение дотационности и количества дотационных бюджетов за счет оптимизации встречных финансовых потоков и наращивания налогового потенциала на соответствующих территориях;

—равенство прав в межбюджетных отношениях субъектов Федерации с федеральным центром и муниципальных образований с органами власти субъектов Федерации;

—применение в межбюджетном регулировании для всех субъектов РФ, а внутри каждого из них — для всех муниципальных образований единых методологии и критериев, учитывающих их индивидуальные и групповые особенности;

—обязательность компенсации недостающих средств при увеличении расходов бюджетов или снижении их доходов, явившихся следствием решений, принятых органами власти другого уровня;

—недопустимость изъятия или принудительной централизации в бюджеты другого уровня собственных доходов, закрепленных на постоянной основе, дополнительно полученных или сэкономленных бюджетных средств;

132

ǁǢǒǜǤǚǩǗǣǜǚǗǢǗǜǠǞǗǟǖǒǨǚǚǡǠǢǗǕǥǝǚǢǠǔǒǟǚǰǞǗǘǓǰǖǘǗǤǟǭǧǠǤǟǠǪǗǟǚǛ

—недопустимость изменения ранжирования территориальных образований по бюджетной обеспеченности в сопоставимых условиях при передаче им средств из вышестоящего бюджета в порядке межбюджетного регулирования;

—взаимная ответственность органов власти разных уровней за соблюдение обязательств по межбюджетным отношениям;

—наличие достоверной информации о финансовой обеспеченности территориальных образований, нуждающихся в финансовой поддержке из бюджета другого уровня;

—относительная стабильность принятого к реализации механизма межбюджетных отношений;

—ясность (прозрачность) и гласность межбюджетных отношений, простота расчетов.

Для достижения указанных целей необходимы разработка и реализация мер, направленных на смягчение последствий экономического кризиса на субъекты РФ и муниципальные образования, осуществление структурных преобразований в системе межбюджетных отношений и повышение их эффективности в среднесрочной перспективе, а также повышение качества управления бюджетным процессом в субъектах РФ и муниципальных образованиях.

Путем регулирования межбюджетных отношений с целью совершенствования бюджетного процесса Артемовского городского округа и других муниципальных образований для дальнейшего развития инструментов управления бюджетным процессом в ближайшие годы авторами предлагается осуществить решение следующих задач:

—установление особенностей организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях, в том числе в условиях экономического кризиса;

—создание различных стимулов повышения качества управления бюджетным процессом в субъектах РФ и муниципальных образованиях;

133

ǀǣǟǠǔǟǭǗ ǟǒǡǢǒǔǝǗǟǚDZ ǣǠǔǗǢǪǗǟǣǤǔǠǔǒǟǚDZ ǓǰǖǘǗǤǟǠǕǠ ǡǢǠǨǗǣǣǒ ǟǒ ǞǗǣǤǟǠǞ ǥǢǠǔǟǗ

—дальнейшее развитие стимулов к увеличению доходов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований;

—корректировка механизмов оказания финансовой помощи органами государственной власти субъекта Артемовскому городскому округу и другим муниципальным образованиям Свердловской области;

—совершенствование системы разграничения расходных обязательств между органами государственной власти и местного самоуправления.

Органам государственной власти Свердловской области необходимо осуществлять меры, направленные на адаптацию доходной части бюджетов муниципальных образований и развитие доходного потенциала на их территориях к сложившейся экономической ситуации, включающие:

—подготовку прогноза поступлений доходов исходя из реальной ситуации в экономике;

—оперативную корректировку бюджетов при отклонении поступлений доходов от прогнозных данных;

—осуществление анализа обоснованности и эффективности применения налоговых льгот и принятие мер по их оптимизации;

—обеспечение увеличения поступлений по налогам в бюджеты муниципальных образований в первую очередь за счет постановки на учет неучтенных объектов налогообложения;

—поддержку значимых для региона отраслей экономики, наиболее подверженных кризису, в том числе меры по использованию гарантийных механизмов, осуществление субсидирования процентных ставок;

—взаимодействие в рамках антикризисных комиссий с крупнейшими налогоплательщиками, расположенными на территориях муниципальных образований, в целях обеспечения своевременного и полного выполнения ими налоговых обязательств.

Органам государственной власти Свердловской области предлагается обеспечить адекватную экономической ситуа-

134

ǁǢǒǜǤǚǩǗǣǜǚǗǢǗǜǠǞǗǟǖǒǨǚǚǡǠǢǗǕǥǝǚǢǠǔǒǟǚǰǞǗǘǓǰǖǘǗǤǟǭǧǠǤǟǠǪǗǟǚǛ

ции корректировку расходов, предполагающую осуществление следующих мер:

—инвентаризация и оптимизация расходов на содержание бюджетной сферы и местного самоуправления;

—обеспечение реструктуризации сети бюджетных учреждений при условии сохранения качества и объемов муниципальных услуг;

—финансирование капитальных вложений по объектам

свысокой степенью готовности;

—обеспечение жесткого режима экономного и рационального использования бюджетных средств, направленных на оказание социально значимых муниципальных услуг, включая установление для бюджетных учреждений нормативов потребления топливно-энергетических и других материальных ресурсов;

—недопущение кредиторской задолженности по принятым обязательствам, в первую очередь по заработной плате и социальным выплатам;

—принятие более жестких мер (в том числе в виде установления существенных денежных штрафов) к недобросовестным поставщикам и подрядчикам, не выполняющим обязательства по муниципальным контрактам.

В последнее время сложилась широкая практика делегирования расходных обязательств с передачей субвенций как между органами государственной власти, так и между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Для повышения эффективности предоставления делегированных государственных (муниципальных) услуг необходимо установление положения об утверждении в составе методик расчетов субвенций поправочных коэффициентов, учитывающих фактический уровень охвата населения передаваемыми государственными (муниципальными) услугами, что позволит снизить объем неиспользованных средств субвенций по отдельным делегированным полномочиям. Кроме того, необходимо повысить эффективность контроля за качеством исполнения передаваемых полномочий.

135

ǀǣǟǠǔǟǭǗ ǟǒǡǢǒǔǝǗǟǚDZ ǣǠǔǗǢǪǗǟǣǤǔǠǔǒǟǚDZ ǓǰǖǘǗǤǟǠǕǠ ǡǢǠǨǗǣǣǒ ǟǒ ǞǗǣǤǟǠǞ ǥǢǠǔǟǗ

Для создания стимулов повышения качества управления бюджетным процессом в субъектах Российской Федерации

имуниципальных образованиях в условиях экономического кризиса необходимо обеспечить повышение эффективности использования бюджетных средств и создание стимулов субъектам РФ к внедрению передовых технологий управления бюджетным процессом. Для этого следует предусмотреть в системе мониторинга и оценки качества управления бюджетным процессом в муниципальных образованиях такие показатели, которые содержали бы индикаторы использования в бюджетном процессе инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, включающих доклады главных распорядителей бюджетных средств о результатах и основных направлениях деятельности и обоснования бюджетных ассигнований.

Система индикаторов также должна включать показатели состояния нормативно-правового обеспечения бюджетного процесса, финансового состояния муниципальных образований и результаты проверок контрольно-надзорных органов.

На основании мониторинга качества управления бюджетным процессом на региональном уровне предлагается формирование рейтинга муниципальных образований и разработка механизмов дополнительного стимулирования лучших муниципальных образований.

Кроме того, необходимо дальнейшее проведение анализа бюджетного и налогового законодательства Российской Федерации в целях определения проблем, препятствующих росту налогового потенциала субъектов Российской Федерации

имуниципальных образований по региональным и местным налогам, и выявление путей их решения. В первую очередь это касается вопросов передачи объектов недвижимости в собственность, оформления собственности на земельные участки

инедвижимое имущество, кадастровой оценки земель, а также взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов

136

ǁǢǒǜǤǚǩǗǣǜǚǗǢǗǜǠǞǗǟǖǒǨǚǚǡǠǢǗǕǥǝǚǢǠǔǒǟǚǰǞǗǘǓǰǖǘǗǤǟǭǧǠǤǟǠǪǗǟǚǛ

РФ и органов местного самоуправления при администрировании налогов.

По мнению авторов, для исполнения полномочий, закрепленных за муниципальными образованиями, должны быть четко определены права и обязанности муниципальных органов власти. Для реализации обязанностей, определенных в бюджетном законодательстве, необходим корреспондируемый им объем прав, в том числе — определение источников финансирования из соответствующего бюджета, т. е. в рамках своего права органы местного самоуправления должны иметь возможность самостоятельно принимать решения и располагать достаточными финансовыми ресурсами для их реализации. При передаче бюджетных полномочий на муниципальный уровень государственные органы власти должны нести ответственность и за обеспечение финансирования этих задач.

Должен законодательно решаться вопрос об источниках покрытия убытков муниципальных предприятий, оказывающих жизненно важные жилищно-коммунальные услуги населению, которые возникают из-за разницы ставок платы и утвержденных тарифов на услуги, а также из-за существенного превышения фактической инфляции над предполагаемой.

В случае реализации на практике указанных выше предложений по урегулированию межбюджетных отношений путем рационализации взаимодействия с государственными органами с целью совершенствования бюджетного процесса на муниципальном уровне только на примере Артемовского городского округа ежегодно можно экономить десятки миллионов рублей.

На основании данных табл. 11 и 12 произведем среднегодовой расчет производимых в Артемовском городском округе расходов, не предусмотренных оценкой расходных полномочий, формулы (1)–(2).

Всего расходы, не предусмотренные оценкой расходных полномочий за период 2018–2020 гг.:

137

ǀǣǟǠǔǟǭǗ ǟǒǡǢǒǔǝǗǟǚDZ ǣǠǔǗǢǪǗǟǣǤǔǠǔǒǟǚDZ ǓǰǖǘǗǤǟǠǕǠ ǡǢǠǨǗǣǣǒ ǟǒ ǞǗǣǤǟǠǞ ǥǢǠǔǟǗ

Sнорп = Sмг + Sшв =

где, Sнорп — расходы не предусмотренных оценкой расходных полномочий за период 2018–2020 гг.; Sмг — общие расходы по оплате муниципальных гарантий за период 2018–2020 гг.; Sшв — общие расходы по осуществлению шахтного водоотлива за период 2018–2020 гг.

Итого среднегодовая сумма расходов, не предусмотренных оценкой расходных полномочий за период 2018–2020 гг.:

где Sнорп — расходы не предусмотренных оценкой расходных полномочий за период 2018–2020 гг.; П — количество лет за рассматриваемый период 2018–2020 гг.

Таким образом, в случае реализации на практике вышеуказанных предложений по урегулированию межбюджетных отношений бюджет Артемовского городского округа может получить среднегодовой экономический эффект в размере 93 316,2 тыс. руб.

138

ƹǒǜǝǰǩǗǟǚǗ

Бюджетный процесс на муниципальном уровне в настоящее время требует более глубокого детального изуче-

ния, выявления типичных и специфических проблем, разработки мер по его совершенствованию.

Данный вопрос является особенно актуальным в связи с тем, что местные бюджеты призваны осуществлять финансовое обеспечение вопросов местного значения, близких и понятных рядовым гражданам, которые имеют возможность непосредственно влиять на процесс формирования местного бюджета. Общественное участие граждан в бюджетном процессе постоянно расширяется, приняты многочисленные нормативные правовые акты, регулирующие деятельность органов местного самоуправления и граждан в вопросах осуществления своих прав на местное самоуправление.

Грамотное управление бюджетным процессом МО направлено на улучшение жизнеобеспечения населения, повышение качества муниципальных услуг. При решении задач устойчивого социально-экономического развития необходимо эффективно осваивать бюджетные средства в процессе исполнения бюджета, осуществлять контрольные мероприятия, постоянно проводить анализ имеющихся бюджетных ресурсов.

В связи с вышесказанным особую актуальность приобретают исследования организации бюджетного процесса на муници-

139

ƹǒǜǝǰǩǗǟǚǗ

пальном уровне, выявление проблемных вопросов бюджетного процесса, с которыми сталкиваются муниципальные образования (на примере Артемовского городского округа), поиск новых способов решения указанных проблем и разработка предложений по совершенствованию бюджетного процесса, в том числе путем рационализации взаимодействия с государственными органами и регулирования межбюджетных отношений.

Для устойчивого развития бюджетный процесс должен основываться на стратегическом планировании социально-эко- номического развития МО. Это документ, обозначающий цели и задачи муниципального управления на долгосрочный период, определяющий перспективы развития в наиболее важных, приоритетных для МО направлениях в целях повышения конкурентоспособности и развития экономики и социальной сферы.

Для того чтобы достичь максимального эффекта от указанных процессов, органам местного самоуправления необходимо не только обсуждать сформированные документы на публичных слушаниях, но и в обязательном порядке предусмотреть возможность общественного участия в стратегическом планировании и формировании бюджета заблаговременно до начала формирования документов, например, через наказы депутатам.

Умелое использование общественного участия при инициативном бюджетировании может стать самым эффективным методом местного самоуправления: оно побуждает жителей повышать финансовую грамотность, заставляет их принимать взвешенные решения относительно рациональности использования бюджетных средств, а также задумываться над перспективами и общим видением развития территории.

По результатам проведенного исследования бюджетного процесса Артемовского городского округа выявлено следующее.

Участниками бюджетного процесса с соответствующими полномочиями в рассматриваемом муниципальном образовании являются: Глава городского округа, Дума, Администрация, Финансовое управление, Счетная палата, органы Федерально-

140