Организация и совершенствование бюджетного процесса на муниципальном уровне теория и практика. Монография

ƿǒǥǩǟǠ ǤǗǠǢǗǤǚǩǗǣǜǚǗǒǣǡǗǜǤǭǓǰǖǘǗǤǟǠǕǠǡǢǠǨǗǣǣǒǚǣǡǗǨǚǦǚǜǒǗǕǠǠǢǕǒǟǚǙǒǨǚǚ

—дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них;

—обеспечение проживающих на территории округа и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства, осуществление муниципального жилищного контроля;

—создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания его

вграницах городского округа;

—участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах городского округа;

—участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах территории;

—обеспечение первичных мер пожарной безопасности и организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа;

—организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях, дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях, а также организация их отдыха в каникулярное время;

—создание условий для оказания медицинской помощи населению на территории городского округа;

—создание условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

—организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов;

31

DŽǗǠǢǗǤǚǜǠ ǞǗǤǠǖǠǝǠǕǚǩǗǣǜǚǗ ǡǠǖǧǠǖǭ ǜ ǠǢǕǒǟǚǙǒǨǚǚ ǓǰǖǘǗǤǟǠǕǠ ǡǢǠǨǗǣǣǒ ǟǒ ǞǥǟǚǨǚǡǒǝǮǟǠǞ ǥǢǠǔǟǗ

—создание условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры;

—сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, находящихся в собственности городского округа, их охрана;

—обеспечение условий для развития физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий;

—создание условий и организация обустройства мест для массового отдыха жителей территории;

—формирование и содержание муниципального архива;

—организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

—организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

—утверждение правил и организация благоустройства территории (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм);

—утверждение генеральных планов, правил землепользования и застройки, утверждение документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство;

—присвоение адресов объектам адресации, изменение, аннулирование адресов, присвоение наименований элементам улично-дорожной сети;

—организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения

итерритории городского округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

—создание, содержание и организация на территории деятельности аварийно-спасательных служб;

—создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздо- ровительных местностей и курортов местного значения;

32

ƿǒǥǩǟǠ ǤǗǠǢǗǤǚǩǗǣǜǚǗǒǣǡǗǜǤǭǓǰǖǘǗǤǟǠǕǠǡǢǠǨǗǣǣǒǚǣǡǗǨǚǦǚǜǒǗǕǠǠǢǕǒǟǚǙǒǨǚǚ

—осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья;

—создание условий для расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, содействие развитию малого и среднего предпринимательства, оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, благотворительной деятельности и добровольчеству;

—организация и осуществление мероприятий по работе

сдетьми и молодежью;

—оказание поддержки гражданам и их объединениям, участвующим в охране общественного порядка, создание условий для деятельности народных дружин»18.

Планирование бюджетных ассигнований на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) бюджетными и автономными учреждениями осуществляется с учетом муниципального задания на очередной финансовый год и плановый период, а также его выполнения в отчетном и текущем финансовом году.

Вслучае, если решение о местном бюджете не вступило

всилу с начала текущего финансового года, финансовый орган правомочен ежемесячно доводить до главных распорядителей бюджетных средств бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств в размере, не превышающем одной двенадцатой части бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств в отчетном финансовом году.

Муниципальный финансовый контроль осуществляется

вцелях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

18 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : Федер. закон Рос. Федерации от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ (с изменениями и дополнениями). URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 15.10.2021).

33

DŽǗǠǢǗǤǚǜǠ ǞǗǤǠǖǠǝǠǕǚǩǗǣǜǚǗ ǡǠǖǧǠǖǭ ǜ ǠǢǕǒǟǚǙǒǨǚǚ ǓǰǖǘǗǤǟǠǕǠ ǡǢǠǨǗǣǣǒ ǟǒ ǞǥǟǚǨǚǡǒǝǮǟǠǞ ǥǢǠǔǟǗ

Муниципальный финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

Внешний муниципальный финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Счетной палаты.

Внутренний муниципальный финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью главных распорядителей средств местного бюджета, главных администраторов доходов местного бюджета, главных администраторов источников финансирования дефицита местного бюджета, финансового органа.

Предварительный контроль осуществляется в целях предупреждения и пресечения бюджетных нарушений в процессе исполнения местного бюджета.

Последующий контроль осуществляется по результатам исполнения местного бюджета в целях установления законности его исполнения, достоверности учета и отчетности.

Органами внутреннего муниципального финансового контроля являются:

—главные распорядители (распорядители) средств местного бюджета;

—главные администраторы (администраторы) доходов местного бюджета;

—главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита местного бюджета;

—финансовый орган.

Всоответствии с п. 1 ст. 174.2 БК Российской Федерации планирование бюджетных ассигнований муниципального образования осуществляется в порядке и в соответствии с методикой, устанавливаемой соответствующим финансовым органом.

Потребность в финансовом регулировании возникает в основном тогда, когда у органов власти нижестоящего территориального уровня при формировании бюджетов не хватает по объективным причинам средств от доходных источников,

34

ƿǒǥǩǟǠ ǤǗǠǢǗǤǚǩǗǣǜǚǗǒǣǡǗǜǤǭǓǰǖǘǗǤǟǠǕǠǡǢǠǨǗǣǣǒǚǣǡǗǨǚǦǚǜǒǗǕǠǠǢǕǒǟǚǙǒǨǚǚ

закрепленных на постоянной основе полностью или частично (по разделенным налоговым ставкам или в процентных долях), для обеспечения минимально необходимых расходов в соответствии с возложенными на них функциями и полномочиями.

Межбюджетное регулирование осуществляется, как правило, органами власти вышестоящего уровня путем вертикального (между разными звеньями бюджетной системы) и горизонтального (в разрезе бюджетов одного и того же звена бюджетной системы) выравнивания бюджетной обеспеченности территориальных образований, у которых она ниже минимально необходимого уровня.

Сущность ст. 7 Бюджетного кодекса РФ о бюджетных полномочиях федеральных органов государственной власти заключается в наделении федерального центра правом определения только «основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений», установления «общих принципов предоставления и форм межбюджетных трансфертов». Правовое регулирование бюджетного процесса и межбюджетных отношений на разных уровнях бюджетной системы по принципу основ означает, что федеральный центр устанавливает общие требования (принципы) по этим вопросам, детализация же их осуществляется нормативными правовыми актами субъектов РФ и муниципальных образований.

Согласно ст. 71 Конституции РФ в числе бюджетов разных уровней к предметам ведения федерального центра относится федеральный бюджет, поэтому федеральные органы государственной власти вправе устанавливать детальное правовое регулирование по указанным вопросам, если строго придерживаться требований бюджетного федерализма, исключительно по отношению к федеральному бюджету, а органы государственной власти субъектов РФ — по отношению к региональному бюджету и местным бюджетам, руководствуясь общими принципами, установленными Бюджетным кодексом РФ.

35

DŽǗǠǢǗǤǚǜǠ ǞǗǤǠǖǠǝǠǕǚǩǗǣǜǚǗ ǡǠǖǧǠǖǭ ǜ ǠǢǕǒǟǚǙǒǨǚǚ ǓǰǖǘǗǤǟǠǕǠ ǡǢǠǨǗǣǣǒ ǟǒ ǞǥǟǚǨǚǡǒǝǮǟǠǞ ǥǢǠǔǟǗ

В Российской Федерации разграничение видов доходов (на постоянной основе) между уровнями бюджетной системы обеспечивается через раздельные и совместные налоги. А межбюджетное регулирование осуществляется прежде всего отчислением от регулирующих налогов (совместных налогов, которые «расщепляются» между уровнями бюджетной системы по временным нормативам). Возможность применения таких нормативов в качестве дополнительных (дифференцированных) к единым процентным долям налогов, закрепляемым на постоянной основе, предусматривается только внутри субъектов РФ

илишь по налогу на доходы физических лиц взамен дотаций местным бюджетам.

Согласно действующему бюджетному законодательству межбюджетное регулирование осуществляется через безвозмездные и безвозвратные перечисления бюджетам других уровней в разных формах (межбюджетные трансферты), а также через бюджетные кредиты, предоставляемые на возмездной

ивозвратной основе.

Рассмотрим финансовое обеспечение и регулирование бюджетного процесса на муниципальном уровне на примере Свердловской области.

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета распределяются на основе единых методик исходя из объективных показателей, адекватно отражающих факторы, определяющие потребность в финансировании, в том числе устанавливается порядок распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, обеспечивающий гарантированный уровень доходов бюджетов субъектов Российской Федерации для финансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также формируются единые методологические подходы к предоставлению субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и создаются условия для их эффективного использования.

36

ƿǒǥǩǟǠ ǤǗǠǢǗǤǚǩǗǣǜǚǗǒǣǡǗǜǤǭǓǰǖǘǗǤǟǠǕǠǡǢǠǨǗǣǣǒǚǣǡǗǨǚǦǚǜǒǗǕǠǠǢǕǒǟǚǙǒǨǚǚ

Бюджетным законодательством установлены различные условия осуществления бюджетного процесса субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями в зависимости от доли межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций, а также предоставляемых субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям из Инвестиционного фонда Российской Федерации субсидий) в объеме собственных доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований.

Субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям оказывается методологическая помощь по совершенствованию управления бюджетным процессом, разрабатываются проекты типовых нормативных правовых актов и методические рекомендации для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

В свою очередь Правительство Свердловской области в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, Законом Свердловской области от 15 июля 2005 г. № 70-ОЗ «О предоставлении отдельных межбюджетных трансфертов из областного бюджета и местных бюджетов в Свердловской области» ежегодно утверждает для участников межбюджетных отношений Свердловской области следующие методики:

—определения уровня расчетной бюджетной обеспеченности городских (за исключением городских округов) и сельских поселений;

—уровня расчетной бюджетной обеспеченности городских округов;

—уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов);

—распределения части дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов), исходя из численности жителей муниципального района (городского округа) в расчете на одного жителя;

37

DŽǗǠǢǗǤǚǜǠ ǞǗǤǠǖǠǝǠǕǚǩǗǣǜǚǗ ǡǠǖǧǠǖǭ ǜ ǠǢǕǒǟǚǙǒǨǚǚ ǓǰǖǘǗǤǟǠǕǠ ǡǢǠǨǗǣǣǒ ǟǒ ǞǥǟǚǨǚǡǒǝǮǟǠǞ ǥǢǠǔǟǗ

—формализованного прогнозирования налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета Свердловской области;

—расчета межбюджетных субсидий из местных бюджетов областному бюджету, подлежащих перечислению из бюджетов поселений и (или) бюджетов муниципальных районов (городских округов)19.

Для определения оценки организации бюджетного процесса в муниципальном образовании проводится внутренний (финансовым органом Администрации муниципального образования) и внешний (Министерством финансов Свердловской области в рамках межбюджетных отношений) мониторинг организации бюджетного процесса, на основании которого определяется оценка качества управления бюджетным процессом20.

Анализируя действующую нормативную правовую базу, касающуюся бюджетных правоотношений, можно сделать вывод, что межбюджетные отношения между областным бюджетом Свердловской области и местными бюджетами строятся на основании следующих нормативных правовых актов:

—Бюджетный кодекс РФ;

—Закон Свердловской области от 15.07.2005 № 70-ОЗ «Об отдельных межбюджетных трансфертах, предоставляемых из областного бюджета и местных бюджетов в Свердловской области»;

19Об отдельных межбюджетных трансфертах, предоставляемых из областного бюджета и местных бюджетов в Свердловской области: Закон Свердловской области от 15 июля 2005 г. № 70-ОЗ (с изменениями и дополнениями). URL: https://base.garant.ru/9321108/ (дата обращения: 10.12.2021).

20Об утверждении Порядка осуществления мониторинга и оценки качества управления бюджетным процессом в муниципальных образованиях, расположенных на территории Свердловской области: Постановление Правительства Свердловской области от 25.05.2011 г. № 596-ПП (с изменениями и дополнениями). URL: https://docs.cntd.ru/document/453101346 (дата обращения: 24.11.2021).

38

ƿǒǥǩǟǠ ǤǗǠǢǗǤǚǩǗǣǜǚǗǒǣǡǗǜǤǭǓǰǖǘǗǤǟǠǕǠǡǢǠǨǗǣǣǒǚǣǡǗǨǚǦǚǜǒǗǕǠǠǢǕǒǟǚǙǒǨǚǚ

—Постановление Правительства Свердловской области от 06.02.2007 № 75-ПП «Об утверждении Порядка использования бюджетных ассигнований резервного фонда Правительства Свердловской области»;

—Постановление Правительства Свердловской области от 25.05.2011 № 596-ПП «Об утверждении Порядка осуществления мониторинга и оценки качества управления бюджетным процессом в муниципальных образованиях в Свердловской области»;

—Закон Свердловской области от 26.12.2011 № 128-ОЗ «Об установлении единых нормативов отчислений в бюджеты муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, от налога на доходы физических лиц, подлежащего зачислению в областной бюджет»;

—Постановление Правительства Свердловской области от 13.08.2014 № 696-ПП «Об утверждении Порядка согласования с представительными органами муниципальных районов

игородских округов, расположенных на территории Свердловской области, полной или частичной замены дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) дополнительными нормативами отчислений в бюджеты муниципальных районов (городских округов) от налога на доходы физических лиц на очередной финансовый год и плановый период»;

—Постановление Правительства Свердловской области от 26.03.2020 № 169-ПП «Об утверждении Порядка предоставления, использования и возврата бюджетных кредитов из областного бюджета бюджетам муниципальных районов (городских округов), расположенных на территории Свердловской области, и признании утратившими силу отдельных постановлений Правительства Свердловской области»;

—Постановление Правительства Свердловской области от 18.09.2019 № 586-ПП «Об утверждении методик, применяемых для расчета межбюджетных трансфертов из областно-

39

DŽǗǠǢǗǤǚǜǠ ǞǗǤǠǖǠǝǠǕǚǩǗǣǜǚǗ ǡǠǖǧǠǖǭ ǜ ǠǢǕǒǟǚǙǒǨǚǚ ǓǰǖǘǗǤǟǠǕǠ ǡǢǠǨǗǣǣǒ ǟǒ ǞǥǟǚǨǚǡǒǝǮǟǠǞ ǥǢǠǔǟǗ

го бюджета местным бюджетам, на 2020 г. и плановый период 2021 и 2022 гг. » (вместе с «Методикой определения уровня расчетной бюджетной обеспеченности городских и сельских поселений, расположенных на территории Свердловской области», «Методикой определения уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов), расположенных на территории Свердловской области», «Методикой распределения части дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов), расположенных на территории Свердловской области, исходя из численности жителей муниципального района (городского округа) в расчете на одного жителя», «Методикой распределения из областного бюджета дотаций местным бюджетам на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов», «Методикой формализованного прогнозирования налоговых

иненалоговых доходов консолидированного бюджета Свердловской области», «Методикой расчета субсидий из местных бюджетов областному бюджету, подлежащих перечислению из бюджетов городских поселений, сельских поселений и (или) бюджетов муниципальных районов (городских округов)»).

Впоследнем документе даются толкования некоторых ключевых для межбюджетных отношений понятий и терминов, например:

— налоговый потенциал городского округа — оценка налоговых доходов, которые могут быть получены бюджетом городского округа исходя из уровня развития и структуры экономики

и(или) налоговой базы по налоговым источникам, закрепленным за этим городским округом;

— индекс налогового потенциала городского округа — отношение налогового потенциала городского округа в расчете на одного жителя к аналогичному показателю в среднем по всем городским округам Свердловской области;

— индекс бюджетных расходов городского округа показывает, насколько больше (меньше) средств бюджета городского

40