Организация и совершенствование бюджетного процесса на муниципальном уровне теория и практика. Монография

ƴǔǗǖǗǟǚǗ

зования средств местного бюджета в иных публично-правовых образованиях.

Экономическая эффективность предлагаемых мер по направлениям исследования заключается в том, что реализация авторских предложений по регулированию межбюджетных отношений с целью совершенствования бюджетного процесса способна обеспечить более рациональное распределение бюджетных средств и предотвратить расходы, исчисляющиеся десятками миллионов рублей, не относящиеся к финансированию вопросов местного значения, тем самым благотворно повлиять на улучшение состояния экономики и социальной сферы на территории других муниципальных образований.

11

DŽǗǠǢǗǤǚǜǠ ǞǗǤǠǖǠǝǠǕǚǩǗǣǜǚǗ ǡǠǖǧǠǖǭ ǜ ǠǢǕǒǟǚǙǒǨǚǚ ǓǰǖǘǗǤǟǠǕǠ ǡǢǠǨǗǣǣǒ ǟǒ ǞǥǟǚǨǚǡǒǝǮǟǠǞ ǥǢǠǔǟǗ

ƼǠǟǨǗǡǤǥǒǝǮǟǭǗ ǚǣǣǝǗǖǠǔǒǟǚDZ ǢǠǝǚ ǚ ǙǟǒǩǗǟǚDZ ǞǗǣǤǟǭǧ ǓǰǖǘǗǤǠǔ ǔ ǓǰǖǘǗǤǟǠǛ ǣǚǣǤǗǞǗ ǕǠǣǥǖǒǢǣǤǔǒ ǜǒǜ ǤǗǠǢǗǤǚǩǗǣǜǠǛ ǡǝǒǤǦǠǢǞǭ ǔǙǒǚǞǠǖǗǛǣǤǔǚDZ ǥǩǒǣǤǟǚǜǠǔ ǓǰǖǘǗǤǟǠǕǠ ǡǢǠǨǗǣǣǒ

«Получение правильных представлений о бюджетной системе Российской Федерации — это процесс приобретения теоретических знаний о сущности бюджета, теоретических, правовых и практических знаний о структуре бюджетной системы, доходах и расходах бюджетов, сбалансированности бюджетов, межбюджетных отношениях, бюджетном процессе, бюджетном контроле и бюджетной политике» — считают представители академического сообщества

Ю. С. Долгановова и Н. А. Истомина1.

Чтобы иметь наиболее полное представление о бюджетной системе, бюджетном устройстве, бюджете и роли местных бюджетов в бюджетной системе государства, необходимо не толь-

1 Долганова Ю. С., Истомина Н. А. Бюджетная система Российской Федерации : учебник. Екатеринбург : Изд-во Урал. ун-та, 2019. С. 7.

12

ƼǠǟǨǗǡǤǥǒǝǮǟǭǗǚǣǣǝǗǖǠǔǒǟǚDZǢǠǝǚǚǙǟǒǩǗǟǚDZǞǗǣǤǟǭǧǓǰǖǘǗǤǠǔǔǓǰǖǘǗǤǟǠǛǣǚǣǤǗǞǗǕǠǣǥǖǒǢǣǤǔǒ

ко ознакомиться с нормативными правовыми актами и монографическими изданиями по данной тематике2, но и получить определенную практику применения этих знаний.

Каждое государство имеет свою организацию бюджетной системы и принципы ее построения, т. е. бюджетное устройство. Правовые нормы, закрепляющие бюджетное устройство, устанавливают виды бюджетов, действующих на территории страны, место и роль каждого из них, принципы их функционирования и взаимосвязи. Эти нормы являются в бюджетном праве основополагающими, поскольку выражают право государства и муниципальных образований на свой бюджет, уровень самостоятельности в его формировании и использовании.

Бюджетное устройство — это основанные на правовых нормах принципы построения бюджетной системы, ее структура и организация взаимодействия входящих в нее бюджетов по линии их доходов и расходов3.

2 Авторские позиции сформулированы на основе источников: Болтинова О. В. Бюджет — основополагающая категория бюджетного права // Актуальные проблемы российского права. 2017. № 10 (83). С. 51–57 ; Боровикова Е. В. Современная концепция разработки бюджетной стратегии в субъекте Российской Федерации // Региональная экономика: теория и практика. 2013. № 1 (280). С. 2–10; Бюджетная система России : учебник / под ред. Г. Б. Поляка. 2-е изд., перераб. и доп. М. : Юнити-Дана, 2015. 703 с.; Ермакова Н. М. Бюджетная политика и модель межбюджетных отношений в Российской Федерации // Налоговая политика и практика. 2012. № 1–1 (109). С. 3–8; Закревская Г. С. Развитие понятий «бюджет» и «бюджетная система» в теории финансов // Финансы и кредит. 2007. № 24. С. 65–70; Зверев Г. С., Рожков Ю. В., Терский М. В. Муниципальный бюджет, ориентированный на результат: подходы к управлению / [под науч. ред. Ю. В. Рожкова]. Хабаровск : РИЦ ХГАЭП, 2004. 187 с; Истомина Н. А., Долганова Ю. С., Мазунина М. О. О направлениях повышения достоверности и обоснованности планирования налоговых доходов регионального бюджета (на примере Свердловской области) // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2013. № 35 (173). С. 14–18.

3 Экономическое содержание бюджетного устройства в данном контексте рассматривают такие ученые, как: Александров И. М. Бюджетная система

13

DŽǗǠǢǗǤǚǜǠ ǞǗǤǠǖǠǝǠǕǚǩǗǣǜǚǗ ǡǠǖǧǠǖǭ ǜ ǠǢǕǒǟǚǙǒǨǚǚ ǓǰǖǘǗǤǟǠǕǠ ǡǢǠǨǗǣǣǒ ǟǒ ǞǥǟǚǨǚǡǒǝǮǟǠǞ ǥǢǠǔǟǗ

Бюджетное устройство страны определяется ее государственным устройством.

В унитарном государстве (Япония, Великобритания, Франция) бюджетная система состоит из двух уровней: государственного бюджета и местных бюджетов, находящихся в ведении органов местного самоуправления.

Для бюджетной системы федеративного государства (США, Россия) характерны три уровня: государственный федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты. Так, например, бюджетная система США включает федеральный бюджет, бюджеты штатов и более 82 тыс. бюджетов местных административно-территориальных единиц (округов, муниципалитетов и др.).

Как в унитарном, так и в федеративном государстве местные бюджеты являются отдельным от государственного самостоятельным уровнем бюджета.

Взаимоотношения отдельных звеньев бюджетной системы в различных странах имеют свои особенности. Например, в Великобритании местные органы власти получают на финансирование текущих расходов значительные средства из консолидированного фонда в форме дотаций и целевых субсидий и из Национального фонда займов — кредиты на финансирование капитальных затрат. В Японии связь государственного бюджета с местными осуществляется путем выдачи субсидий, кроме того, государство перепоручает местным властям часть расходов строго целевого назначения (строительство портов, ликвидацию последствий стихийных бедствий, постройку гидроэлектростанций и т. д.). Во Франции местные власти полу-

Российской Федерации : учебник. 2-е изд. М. : Дашков и К°, 2007. 486 с.; Алексеенко М. М. Конспект финансового права. Харьков : Литогр. А. И. Степанова, 1894. 296 с.; Болтинова О. В. Бюджет — основополагающая категория бюджетного права // Актуальные проблемы российского права. 2017. № 10 (83). С. 51–57.

14

ƼǠǟǨǗǡǤǥǒǝǮǟǭǗǚǣǣǝǗǖǠǔǒǟǚDZǢǠǝǚǚǙǟǒǩǗǟǚDZǞǗǣǤǟǭǧǓǰǖǘǗǤǠǔǔǓǰǖǘǗǤǟǠǛǣǚǣǤǗǞǗǕǠǣǥǖǒǢǣǤǔǒ

чают из государственного бюджета средства в виде субсидий и дотаций. В США в основном имеет место одностороннее движение средств из вышестоящего бюджетного звена в нижестоящее. Из федерального бюджета средства поступают в местные бюджеты в виде целевых субвенций4.

В бюджетную систему России как федеративного государства входят бюджеты трех уровней, являясь ее самостоятельными частями. К ним относятся:

а) федеральный бюджет; б) бюджеты субъектов Федерации — республиканские бюд-

жеты республик в составе РФ, краевые, областные бюджеты краев и областей, городские бюджеты городов Москвы, СанктПетербурга и Севастополя, областной бюджет автономной области и окружные бюджеты автономных округов;

в) местные бюджеты, к которым относятся бюджеты муниципальных образований и других административно-территори- альных единиц, являющихся муниципальными образованиями в соответствии с федеральным законодательством и законами субъектов Федерации.

Среди них следует выделить бюджеты административнотерриториальных единиц с особым правовым режимом — бюджеты закрытых административно-территориальных образований.

Каждый из бюджетов служит финансовой базой для деятельности соответствующих органов государственной власти или местного самоуправления.

С 1991 г. при сохранившихся в основном видах бюджетов бюджетное устройство в РФ претерпело существенные изменения. Содержание организационно-правовых принципов взаимосвязи между бюджетами еще в рамках Союза ССР стало иным после принятия бывшими союзными республиками, в том чис-

4 Суглобов А. Межбюджетные отношения в Российской Федерации : учебник. 3-е изд. М. : Юнити-Дана, 2016. С. 1–197.

15

DŽǗǠǢǗǤǚǜǠ ǞǗǤǠǖǠǝǠǕǚǩǗǣǜǚǗ ǡǠǖǧǠǖǭ ǜ ǠǢǕǒǟǚǙǒǨǚǚ ǓǰǖǘǗǤǟǠǕǠ ǡǢǠǨǗǣǣǒ ǟǒ ǞǥǟǚǨǚǡǒǝǮǟǠǞ ǥǢǠǔǟǗ

ле и РСФСР, Деклараций о суверенитете. Бюджеты союзных республик обособились от союзного (федерального) бюджета и перестали представлять вместе с ним единый государственный бюджет, утверждаемый высшим органом государственной власти страны — Верховным Советом СССР. Обособление бюджетов произошло и в России, что нашло свое закрепление в Законе РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР». В результате перестал утверждаться государственный бюджет Российской Федерации как ее основной финансовый план формирования и использования единого денежного фонда, в котором сосредоточивались средства всех бюджетов, т. е. произошло обособление бюджетов всех уровней.

Все действующие на территории Российской Федерации бюджеты представляют в совокупности определенную систему, которая называется бюджетной системой. В законодательстве было дано ее определение как основанной на экономических отношениях, государственном устройстве и юридических нормах совокупности федерального бюджета РФ, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов муниципальных образований.

Главным базовым документом для финансистов, занимающихся государственными или муниципальными финансами в настоящее время является Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ), принятый 31 июля 1998 г. Федеральным законом № 145-ФЗ (с изменениями и дополнениям)5.

Следует отметить, что БК РФ (ст. 6 и 10) существенно расширил рамки понятия бюджетной системы, включив в нее помимо бюджетов и внебюджетные государственные социальные

5 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (с изменениями и дополнениями): принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 17 июля 1998 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 17 июля 1998 г. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_19702/ (дата обращения: 05.10.2022).

16

ƼǠǟǨǗǡǤǥǒǝǮǟǭǗǚǣǣǝǗǖǠǔǒǟǚDZǢǠǝǚǚǙǟǒǩǗǟǚDZǞǗǣǤǟǭǧǓǰǖǘǗǤǠǔǔǓǰǖǘǗǤǟǠǛǣǚǣǤǗǞǗǕǠǣǥǖǒǢǣǤǔǒ

фонды (ст. 13). При этом какие-либо муниципальные (местные) внебюджетные фонды не рассматриваются. Внебюджетные фонды существенно отличаются от государственных и местных бюджетов своим предназначением, конкретным целевым содержанием, правовым режимом.

Законодательство РФ определяет организационно-право- вые и экономические гарантии единства бюджетной системы. К ним относятся: ее единая правовая база; использование единых бюджетных классификаций, обеспечивающих сопоставимость доходов и расходов бюджетов всех уровней; единство статистической и бюджетной информации, позволяющей составить консолидированные бюджеты; согласованные принципы бюджетного процесса; единая денежная система.

Единство бюджетной системы является необходимым условием проведения единой социально-экономической, финансовой, в том числе бюджетной и налоговой политики в стране.

БК РФ 1998 г. (ст. 29) указывает и на другие проявления и гарантии единства бюджетной системы: единство форм бюджетной документации, санкций за нарушение бюджетного законодательства, единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней и ведения бухгалтерского учета.

Согласно ст. 6 БК РФ «…бюджетная система Российской Федерации — основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов…».

Согласно ст. 10 БК РФ к структуре бюджетной системы Российской Федерации относятся:

—«…федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

—бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

17

DŽǗǠǢǗǤǚǜǠ ǞǗǤǠǖǠǝǠǕǚǩǗǣǜǚǗ ǡǠǖǧǠǖǭ ǜ ǠǢǕǒǟǚǙǒǨǚǚ ǓǰǖǘǗǤǟǠǕǠ ǡǢǠǨǗǣǣǒ ǟǒ ǞǥǟǚǨǚǡǒǝǮǟǠǞ ǥǢǠǔǟǗ

— местные бюджеты, в том числе бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты городских округов с внутригородским делением, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя…».

ВБК РФ приводятся определения для всех типов бюджетов, составляющих бюджетную систему РФ: федеральный бюджет — это бюджет, предназначенный для исполнения расходных обязательств Российской Федерации. Бюджет субъекта Российской Федерации (региональный бюджет) — это бюджет, предназначенный для исполнения расходных обязательств субъекта Российской Федерации. Бюджет муниципального образования (местный бюджет) — это бюджет, предназначенный для исполнения расходных обязательств муниципального образования6.

Вглобальном смысле бюджетная система РФ является составной частью всей финансовой системы государства и представляет собой основанную на законодательстве совокупность взаимосвязанных бюджетов различных уровней. Федеральный бюджет, бюджеты субъектов и муниципальных образований являются не только инструментами в реализации функций государства, но и инструментами регулирования экономических, социальных процессов в нашей стране.

Бюджет занимает центральное положение в финансовой системе страны и является главной составляющей государственных финансов и неотъемлемым атрибутом любого государства.

Исторически сложившееся понятие социально-экономи- ческой сущности бюджета строилось на характеристике госу-

6 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (с изменениями и дополнениями): принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 17 июля 1998 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 17 июля 1998 г. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_19702/ (дата обращения: 05.10.2022).

18

ƼǠǟǨǗǡǤǥǒǝǮǟǭǗǚǣǣǝǗǖǠǔǒǟǚDZǢǠǝǚǚǙǟǒǩǗǟǚDZǞǗǣǤǟǭǧǓǰǖǘǗǤǠǔǔǓǰǖǘǗǤǟǠǛǣǚǣǤǗǞǗǕǠǣǥǖǒǢǣǤǔǒ

дарственных потребностей7. Бюджет является экономическим условием создания общественного блага. В экономической и финансовой теории имеются различные трактовки бюджета как явления.

Зачастую под термином «бюджет» понимаются экономические отношения, касающиеся процесса формирования, распределения (перераспределения) и использования централизованных денежных фондов8.

Бюджет в правовом аспекте можно представить как законодательно утверждаемый финансовый план с целью выполнения задач и функций государства и его регионов.

Бюджет — (от англ. budget — «сумка»), таблица, ведомость доходов и расходов какого-то экономического субъекта за определенный период времени, как правило, за год.

Бюджет объективно через свои количественные характеристики отображает экономические процессы, происходящие в стране, тем самым «сигнализируя» о поступлении денежных средств в распоряжение государства и местного самоуправления от хозяйствующих субъектов и населения, о соответствии полученных ресурсов потребностям. При выявлении проблем,

7 Данную позицию разделяют: Истомина Н. А. Эволюция бюджетного планирования в субъекте Российской Федерации : монография. Екатеринбург : Изд-во Урал. гос. экон. ун-та, 2015. 192 с.; Истомина Н.А. Планирование дотаций местным бюджетам в субъекте РФ: исторический опыт и современное состояние // Финансы и кредит. 2010. № 42 (426). C. 20–29; Иншаков О., Фролов Д. Эволюционная перспектива экономического институционализма // Вопросы экономики. 2010. № 9. С. 63–77; Зоидов К. Х. Эволюционный подход и его значение для развития экономической науки в постсоветских странах // Экономика и математические методы. 2009. Т. 45, № 2. С. 96–112; Балихина Н. В., Косов М. Е. Этапы становления и развития государственного бюджетного планирования Российской Федерации // Вестник Академии экономической безопасности МВД России. 2015. № 1. С. 73–79.

8 Баяндина Е. Д. Концептуализация государственного бюджетного процесса и российский опыт // Полития: Анализ. Хроника. Прогноз (Журнал политической философии и социологии политики). 2011. № 2 (61). С. 186–199.

19

DŽǗǠǢǗǤǚǜǠ ǞǗǤǠǖǠǝǠǕǚǩǗǣǜǚǗ ǡǠǖǧǠǖǭ ǜ ǠǢǕǒǟǚǙǒǨǚǚ ǓǰǖǘǗǤǟǠǕǠ ǡǢǠǨǗǣǣǒ ǟǒ ǞǥǟǚǨǚǡǒǝǮǟǠǞ ǥǢǠǔǟǗ

с целью их решения органы власти имеют возможность корректировать движение централизованных ресурсов.

Посредством бюджетов формируются денежные фонды государственного или муниципального образования, которые обеспечивают выполнение задач общего для них значения, создают финансовую основу для осуществления полномочий органов государственной власти и местного самоуправления. Наличие бюджета создает возможности для маневрирования при распределении средств на потребности общества с учетом их приоритетности на определенном отрезке времени. В результате бюджет служит для реализации задач, наиболее значимых для общества на каждом конкретном периоде его развития.

Роль бюджета в федеративном государстве имеет особые в связи с государственным устройством стороны: способствует реализации региональной и национальной политики в Российской Федерации. Среди основных целей региональной политики определены: создание единого экономического пространства, выравнивание условий социально-экономического развития регионов. Главная цель национальной политики состоит в обеспечении всем народам России условий для их полноправного социального и национально-культурного развития, укрепления общероссийского национального единства на основе соблюдения прав человека. Бюджет способствует также развитию международных связей России и укреплению ее взаимоотношений с другими государствами. Бюджет является мощным управляющим механизмом в распоряжении государства, выступает проводником его финансовой политики9.

9 Многие ученые, занимающиеся бюджетной проблематикой, управлением бюджетными отношениями, имеют схожую позицию, а именно: Боровикова Е. В. Современная концепция разработки бюджетной стратегии в субъекте Российской Федерации // Региональная экономика: теория и практика. 2013. № 1 (280). С. 2–10; Васильев А. И., Прокофьев С. Е. Организация проектного управления в органах государственной власти // Управленческие науки. 2016. Т. 6, № 4. С. 44–52; Виницина В. В. Финансовый механизм межбюд-

20