Организация и совершенствование бюджетного процесса на муниципальном уровне теория и практика. Монография

ǁǢǠǓǝǗǞǟǭǗǔǠǡǢǠǣǭǓǰǖǘǗǤǟǠǕǠǡǢǠǨǗǣǣǒƲǢǤǗǞǠǔǣǜǠǕǠǕǠǢǠǖǣǜǠǕǠǠǜǢǥǕǒ

щем объеме поступивших доходов составляет 25–35 %, ежегодно бюджет принимается с максимально возможным дефицитом.

По результатам исследования только двух проблем бюджетного процесса Артемовского городского округа, одна из которых — финансирование расходов за счет бюджета, на которые не рассчитывается оценка расходных полномочий, (оплата за счет бюджетных средств обязательств по муниципальным гарантиям, предоставленным унитарным предприятиям жи- лищно-коммунального хозяйства), а другая — плата за счет бюджетных средств расходов, не относящихся к вопросам местного значения (оплата за счет бюджетных средств расходов по осуществлению шахтного водоотлива), только за анализируемый период 2018–2020 гг. выявлено отвлечение бюджетных средств от других необходимых расходов в общей сумме 279 948,6 тыс. руб. (225 003,9 тыс. руб. — на муниципальные гарантии и 54 944,7 тыс. руб. — на водоотлив), что составляет 11,7 % от суммы налоговых и неналоговых доходов за 2018– 2020 гг. (1 925 569,1 тыс. руб.) и является существенной потерей для Артемовского городского округа.

121

ǀǣǟǠǔǟǭǗ ǟǒǡǢǒǔǝǗǟǚDZ ǣǠǔǗǢǪǗǟǣǤǔǠǔǒǟǚDZ ǓǰǖǘǗǤǟǠǕǠ ǡǢǠǨǗǣǣǒ ǟǒ ǞǗǣǤǟǠǞ ǥǢǠǔǟǗ

ǃǠǔǗǢǪǗǟǣǤǔǠǔǒǟǚǗ ǓǰǖǘǗǤǟǠǕǠ ǡǢǠǨǗǣǣǒ ǞǥǟǚǨǚǡǒǝǮǟǭǧ ǠǓǢǒǙǠǔǒǟǚǛ ǡǥǤǗǞ ǢǒǨǚǠǟǒǝǚǙǒǨǚǚ ǔǙǒǚǞǠǖǗǛǣǤǔǚDZ ǣ ǕǠǣǥǖǒǢǣǤǔǗǟǟǭǞǚ ǠǢǕǒǟǒǞǚ

Совершенствование бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации начало осу-

ществляться одновременно с разработкой и внедрением в действие БК РФ в рамках реализации концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.

Системной стала методологическая помощь субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по совершенствованию управления бюджетным процессом. Министерством финансов Российской Федерации разработаны проекты типовых нормативных правовых актов субъектов РФ и муниципальных образований по бюджетному процессу для реализации реформы местного самоуправления, а также методические рекомендации для субъектов РФ и муниципальных образований.

122

ǃǠǔǗǢǪǗǟǣǤǔǠǔǒǟǚǗǓǰǖǘǗǤǟǠǕǠǡǢǠǨǗǣǣǒǞǥǟǚǨǚǡǒǝǮǟǭǧǠǓǢǒǙǠǔǒǟǚǛ

Основными функциями межбюджетных отношений являются выравнивание бюджетной обеспеченности тех территориальных образований, которые меньше минимально необходимого уровня (обеспечивающего соблюдение конституционных

идругих государственных социальных гарантий на всей территории страны), и стимулирование наращивания налогового потенциала, своевременного и полного сбора платежей в бюджет на подведомственной территории, рационального и эффективного их расходования. Обе эти функции подлежат реализации в сочетании — как двуединый процесс. Поэтому, когда выравнивающая функция становится преобладающей, вступая в противоречие со стимулирующей функцией, требуется внесение корректив в действующий механизм межбюджетных отношений.

Одним из главных результатов совершенствования межбюджетных отношений является создание законодательной базы разграничения расходных полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Вцелях обеспечения расходных обязательств субъектов РФ

имуниципальных образований законодательством РФ установлены доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами на постоянной основе. Это предопределяет устойчивость поступления доходов в бюджеты бюджетной системы РФ и создает возможности для их стабильного роста.

Установлена возможность самостоятельного определения субъектами Российской Федерации необходимого размера предоставляемого обеспечения соответствующих обязательств при предоставлении субъектами Российской Федерации государственных гарантий по банковским кредитам, привлекаемым юридическими лицами, расширены возможности регионов и муниципалитетов по привлечению бюджетных кредитов за счет установления права предоставления бюджетных кредитов бюджетам субъектов Российской Федерации и местным

123

ǀǣǟǠǔǟǭǗ ǟǒǡǢǒǔǝǗǟǚDZ ǣǠǔǗǢǪǗǟǣǤǔǠǔǒǟǚDZ ǓǰǖǘǗǤǟǠǕǠ ǡǢǠǨǗǣǣǒ ǟǒ ǞǗǣǤǟǠǞ ǥǢǠǔǟǗ

бюджетам на срок до 3 лет, а также предоставлено право формирования фондов финансовых резервов субъектов РФ.

Действенным стимулом для проведения грамотной финансовой политики и соблюдения правил межбюджетных отношений стали субсидии на реформирование региональных и муниципальных финансов, предоставляемые на конкурсной основе бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам в целях активизации деятельности по финансовому оздоровлению, содействия реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса и стимулирования экономических реформ в субъектах РФ и муниципальных образованиях.

Вусловиях очередного экономического кризиса, возникшего в результате пандемии новой коронавирусной инфекции COVID-19, субъекты РФ столкнулись с проблемами обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, снижения занятости населения, сокращения финансовых ресурсов на осуществление капитальных вложений,

атакже риска возникновения кредиторской задолженности по первоочередным обязательствам.

Витоге состояние межбюджетных отношений и, в частности, межбюджетного регулирования в значительной степени предопределяется тем, насколько разграничение расходов и доходных источников на постоянной основе между звеньями бюджетной системы отвечает принципу самостоятельности бюджетов. Муниципалитеты, в которых низок уровень собственных доходов, закрепленных на постоянной основе, сталкиваются с проблемой проведения самостоятельной финансовой политики и, как правило, попадают в полную зависимость от бюджета вышестоящего уровня и установленных межбюджетных отношений.

Современный этап развития взаимоотношений между органами власти всех уровней по вопросам оказания государственных и муниципальных услуг в Российской Федерации предполагает дальнейшее совершенствование межбюджетных

124

ǃǠǔǗǢǪǗǟǣǤǔǠǔǒǟǚǗǓǰǖǘǗǤǟǠǕǠǡǢǠǨǗǣǣǒǞǥǟǚǨǚǡǒǝǮǟǭǧǠǓǢǒǙǠǔǒǟǚǛ

отношений и повышение эффективности управления государственными и муниципальными финансами.

Совершенствование бюджетного процесса муниципальных образований возможно только при условии рационализации взаимодействия с государственными органами субъекта РФ,

ккоторому относится данный муниципалитет.

Всвязи с тем, что уже несколько лет бюджет формируется по программно-целевому принципу, качество бюджетного процесса муниципальных образований во многом зависит от эффективной и реальной системы стратегического планирования, которое должно служить базой для осуществления органами местного самоуправления управления муниципальными финансами. При этом следует иметь в виду, что устойчивое и комплексное социально-экономическое развитие муниципалитетов зависит не от наличия в их бюджетах определенных средств на покрытие текущих расходов, а от возможности формирования необходимых резервных фондов и бюджетов развития в составе местного бюджета за счет собственных доходов, из которых можно было бы финансировать проблемные вопросы местного значения, оценка расходных полномочий на которые изначально субъектом для муниципалитетов не рассчитывается.

Формирование местных бюджетов и обеспечение их сбалансированности только по принципу финансирования жизненно важных для населения текущих расходов не может служить основой для перспективного развития муниципалитетов. Бюджеты развития должны представлять собой группировку доходов и расходов местных бюджетов, предназначенных для финансового обеспечения инвестиционных и капитальных расходов, необходимых для реализации приоритетных проектов в муниципальной экономике и социальной сфере в соответствии со стратегиями развития муниципалитетов.

Для решения данного вопроса необходимо совершенствовать бюджетное и налоговое законодательство с целью уменьше-

125

ǀǣǟǠǔǟǭǗ ǟǒǡǢǒǔǝǗǟǚDZ ǣǠǔǗǢǪǗǟǣǤǔǠǔǒǟǚDZ ǓǰǖǘǗǤǟǠǕǠ ǡǢǠǨǗǣǣǒ ǟǒ ǞǗǣǤǟǠǞ ǥǢǠǔǟǗ

ния доли регулируемых налогов на федеральном и региональном уровне на постоянной основе в муниципальных бюджетах, что поспособствует формированию бюджета развития преимущественно за счет собственных налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов, на администрирование которых органы местного самоуправления могут влиять самостоятельно.

В целях повышения эффективности проведения бюджетного процесса органами местного самоуправления во взаимодействии с государственными органами необходимо не только стремиться к сбалансированности отдельных финансовых показателей местных бюджетов, но и к созданию условий поступательного экономического роста, закладывающего ресурсы и резервы для экономической и социальной устойчивости муниципалитетов. В связи с этим необходимо разработать предложения о внесении в БК РФ изменений, предусматривающих введение понятия «бюджет развития», а также установление принципов его формирования и использования в бюджетах субъектов Российской Федерации и местных бюджетах. При этом для формирования в местных бюджетах резервных фондов и бюджетов развития необходимо расширить их доходную базу, в том числе путем закрепления за муниципальными образованиями таких источников дохода, на формирование которых органы местного самоуправления смогли бы оказывать непосредственное влияние.

На сегодняшний день муниципальные образования остаются в сложном финансовом положении. Несмотря на определенные меры, (принимаемые государственными органами в течение последних лет), которыми местным бюджетам были переданы незначительные источники доходов (поступления от акцизов на нефтепродукты, от единого сельскохозяйственного налога, патентной системы налогообложения), увеличившие их доходную базу всего лишь на несколько процентов, вопрос о необходимом и достаточном финансовом обеспечении муниципалитетов остается нерешенным.

126

ǃǠǔǗǢǪǗǟǣǤǔǠǔǒǟǚǗǓǰǖǘǗǤǟǠǕǠǡǢǠǨǗǣǣǒǞǥǟǚǨǚǡǒǝǮǟǭǧǠǓǢǒǙǠǔǒǟǚǛ

При этом основная часть налоговых доходов местных бюджетов по-прежнему формируется за счет отчислений от налога на доходы физических лиц, на администрирование которого органы местного самоуправления не могут оказывать существенного влияния. Большую часть доходов местных бюджетов в настоящее время составляют межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы.

В большинстве бюджетов МО основную долю расходов составляют текущие расходы, которые в основном предназначены для обеспечения предоставления жизненно важных социальных услуг населению, а также на оплату коммунальных услуг бюджетных учреждений и выплату заработной платы их работникам. В этих условиях органы местного самоуправления значительной части поселений вынуждены финансировать другие расходные обязательства по остаточному принципу и не имеют возможности формировать достаточные резервные фонды

ибюджеты развития в составе местных бюджетов, что, в свою очередь, не дает возможности органам местного самоуправления решать проблемы и реализовывать стратегии социальноэкономического развития муниципалитетов.

Таким образом, органам местного самоуправления совместно с органами государственной власти необходимо разработать механизмы, позволяющие обеспечить соответствие между размером расходных обязательств муниципальных образований по решению вопросов местного значения и объемом источников доходов, закрепляемых за местными бюджетами, а также решить вопрос о необходимом и достаточном финансовом обеспечении деятельности муниципальных образований по решению вопросов местного значения, которое должно позволять органам местного самоуправления формировать резервные фонды

ибюджеты развития в целях решения проблем и обеспечения комплексного и устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований.

127

ǀǣǟǠǔǟǭǗ ǟǒǡǢǒǔǝǗǟǚDZ ǣǠǔǗǢǪǗǟǣǤǔǠǔǒǟǚDZ ǓǰǖǘǗǤǟǠǕǠ ǡǢǠǨǗǣǣǒ ǟǒ ǞǗǣǤǟǠǞ ǥǢǠǔǟǗ

Следовательно, для создания системы эффективного управления бюджетным процессом необходимо наличие достаточных финансовых ресурсов в бюджетах публично-правовых образований на реализацию закрепленных за ними полномочий

исбалансированное и обоснованное определение целей, задач

иприоритетов финансовой политики во всех отраслях экономики и социальной сферы, а также и наличие закрепленных в бюджетном законодательстве правил и механизмов их реализации, которые обеспечивали бы комплексное социально-эко- номическое развитие муниципальных образований.

Еще одной из приоритетных задач по совершенствованию бюджетного процесса муниципального образования является внедрение практики бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), являющегося инструментом повышения эффективности муниципальных расходов, способного в принципе изменить концепцию управления муниципальными финансами.

Внастоящее время внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, является составной частью проводимой в стране бюджетной реформы и имеет своей целью совершенствование бюджетного процесса за счет тесной взаимосвязи между выделяемыми бюджетными ресурсами и ожидаемыми (фактическими) результатами их использования как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях.

Вмировой практике БОР — это элемент менеджмента, представляющий собой методологию планирования, учета

иконтроля денежных средств и финансовых ресурсов, направленных на управление, в стоимостных показателях. Поэтому полноценная реализация в России бюджетирования, ориентированного на результат, невозможна без использования современных методов расчета затрат, позволяющих определить стоимость достижения конкретного результата: выполнение той или иной государственной (муниципальной) функции, предоставление той или иной государственной (муниципаль-

128

ǃǠǔǗǢǪǗǟǣǤǔǠǔǒǟǚǗǓǰǖǘǗǤǟǠǕǠǡǢǠǨǗǣǣǒǞǥǟǚǨǚǡǒǝǮǟǭǧǠǓǢǒǙǠǔǒǟǚǛ

ной) услуги или реализация определенной ведомственной целевой программы.

После принятия Федерального закона от 7 мая 2013 г. № 104-ФЗ, в соответствии с которым в нашей стране реализуется программно-целевое бюджетирование, сохраняется ряд проблем, для решения которых требуется модернизация бюджетного процесса в части совершенствования системы стратегического и бюджетного планирования путем обеспечения их взаимной увязки при планировании параметров бюджета и в части пересмотра полномочий органов власти.

Сегодня государственные и муниципальные программы являются неотъемлемой частью механизма принятия решений о распределении бюджетных средств, нацеленного на учет фактических и планируемых результатов в определенных сферах бюджетной деятельности публично-правовых образований. Однако для полноценной реализации данной роли указанные программы должны способствовать справедливому и равномерному распределению бюджетных средств при одновременном стимулировании самостоятельности и инициативности субъектов бюджетного планирования.

В целом на современном этапе управление бюджетом сводится преимущественно к контролю соответствия плановых и достигнутых бюджетных показателей, или, выражаясь проще, к контролю целевого использования выделенных ассигнований. Оценочные мероприятия сводятся к проверке целесообразности использования ресурсов проверяемой организации при выполнении возложенных на нее задач и обязательств. По своему содержанию аудит эффективности должен представлять собой не дополнение к финансовому аудиту, а углубленную проверку, обеспечивающую определение достижения результатов в условиях среднесрочного и долгосрочного финансового планирования.

На основании изложенного вопрос о дальнейшем совершенствовании бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной си-

129

ǀǣǟǠǔǟǭǗ ǟǒǡǢǒǔǝǗǟǚDZ ǣǠǔǗǢǪǗǟǣǤǔǠǔǒǟǚDZ ǓǰǖǘǗǤǟǠǕǠ ǡǢǠǨǗǣǣǒ ǟǒ ǞǗǣǤǟǠǞ ǥǢǠǔǟǗ

стемы Российской Федерации путем взаимодействия государственных органов власти и органов местного самоуправления остается на сегодняшний день очень актуальным.

ǁǢǒǜǤǚǩǗǣǜǚǗ ǢǗǜǠǞǗǟǖǒǨǚǚ ǡǠ ǢǗǕǥǝǚǢǠǔǒǟǚǰ ǞǗǘǓǰǖǘǗǤǟǭǧ ǠǤǟǠǪǗǟǚǛ ǣ ǨǗǝǮǰ ǣǠǔǗǢǪǗǟǣǤǔǠǔǒǟǚDZ ǓǰǖǘǗǤǟǠǕǠ ǡǢǠǨǗǣǣǒ ƲǢǤǗǞǠǔǣǜǠǕǠ ǕǠǢǠǖǣǜǠǕǠ ǠǜǢǥǕǒ

Согласно БК РФ межбюджетные отношения — это взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. Установление общих принципов межбюджетных отношений относится к бюджетным полномочиям Российской Федерации.

Иначе говоря, межбюджетные отношения — это отношения между органами власти по разграничению на постоянной (без ограничения сроком) основе расходных и доходных полномочий, соответствующих им расходов и в максимально возможной степени доходных источников, а также межбюджетному регулированию: возможному распределению некоторых налогов по временным (не менее чем на очередной финансовый год) нормативам отчислений между бюджетами разных уровней и перераспределению средств из бюджетов одного уровня бюджетной системы в другой в разных формах в целях обеспечения доступа граждан на всей территории страны к получению бюджетных услуг в объеме и качестве не ниже минимально необходимого уровня60.

60 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (с изменениями и дополнениями): принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 17 июля 1998 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Фе-

130