Организация и совершенствование бюджетного процесса на муниципальном уровне теория и практика. Монография

ƼǠǟǨǗǡǤǥǒǝǮǟǭǗǚǣǣǝǗǖǠǔǒǟǚDZǢǠǝǚǚǙǟǒǩǗǟǚDZǞǗǣǤǟǭǧǓǰǖǘǗǤǠǔǔǓǰǖǘǗǤǟǠǛǣǚǣǤǗǞǗǕǠǣǥǖǒǢǣǤǔǒ

Местные бюджеты служат финансовой основой развития местного самоуправления. В непосредственной взаимосвязи с бюджетом и под его воздействием функционируют все другие звенья финансовой системы. Наличие бюджета создает возможности для маневрирования при распределении средств на потребности общества с учетом их приоритетности на определенном отрезке времени для страны в целом или ее регионов.

В материальном аспекте как государственный, так и местный бюджет представляют собой централизованный в масштабах определенного государственного или муниципального образования денежный фонд, который находится в распоряжении соответствующих органов государственной власти или местного самоуправления. Материальное содержание бюджета подвижно, постоянно меняются объем концентрируемых в нем денежных средств, виды поступлений в него, направления расходов и т. д. Однако сущность бюджета проявляется в тех общественных отношениях, которые связаны с концентрацией и использованием его средств, т. е. в характеристике бюджета как экономического механизма (категории). В этом аспекте бюджет представляет собой совокупность экономических (денежных) отношений, которые возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованных денежных фондов, предназначенных для осуществления задач государственных и муниципальных образований общего значения и выполнения функций соответствующих органов власти и самоуправления.

Самостоятельность бюджетов (ст. 31 БК РФ) обеспечивается правом самостоятельного утверждения бюджета каждого уровня соответствующими представительными органами вла-

жетных отношений // Финансы и кредит. 2010. № 22. С. 15–19; Власюк Л. И., Суспицын С. А., Шеломенцев А. Г. Факторы и механизмы акселерации соци- ально-экономического развития регионов России // Регион: экономика и социология. 2012. № 3 (75). С. 34–57.

21

DŽǗǠǢǗǤǚǜǠ ǞǗǤǠǖǠǝǠǕǚǩǗǣǜǚǗ ǡǠǖǧǠǖǭ ǜ ǠǢǕǒǟǚǙǒǨǚǚ ǓǰǖǘǗǤǟǠǕǠ ǡǢǠǨǗǣǣǒ ǟǒ ǞǥǟǚǨǚǡǒǝǮǟǠǞ ǥǢǠǔǟǗ

сти, правом определять направления использования и расходования бюджетных средств; наличием собственных источников бюджетных доходов, запрещением изъятия дополнительно полученных в ходе исполнения бюджета доходов, сумм превышения доходов над расходами и экономии по расходам10.

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (бюджет муниципального образования). Бюджет муниципального образования (местный бюджет) — форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования.

В местных бюджетах, в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации, раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из бюджетов других уровней для осуществления отдельных государственных полномочий. В качестве составной части бюджетов городских

исельских поселений могут быть предусмотрены сметы доходов

ирасходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями. Деятельность и функции органов местного самоуправления определены федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Местные бюджеты являются самостоятельным финансовым институтом муниципального уровня, органы местного самоу-

10 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (с изменениями и дополнениями): принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 17 июля 1998 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 17 июля 1998 г. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_19702/ (дата обращения: 05.10.2022).

22

ƼǠǟǨǗǡǤǥǒǝǮǟǭǗǚǣǣǝǗǖǠǔǒǟǚDZǢǠǝǚǚǙǟǒǩǗǟǚDZǞǗǣǤǟǭǧǓǰǖǘǗǤǠǔǔǓǰǖǘǗǤǟǠǛǣǚǣǤǗǞǗǕǠǣǥǖǒǢǣǤǔǒ

правления, в соответствии с законодательством, формируют, утверждают и исполняют местные бюджеты с целью решения вопросов местного значения.

Бюджет необходим для осуществления социально-эконо- мической политики, обеспечения обороны и безопасности страны11. С помощью бюджета реализуются государственные (разных уровней) и местные программы по развитию и нормальному функционированию отраслей экономики, проведению конверсии военно-промышленного комплекса, охране окружающей природной среды, укреплению научно-техниче- ского потенциала и развитию культуры страны, поддержанию материального уровня жизни населения и отдельных его групп, выравниванию социально-экономического уровня субъектов Федерации и муниципальных образований, по борьбе с преступностью и т. д.

Аккумуляция в бюджетной системе крупных денежных фондов создает возможности для обеспечения равномерного развития экономики и культуры на всей территории страны, целесообразного размещения в ее пределах производительных сил. Бюджет является мощным управляющим механизмом в распоряжении государства, выступает проводником его финансовой политики. Местные бюджеты служат финансовой основой развития местного самоуправления.

Местный бюджет является одним из важнейших инструментов воздействия на развитие экономики и социальной сферы, с помощью которого государство способно изменять структуру общественного производства, влиять на результаты хозяй-

11 Аналогичная позиция рассматривается многими учеными: Ковтун Л.Р. Качественная характеристика экономической категории бюджет // Известия Иркутской государственной экономической академии. 2014. № 3. URL: http://brjbguep.ru/reader/article.aspx?id=19108 (дата обращения: 10.02.2019); Нешитой А.С. Бюджетная система Российской Федерации : учебник. 11-е изд., перераб. и доп. М. : Дашков и К°, 2018. 312 с.; Пешкова Х. В. Бюджетное устройство России : монография. М. : ИНФРА-М, 2017. 176 с.

23

DŽǗǠǢǗǤǚǜǠ ǞǗǤǠǖǠǝǠǕǚǩǗǣǜǚǗ ǡǠǖǧǠǖǭ ǜ ǠǢǕǒǟǚǙǒǨǚǚ ǓǰǖǘǗǤǟǠǕǠ ǡǢǠǨǗǣǣǒ ǟǒ ǞǥǟǚǨǚǡǒǝǮǟǠǞ ǥǢǠǔǟǗ

ствования, осуществлять преобразования в социальной сфере, а также — одним из главных каналов доведения конечных результатов производства до населения12.

Местные бюджеты играют важную роль в бюджетной системе страны. Данный уровень бюджета наиболее близок к населению, он обеспечивает финансирование, необходимое для своевременного и качественного решения вопросов местного значения, которые складываются из повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения муниципального образования в целом, а следовательно, — населения всей страны. Именно в местных бюджетах сосредоточена большая часть бюджетных расходов страны на социальную сферу, благоустройство, ремонт дорог и т. д. Кроме того, доходы местных бюджетов наиболее зависимы непосредственно от граждан, так как основным доходом местных бюджетов, как правило, является налог на доходы физических лиц.

Местные бюджеты являются фундаментом бюджетной системы страны, от укрепления которого зависит прочность и надежность всей системы.

12 Авторские позиции сформулированы на основе источников: Ковалева Т.М. Место и роль бюджетного механизма в управлении бюджетами в субъекте РФ // Сборники конференций НИЦ Социосфера. 2013. № 57–2. С. 100– 106; Курченко Л. Ф. Региональные и местные бюджеты (на примере бюджета города Москвы) : учеб. пособие. 2-е изд., перераб. и доп. М. : Моск. гор. ун-т управления Правительства Москвы, 2012. 268 с.; Овчинникова О. П., Кванина И. Е. Совершенствование механизма управления бюджетными ресурсами в регионе : монография. Орел : ОРАГС, 2008. 203 с.

24

ƿǒǥǩǟǠ ǤǗǠǢǗǤǚǩǗǣǜǚǗǒǣǡǗǜǤǭǓǰǖǘǗǤǟǠǕǠǡǢǠǨǗǣǣǒǚǣǡǗǨǚǦǚǜǒǗǕǠǠǢǕǒǟǚǙǒǨǚǚ

ƿǒǥǩǟǠ ǤǗǠǢǗǤǚǩǗǣǜǚǗ ǒǣǡǗǜǤǭ ǓǰǖǘǗǤǟǠǕǠ ǡǢǠǨǗǣǣǒ ǚ ǣǡǗǨǚǦǚǜǒ ǗǕǠ ǠǢǕǒǟǚǙǒǨǚǚ ǔ ǞǥǟǚǨǚǡǒǝǮǟǭǧ ǠǓǢǒǙǠǔǒǟǚDZǧ

Бюджетный процесс, согласно ст. 6 БК РФ, — это регламентируемая законодательством РФ деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

Особенности бюджетного процесса определяются формами правления и государственного устройства страны. В государствах с федеративной формой устройства основные требования к бюджетному процессу излагаются в нормативных актах страны, тем самым закрепляется единство бюджетного процесса.

Так, в Российской Федерации в формулировке принципа единства бюджетной системы упоминается единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности.

С другой стороны, принцип самостоятельности бюджетов закрепляет право и обязанность за органами государственной власти и органами самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс. С учетом распределения бюджетных полномочий получается, что Российская Федерация устанавливает основы бюджетного процесса и отвечает за его реализацию на федеральном уровне; субъекты Российской Федерации и муниципальные образования только реализуют бюджетный процесс на своем уровне. На деле это выражается в установле-

25

DŽǗǠǢǗǤǚǜǠ ǞǗǤǠǖǠǝǠǕǚǩǗǣǜǚǗ ǡǠǖǧǠǖǭ ǜ ǠǢǕǒǟǚǙǒǨǚǚ ǓǰǖǘǗǤǟǠǕǠ ǡǢǠǨǗǣǣǒ ǟǒ ǞǥǟǚǨǚǡǒǝǮǟǠǞ ǥǢǠǔǟǗ

нии собственного перечня участников бюджетного процесса, не противоречащего ст. 152 Бюджетного кодекса Российской Федерации, и определении сроков реализации различных стадий бюджетного процесса.

Вкачестве основных задач бюджетного процесса Н.Б. Ермасова, А. М Годин, В. П. Горегляд, И. В. Подпорина выделяют13:

—выявление материальных и финансовых резервов государства;

—максимально приближенный к реальности расчет доходов бюджетов;

—максимально точный расчет расходов бюджетов;

—обеспечение максимальной сбалансированности бюджетов;

—согласование бюджетов с реализуемой экономической программой;

—осуществление бюджетного регулирования в целях перераспределения источников доходов между бюджетами разного уровня, отраслями хозяйства, экономическими регионами;

—повышение эффективности контроля за финансовой деятельностью юридических и физических лиц;

—автоматизацию процесса составления и исполнения бюджета14.

Воснове организации бюджетного процесса лежат определенные принципы, соблюдение которых дает возможность правильно и в сроки, установленные законодательством, составить, утвердить и исполнить бюджет. Например, А. С. Нешитой выделяет следующие основные принципы организации бюджетного процесса15:

13Годин А.М., Горегляд В.П., Подпорина И.В. Бюджетная система Российской Федерации : учебник. 9-е изд., испр. и доп. М. : Дашков и К°, 2010. С. 28.

14Там же.

15Нешитой А. С. Бюджетная система Российской Федерации : учебник. 10-е изд., испр. и доп. М. : Дашков и К°, 2012. 336 с.; Нешитой А. С. Финансы, Воскобойников Я. М. М. : Дашков и К, 2012. 528 с.

26

ƿǒǥǩǟǠ ǤǗǠǢǗǤǚǩǗǣǜǚǗǒǣǡǗǜǤǭǓǰǖǘǗǤǟǠǕǠǡǢǠǨǗǣǣǒǚǣǡǗǨǚǦǚǜǒǗǕǠǠǢǕǒǟǚǙǒǨǚǚ

—единство и полнота охвата всех доходов и расходов бюджета, которые состоят в том, что бюджетная система России должна объединять все бюджетные доходы и расходы в федеральном бюджете, территориальных бюджетах и местных бюджетах в соответствии с законодательством;

—реальность планируемых бюджетных доходов, которая достигается как обоснованием размеров всех источников доходов, так и социально-экономическим обоснованием расходов бюджетов;

—гласность и публичность разработки проектов и утверждения бюджетов выражаются в том, что на всех стадиях бюджетного процесса проектные показатели подвергаются всестороннему обсуждению;

—соблюдение бюджетной классификации выражается

втом, что при организации бюджетного процесса следует руководствоваться единой бюджетной классификацией на всех уровнях бюджетной системы;

—периодичность бюджетов, которая заключается в ежегодном составлении бюджета на календарный финансовый год;

—отражение в бюджете на очередной финансовый год со- циально-экономической политики, изложенной в Бюджетном послании Президента Российской Федерации16.

Всоответствии с законодательно утвержденным определением бюджетного процесса и разграничением функций между участниками бюджетного процесса можно выделить в нем пять стадий:

I — составление проектов бюджетов;

II — рассмотрение и утверждение проектов бюджетов;

III — исполнение бюджетов, контроль за их исполнением, осуществление бюджетного учета;

16 Нешитой А. С. Бюджетная система Российской Федерации : учебник. 10-е изд., испр. и доп. М. : Дашков и К°, 2012. С. 84.

27

DŽǗǠǢǗǤǚǜǠ ǞǗǤǠǖǠǝǠǕǚǩǗǣǜǚǗ ǡǠǖǧǠǖǭ ǜ ǠǢǕǒǟǚǙǒǨǚǚ ǓǰǖǘǗǤǟǠǕǠ ǡǢǠǨǗǣǣǒ ǟǒ ǞǥǟǚǨǚǡǒǝǮǟǠǞ ǥǢǠǔǟǗ

IV — составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности;

V — финансовый контроль.

Бюджетный процесс на муниципальном уровне направлен на реализацию бюджетных полномочий органов местного самоуправления и принятие соответствующих решений представительных органов муниципальных образований с целью обеспечения решения вопросов местного значения.

В соответствии со ст. 9 БК РФ органы местного самоуправления реализуют следующие бюджетные полномочия:

—устанавливают порядок составления и рассмотрения проекта местного бюджета, его утверждения и исполнения, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении бюджета;

—составляют и рассматривают проект местного бюджета, осуществляют его утверждение и исполнение, контроль за его исполнением, составляют и утверждают отчет об исполнении бюджета;

—устанавливают и исполняют расходные обязательства муниципального образования;

—определяют порядок предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов и их предоставление;

—осуществляют муниципальные заимствования, предоставление муниципальных гарантий и бюджетных кредитов, управление муниципальным долгом и муниципальными активами;

—устанавливают детализацию и определение порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации

вчасти, относящейся к местному бюджету;

—устанавливают ответственности за нарушение муниципальных правовых актов по вопросам регулирования бюджетных правоотношений;

—осуществляют иные бюджетные полномочия, отнесенные Кодексом к бюджетным полномочиям органов местного самоуправления.

28

ƿǒǥǩǟǠ ǤǗǠǢǗǤǚǩǗǣǜǚǗǒǣǡǗǜǤǭǓǰǖǘǗǤǟǠǕǠǡǢǠǨǗǣǣǒǚǣǡǗǨǚǦǚǜǒǗǕǠǠǢǕǒǟǚǙǒǨǚǚ

Бюджет муниципального образования (МО) разрабатывается и утверждается в форме муниципального нормативного правового акта представительного органа муниципального образования — решения Думы о бюджете и предназначен для исполнения расходных обязательств МО.

Решение о бюджете вступает в силу с 1 января и действует по 31 декабря финансового года.

Участниками бюджетного процесса в МО являются:

—Глава городского округа;

—Дума;

—Администрация;

—финансовый орган;

—Счетная палата;

—органы Федерального казначейства;

—главные распорядители средств местного бюджета;

—главные администраторы доходов местного бюджета;

—главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета городского округа;

—получатели средств местного бюджета городского округа;

—кредитные организации17.

Каждый из участников бюджетного процесса имеет свои полномочия.

Составление проекта местного бюджета основывается на положениях послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, определяющих бюджетную политику в Российской Федерации, основных направлениях бюджетной и налоговой политики на территории, прогнозе социально-экономического развития, муниципальных программах.

17 Об утверждении Положения о Бюджетном процессе в Артемовском городском округе : Решение Думы Артемовского городского округа от 25.11.2021 г. № 26. URL: http://artemovsky66.ru/inova_block_documentset/ document/358705/ (дата обращения: 17.11.2021).

29

DŽǗǠǢǗǤǚǜǠ ǞǗǤǠǖǠǝǠǕǚǩǗǣǜǚǗ ǡǠǖǧǠǖǭ ǜ ǠǢǕǒǟǚǙǒǨǚǚ ǓǰǖǘǗǤǟǠǕǠ ǡǢǠǨǗǣǣǒ ǟǒ ǞǥǟǚǨǚǡǒǝǮǟǠǞ ǥǢǠǔǟǗ

Механизм планирования бюджета МО осуществляется в рамках действующих межбюджетных отношений.

Доходы местного бюджета определяются на основе прогноза социально-экономического развития в условиях, действующих на день внесения проекта решения о местном бюджете в представительный орган местного самоуправления федеральных, региональных и муниципальных нормативных правовых актов, устанавливающих налоговые и неналоговые доходы местного бюджета.

Решения представительного органа местного самоуправления о внесении изменений в муниципальные правовые акты о местных налогах, регулирующие бюджетные правоотношения, принимаются до дня внесения проекта решения о местном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Планирование бюджетных ассигнований осуществляется раздельно на исполнение действующих и принимаемых обязательств с целью исполнения полномочий органов местного самоуправления. Для муниципальных образований, являющихся городскими округами, такими полномочиями (ст. 16 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») являются:

«– составление и рассмотрение проекта бюджета городского округа, его утверждение и исполнение, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета;

—установление, изменение и отмена местных налогов

исборов;

—владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

—организация в границах городского округа электро-, теп- ло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации;

30