Межотраслевые принципы права и конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации

§ 2.1 Межотраслевые принципы и региональное правотворчество

тельской и иной не запрещенной законом деятельности, что допускается только федеральным законом и в конституционно значимых целях.

Вкаждом из названных постановлений одинаково отмечалось, что

впроцессе реализации пиротехнической продукции субъект предпринимательской деятельности наделяется федеральным законодателем свободой в выборе места, времени, ассортимента, торгового партнера, установленных Правилами пожарной безопасности (утвержденными приказом Министра по делам гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий от 28 июня 2003 г. № 313) и Правилами сертификации пиротехнической продукции (утвержденными постановлением Госстандарта Российской Федерации от 30 июля 1997 г. № 16). В обоих итоговых решениях Конституционного Суда Республики Северная Осетия – Алания подчеркивалась конституционная обязанность органов государственной власти и местного самоуправления, должностных лиц в рамках действующего законодательства обеспечивать свободу предпринимательской деятельности и защиту законных интересов субъектов предпринимательства.

Единственным различием указанных постановлений Конституционного Суда Республики Северная Осетия – Алания была ссылка в Постановлении от 7 марта 2008 г. № 1-П на правовую позицию, сформулированную Конституционным Судом Республики Северная Осетия – Алания в Постановлении от 15 февраля 2005 г. № 1-П1, согласно которой органы местного самоуправления при осуществлении своих полномочий, в том числе при обеспечении защиты прав и законных интересов граждан, должны действовать в определенных Конституцией РФ и Конституцией Республики Северная Осетия – Алания пределах, исходить из того, что они не вправе лишать индивидуальных предпринимателей, иных хозяйствующих субъектов их правомочий, составляющих содержание конституционного права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности, поскольку ограничение конституционных прав в силу их федерального ведения допускается только федеральным законом и исключительно в конституционно значимых целях.

1Постановление Конституционного Суда Республики Северная Осетия – Алания от 15 февраля 2005 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности постановления главы администрации местного самоуправления Пригородного района от 2 апреля 2002 года № 124-а «О режиме работы объектов розничной торговли и общественного питания всех форм собственности на территории Пригородного района» в связи с запросом гражданки Малиевой М.Е.» // Вестник Конституционного Суда Республики Северная Осетия – Алания. 2005. № 2. С. 28–36.

81

ГлаваII.Межотраслевыепринципывпрактикеконституционных(уставных)судов

4. Признание рассматриваемых правовых норм (актов) субъекта Российской Федерации аналогичными правовым нормам (актам) субъекта Российской Федерации, ранее признанным соответствующими конституции (уставу) субъекта Российской Федерации в итоговом решении конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации, сохраняющим юри-

дическую силу, в контексте межотраслевых принципов права

Признание правовых норм (актов) субъекта Российской Федерации аналогичными правовым нормам (актам) субъекта Российской Федерации, ранее признанным соответствующими конституции (уставу) субъекта в итоговом решении конституционного (уставного) суда, сохраняющим юридическую силу в контексте межотраслевых принципов права, как правило, оформляется в виде определения. Их значение заключается в том, что они, с одной стороны, обеспечивают устойчивость конституционно-судебной практики, а с другой – стабильность регионального правотворчества.

Так, в п. 1 резолютивной части Определения Конституционного суда Республики Татарстан от 30 июня 2008 г. № 5-О1 содержится судебное веление об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Р.С. Карамуллина на нарушение его конституционных прав ч. 2, 3 ст. 46 Закона Республики Татарстан от 16 января 2003 г. № 3-ЗРТ «О государственной гражданской службе Республики Татарстан», поскольку по предмету обращения Конституционным судом Республики Татарстан ранее было вынесено постановление, сохраняющее свою силу.

В названном Определении упоминается Постановление Конституционного суда Республики Татарстан от 17 апреля 2007 г. № 24-П2, в котором на основе общеправового принципа равенства и межотраслевого принципа социального государства, предполагающего обеспечение достойной жизни и свободного развития человека, гарантированность каждому социального обеспечения по возрасту, в случае болезни, инвалидно-

1Определение Конституционного суда Республики Татарстан от 30 июня 2008 г.

№5-О «По жалобе гражданина Р.С. Карамуллина на нарушение его конституционных прав и свобод частями второй и третьей статьи 46 Закона Республики Татарстан от 16 января 2003 года № 3-ЗРТ «О государственной гражданской службе Республики Татарстан»» // Вестник Конституционного суда Республики Татарстан. 2008. № 2 (19). С. 106–114.

2Постановление Конституционного суда Республики Татарстан от 17 апреля 2007 г.

№24-П «По делу о проверке конституционности положения части третьей статьи 46 Закона Республики Татарстан от 16 января 2003 года № 3-ЗРТ «О государственной гражданской службе Республики Татарстан» в связи с жалобой гражданина П.И. Исаева» // Вестник Конституционного суда Республики Татарстан. 2007. № 2 (17). С. 4–21.

82

§ 2.1 Межотраслевые принципы и региональное правотворчество

сти, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом, обжалуемое положение ч. 3 ст. 45 Закона Республики Татарстан от 16 января 2003 г. № 3-ЗРТ «О государственной гражданской службе Республики Татарстан» (в ред. от 6 декабря 2006 г.) было признано соответствующим Конституции Республики Татарстан.

В Определении Конституционного суда Республики Татарстан от 30 июня 2006 г. № 5-О отмечается лишь общеправовой принцип равенства, хотя его системные связи с Постановлением Конституционного суда Республики Татарстан от 17 апреля 2007 г. № 24-П, а также правовые позиции заявителя о нарушении иных конституционных положений (ч. 3 ст. 21, ч. 1 ст. 24, ч. 2 ст. 28, ч. 1 ст. 54, ч. 2 ст. 58, ч. 1 ст. 63) не препятствовали Суду включить в систему своих доводов правовые аргументы, изложенныевназванномПостановлении,наоснованиимежотраслевыхпринциповправа(принципсоциальногогосударствассоответствующимикритериями), а также отметить иные принципы, регулирующие межотраслевые связи конституционных норм и обжалуемого предписания.

Аналогично в п. 1 резолютивной части Определения Конституционного суда Республики Татарстан от 23 марта 2012 г. № 10-О1 отражается волеизъявление Суда об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки К.М. Минекеевой на нарушение ее конституционных прав и свобод абз. 5 п. 4 Положения о предоставлении субсидий на приобретение жилья за счет субвенций, выделенных из федерального бюджета, отдельным категориям граждан, утвержденного Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 7 июня 2006 г. № 275, поскольку по предмету обращения Конституционным судом Республики Татарстан уже было вынесено постановление, сохраняющее свою силу.

Согласно названному Определению таким итоговым решением является Постановление Конституционного суда Республики Татарстан от 8 апреля 2010 г. № 39-П2, из содержания которого Суд воспроизвел

1Определение Конституционного суда Республики Татарстан от 23 марта 2012 г.

№10-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки К.М. Минекеевой на нарушение ее конституционных прав и свобод абзацем пятым пункта 4 Положения

опредоставлении субсидий на приобретение жилья за счет субвенций, выделяемых из федерального бюджета, отдельным категориям граждан, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 7 июня 2006 года № 275» // Вестник Конституционного суда Республики Татарстан. 2012. № 2 (25). С. 104–107.

2Постановление Конституционного суда Республики Татарстан от 8 апреля 2010 г.

№39-П «По делу о проверке конституционности пункта 4 Положения о предоставлении субсидий на приобретение жилья за счет субвенций, выделяемых из федерального бюджета, отдельным категориям граждан, утвержденного Постановлением Кабинета

83

ГлаваII.Межотраслевыепринципывпрактикеконституционных(уставных)судов

лишь правовую позицию о том, что действующее законодательство устанавливает две самостоятельные меры социальной поддержки, направленные на улучшение жилищных условий тех категорий граждан, к которым относится заявительница: предоставление в первоочередном порядке субсидий на приобретение жилья за счет субвенций, выделяемых из федерального бюджета, либо во внеочередном порядке жилого помещения по договору социального найма, причем право выбора одной из указанных мер социальной поддержки при решении вопроса об обеспечении жильем принадлежит различным категориям граждан, нуждающимся в жилом помещении.

Как видно, среди приведенных доводов Конституционный суд Республики Татарстан ограничился правовой позицией, взаимосвязанной с принципами отрасли социального обеспечения (общедоступность, многообразие видов социального обеспечения, их дифференциация), в то время как многослойный характер спорной правовой нормы, затрагивающей совокупность разноотраслевых отношений (конституционные, жилищные, по социальному обеспечению и защите), а также доводы заявительницы о нарушении обжалуемой правовой нормой (актом) принципа социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, предполагали исследование в качестве юридических аргументов изложенной позиции иных межотраслевых связей и принципов, направленных на их упорядочение.

5. Констатация издания рассматриваемой правовой нормы (акта) субъекта Российской Федерации, входящей в компетенцию издавшего ее органа государственной власти или органа местного самоуправления субъек-

та Российской Федерации, в контексте межотраслевых принципов права

Указанное юридическое последствие наступает как в случаях разрешения конституционным (уставным) судом субъекта Российской Федерации спора о компетенции, под которым понимаются разногласия, противоречия между субъектами конституционно-правовых отношений по поводу компетенции1, так и в иных правовых обстоятельствах

Министров Республики Татарстан от 7 июня 2006 года № 275 «Об утверждении Положения о предоставлении субсидий на приобретение жилья за счет субвенций, выделяемых из федерального бюджета, отдельным категориям граждан», в связи с жалобой гражданки Т.И. Порфирьевой» // Республика Татарстан. 2010. 17 апр.

1 См.: Кобзарь Д.А. Судебное разрешение конституционно-правовых споров о компетенции по установлению обязательных платежей // Право и политика. 2005. № 9. С. 130–138.

84

§ 2.1 Межотраслевые принципы и региональное правотворчество

(например, оценка конституционности нормативных правовых актов), подведомственных региональным органам конституционной юстиции. В частности, в Постановлении Конституционного Суда Кабардино-Бал- карской Республики от 20 октября 1999 г. № П-1-101 Суд пришел к выводу, что оспариваемые постановления Кабинета Министров (Правительства) КБР от 16 января 1999 г. № 24-1 и от 20 января 1999 г. № 108 о введении голографических марок, идентифицирующих качество алкогольной продукции, были приняты Правительством в пределах своей компетенции, не нарушали принципа единства экономического пространства, не препятствовали свободе перемещения товаров, не посягали на конституционные права и свободы, соответствовало ст. 8, 16, 20, 70, 71, 112 Конституции Кабардино-Балкарской Республики.

При разрешении спора о компетенции (между органами государственной власти субъекта Российской Федерации, органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления, между органами местного самоуправления) конституционные и уставные суды исследуют совокупность взаимосвязанных нормативных правовых актов различной юридической силы, составляющих правовую основу их полномочий. Как правило, их круг и наименование обусловливаются, с одной стороны, предметом ходатайства о разрешении спора о компетенции, а с другой – законодательной нормой о пределах проверки, предписывающей региональному органу конституционной юстиции рассматривать спорный вопрос, как правило, с точки зрения установленного конституцией (уставом) разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, разграничения компетенции между органами государственной власти субъекта Российской Федерации, органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления, между органами местного самоуправления.

В тех случаях, когда конституционные и уставные суды не наделяются полномочиями по разрешению споров о компетенции (Респуб-

1 Постановление Конституционного Суда Кабардино-Балкарской Республики №П-1-10 от 20 октября 1999 г. «По делу о проверке соответствия Конституции Кабардино-Балкар- ской Республики постановлений Правительства и КБР от 16 января 1999 г. № 24-1 «О введении в Кабардино-Балкарской Республике системы идентификации алкогольной продукции и табачных изделий»; от 20 марта 1999 г. № 108 «О перенесении срока ввода в Кабар- дино-Балкарской Республике системы идентификации качества алкогольной продукции и табачных изделий»; от 8 мая 1999 г. № 124 «Об утверждении цен на идентификационные голографические марки на алкогольные и табачные изделия»» // Решения конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. 1992–2008. Т. 3.

85

ГлаваII.Межотраслевыепринципывпрактикеконституционных(уставных)судов

лика Ингушетия, Свердловская область, город федерального значения Санкт-Петербург), законодатель частично компенсирует отсутствие этих полномочий, предусматривая проверку конституционности нормативных правовых актов в иных судебных производствах, в том числе с точки зрения разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, а также разграничения компетенции между публично-правовыми образованиями.

По итогам рассмотрения спора о компетенции, как известно, принимается одно из следующих итоговых решений: 1) подтверждающее полномочие соответствующего органа государственной власти или органа местного самоуправления издать акт или совершить действия правового характера, послужившие причиной спора о компетенции; 2) отрицающее полномочие соответствующего органа государственной власти или органа местного самоуправления издать акт или совершить действия правового характера, послужившие причиной спора о компетенции. При этом конституционные и уставные суды, руководствуясь принципом диспозитивности, пользуются свободой усмотрения при определении даты утраты силы нормативным актом, издание которого было признано не входящим в компетенцию соответствующего органа власти.

Разрешая споры о компетенции, региональные органы конституционной юстиции руководствуются межотраслевыми принципами права, затрагивающими предмет ходатайства, определяющими содержание законных требований о пределах проверки, влияющими на правовое регулирование отношений, связанных с реализацией компетенции властных субъектов и их отдельных полномочий.

Так, принимая Постановление от 15 октября 2002 г. № 7-П1, посвященное итогам рассмотрения ходатайства Кабинета Министров Республики Татарстан о подтверждении своего полномочия поручать главам администраций районов и городов республиканского значения, включая г. Казань, управление государственной собственностью на территории подведомственных административно-территориальных единиц и одновременно об опровержении полномочия Казанского совета народных депутатов на принятие им решения от 31 октября 2001 г. № 8-6 «Об управлении муниципальной собственностью города Казани», Кон-

1 Постановление Конституционного суда Республики Татарстан от 15 октября 2002 г. № 7-П «По ходатайству Кабинета Министров Республики Татарстан о разрешении спора о компетенции между Кабинетом Министров Республики Татарстан и Казанским советом народных депутатов» // Конституционный суд Республики Татарстан. Постановления. Определения. 2001–2006 / Под ред. В.Н. Демидова. С. 79–94.

86

§ 2.1 Межотраслевые принципы и региональное правотворчество

ституционный суд Республики Татарстан обратился к межотраслевому принципу признания и защиты равным образом частной, государственной, муниципальной и иной форм собственности (ч. 1 ст. 18 Конституции Республики Татарстан), определяющему в том числе разграничение государственной собственности, выделение объектов государственного имущества, относимых к другим формам собственности, их передачу в установленном порядке вновь образуемым собственникам.

Комментируя в контексте межотраслевого принципа признания и защиты равным образом различных форм собственности содержание Закона Республики Татарстан от 15 сентября 1999 г. № 2353 «О государственной собственности и собственности местного самоуправления», Конституционный суд Республики Татарстан заключил, что, во-пер- вых, исключение из законодательного регулирования отношений государственной собственности в Республике Татарстан правовых норм, закрепляющих статус коммунальной собственности и содержание отношений по владению, пользованию и распоряжению ею, означало автоматический перевод относившегося к ней коммунального имущества из государственной собственности в муниципальную собственность. Во-вторых, исключив из законодательного регулирования государственной собственности положения о коммунальной собственности Республики Татарстан, законодатель не установил каких-либо правовых норм, относящих объекты коммунального имущества к муниципальной собственности. Вследствие этого имущество, находившееся ранее в коммунальной собственности, в силу своей правовой природы продолжало оставаться в государственной собственности Республики Татарстан до момента его передачи в установленном законом порядке надлежащим субъектам муниципальной собственности.

Учитывая вышесказанное, а также положение п. 5 ст. 102 Конституции Республики Татарстан, относящее управление и распоряжение собственностью Республики Татарстан к ведению Кабинета Министров Республики Татарстан, Суд пришел к правовому выводу, что Кабинет Министров Республики Татарстан обладал полномочием поручать главам администрации районов и городов республиканского значения, в том числе г. Казани, управление и распоряжение государственной собственностью на территории подведомственных им административно-территориальных единиц, в том числе имуществом, объекты которых ранее относились к коммунальной собственности, впредь до момента его передачи в установленном законом порядке в муниципальную собственность.

87

ГлаваII.Межотраслевыепринципывпрактикеконституционных(уставных)судов

Конституционный суд Республики Татарстан также признал, что Казанский совет народных депутатов, являясь местным представительным органом государственной власти, в соответствии со ст. 10, ч. 1 ст. 18, ч. 1, 2 ст. 116, ч. 2 ст. 117, ч. 1 ст. 118 Конституции Республики Татарстан не обладал полномочиями поручать главе администрации города Казани создание органа по управлению городским имуществом как муниципальной собственностью и наделять указанный орган правами собственника данного имущества как муниципальной собственности.

Как видно, правовые выводы Конституционного суда Республики Татарстан при разрешении конституционно-правового спора основывались на совокупности конституционных принципов (общеправовых, межотраслевых, отраслевых), являлись по своей структуре и содержанию парными, т.е подтверждающими полномочие для одной стороны спора и отрицающими их для другой.

6. Констатация издания рассматриваемой правовой нормы (акта) субъекта Российской Федерации, не входящей в компетенцию издавшего ее органа государственной власти или органа местного самоуправления субъек-

та Российской Федерации, в контексте межотраслевых принципов права

В этом случае речь идет о первичности правового вывода об отрицании за органом государственной власти или органом местного самоуправления полномочия издавать оспариваемую правовую норму (акт) субъекта Российской Федерации, совершать действия правового характера. Однако, как показывает практика, данное юридическое последствие наблюдается и в других видах конституционного судопроизводства.

К примеру, в Постановлении Конституционного Суда КабардиноБалкарской Республики от 4 октября 1995 г. № П-2-101 в контексте принципов приватизации и рыночного хозяйствования, основанных на экономической самостоятельности, оспариваемый нормативный акт был признан нарушающим непосредственное действие ряда конституционных прав и свобод, включая право иметь имущество в собственности (ст. 46), определяющих смысл, содержание и применение законов, дея-

1 Постановление Конституционного Суда Кабардино-Балкарской Республики от 4 октября 1995 г. № П-2-10 «По делу о проверке конституционности Постановления Кабинета Министров (Правительства) КБР от 21 июня 1994 г. № 146 «Об утверждении положения об особенностях приватизации проектных, конструкторских и иных аналогичных организаций» (с изменениями, внесенными Постановлением Кабинета Министров (Правительства) КБР от 26.09.95 № 235)» // Решения конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. 1992–2008. Т. 1.

88

§ 2.1 Межотраслевые принципы и региональное правотворчество

тельность органов государственной власти (ст. 29). Кроме того, Конституционный Суд Кабардино-Балкарской Республики специально отметил, что Кабинет Министров (Правительство) Кабардино-Балкарской Республики утвердил Положение, противоречащее действующему законодательству о приватизации, вышел за пределы своих полномочий, предусмотренных ст. 114 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, в соответствии с которой ему было предоставлено право принимать решения лишь на основе и во исполнение законов Кабардино-Балкар- ской Республики и Российской Федерации, решений Парламента Ка- бардино-Балкарской Республики, указов Президента Российской Федерации и решений Правительства Российской Федерации.

Признание факта издания правовой нормы (акта) субъекта Российской Федерации, не входящей в компетенцию издавшего их органа власти, может также и подразумеваться в региональных актах конституционной юстиции.

Так, в Постановлении Конституционного Суда Республики Северная Осетия – Алания от 15 февраля 2005 г. № 1-П1 отмечается, что оспариваемое нормативное правовое предписание в части, касавшейся индивидуальных предпринимателей, а также предприятий, учреждений, организаций, не находящихся в муниципальной собственности, являлось по существу ограничением свободы предпринимательской деятельности, что допускалось исключительно федеральным законом и только в конституционно значимых целях. Руководствуясь названным правовым выводом,КонституционныйСудтакжеуказалв мотивировочнойи резолютивной частях названного Постановления, что органы местного самоуправления при осуществлении своих полномочий, в том числе при обеспечении защиты прав и законных интересов граждан, должны действовать в определенных Конституцией РФ и Конституцией Республики Северная Осетия – Алания пределах, исходить из того, что они не вправе лишать индивидуальных предпринимателей, а также предприятия, учреждения и организации, не находящиеся в муниципальной собственности, их правомочий, составляющих содержание свободы предпринимательства.

1 Постановление Конституционного Суда Республики Северная Осетия – Алания от 15 февраля 2005 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности постановления главы администрации местного самоуправления Пригородного района от 2 апреля 2002 года № 124-а «О режиме работы объектов розничной торговли и общественного питания всех форм собственности на территории Пригородного района» в связи с запросом гражданки Малиевой М.Е.» // Вестник Конституционного Суда Республики Северная Осетия – Алания. 2005. № 2. С. 28–36

89

ГлаваII.Межотраслевыепринципывпрактикеконституционных(уставных)судов

Таким образом, Конституционный Суд Республики Северная Осетия – Алания констатировал неправомерность реализации органом местного самоуправления полномочия по изданию правового акта, регламентировавшего режим работы объектов розничной торговли, не принадлежащих на правах собственности муниципальному образованию.

7. Указание или рекомендация органу государственной власти или органу местного самоуправления субъекта Российской Федерации принять новую, изменить (дополнить) или отменить правовую норму (акт) субъекта Российской Федерации в контексте правовой охраны межотрасле-

вых принципов права

Анализируя региональные акты конституционной юстиции и их влияние на правотворчество в субъектах Российской Федерации, отдельные исследователи отмечают неизбежное появление «новых положений и выводов, обоснованных конституционными и уставными судами»1.

Одним из типичных выводов, в частности, можно считать заключение конституционного или уставного суда о том, что тот или иной предмет обращения относится к прерогативе законодателя или иного субъекта правотворчества и соответственно не принадлежит его подведомственности.

Так, в Определении Конституционного Суда Республики Северная Осетия – Алания от 23 апреля 2010 г. № З-О2 в контексте принципов, обеспечивающих сохранение сложившегося уровня социальной защиты граждан в субъектах Российской Федерации, включая принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства путем сохранения стабильности правового регулирования, отмечается, что решение вопроса о предоставлении льгот ветеранам военной службы до достижения ими возраста, дающего право на пенсию по старости, является прерогативой законодателя и к компетенции Конституционного Суда Республики Северная Осетия – Алания не относится.

1См.: Козлов Р.А. Роль конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации в развитии конституционной теории: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 4.

2Определение Конституционного Суда Республики Северная Осетия – Алания от 23 апреля 2010 г. № З-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса гражданина Медоева Сергея Батразовича о проверке конституционности пункта 2 части 1 статьи 1 Закона Республики Северная Осетия – Алания от 5 марта 2005 года № 20-РЗ «О мерах социальной поддержки ветеранов»» // Вестник Конституционного Суда Республики Северная Осетия – Алания. 2011. № 7. С. 33.

90