Межотраслевые принципы права и конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации

§2.1 Межотраслевые принципы и региональное правотворчество

ВПостановлении Конституционного Суда Республики Северная Осетия – Алания от 26 декабря 2008 г. № 4-П1 на основе исследования иерархических взаимосвязей оспариваемой правовой нормы с принципами свободного предпринимательства, экономической деятельности, права на жилище, права иметь имущество в собственности, владеть

ираспоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами установление муниципальным правовым актом запрета на использование технических помещений в многоквартирном доме было признано неконституционным в связи с тем, что регулирование вопросов владения, пользования и распоряжения объектами общей долей собственности является прерогативой федерального законодателя.

Вместе с тем, как показывает практика, региональные органы конституционной юстиции не всегда ограничиваются подобного рода констатациями. Во многом это связано с тем, что конституционные

иуставные суды обеспечивают верховенство конституционных принципов, за которыми признается повышенная по сравнению с другими конституционными нормами значимость2.

Применение конституционных принципов межотраслевого действия при урегулировании общественных отношений имеет разнообразные формы, включая такую значимую для сферы правотворчества, как выявление и устранение пробелов в правовом регулировании.

Как известно, пробел в праве – это такое явление, когда определенные общественные отношения, находящиеся в целом в сфере правового регулирования, оказываются неурегулированными конкретными правовыми нормами3.

Законодательно конституционным и уставным судам не запрещается устанавливать и квалифицировать любой из известных видов пробелов в праве: «в нормативно-правовом регулировании, законодательстве, законе, включая основной»4.

1Постановление Конституционного Суда Республики Северная Осетия – Алания от 26 декабря 2008 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности постановления главы администрации местного самоуправления г. Владикавказа от 8 июля 2005 года

№795 «Об использовании технических помещений в жилых домах и зданиях г. Владикавказа» в связи с запросом гражданина Самова Э.Э.» // Вестник Конституционного Суда Республики Северная Осетия – Алания. 2009. № 5. С. 35.

2См.: Алебастрова И.А. Конституционные принципы: форма выражения места в системе права и его источников // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 8.

3Лазарев В.В., Липень С.В.Теория государства и права: Учебник для вузов. 2-е изд., испр. и доп. М., 2000. С. 36.

4Там же. С. 370–371.

91

ГлаваII.Межотраслевыепринципывпрактикеконституционных(уставных)судов

К примеру, в Постановлении Конституционного суда Республики Саха (Якутия) от 14 июня 2007 г. № 6-П1 фиксируется вывод, что положения п. 4 ст. 23 Закона Республики Саха (Якутия) «О государственной гражданской службе Республики Саха (Якутия)» возлагают на Республику определенные публично-правовые обязательства, в соответствии с которыми республиканские органы государственной власти призваны поддерживать принцип доверия граждан к закону и действиям республики. Последнее означает, что переход от обеспечения государственных служащих жильем к порядку субсидирования требует правовой регламентации условий и порядка реализации соответствующих правовых возможностей. Между тем, как отметил Конституционный суд Республики Саха (Якутия), порядок и условия предоставления государственным служащим субсидий на момент судебного разбирательства еще не были урегулированы в Республике Саха (Якутия), хотя в целях реализации возникшего на основе закона права и предотвращения злоупотреблений указанной возможностью в нормативных правовых актах Республики Саха (Якутия) следовало бы предусмотреть организационные, учетные и другие правила признания упомянутых лиц нуждающимися в улучшении жилищных условий.

Таким образом, правовые выводы конституционных и уставных судов могут иметь комплексный характер и охватывать несколько уровней правотворчества: законотворчество, подзаконное правотворчество, включая муниципальное.

В итоговых решениях органов конституционной юстиции констатируются пробелы не только регионального, но и федерального законодательства. Это наглядно демонстрируют акты конституционных и уставных судов о конституционности (неконституционности) правовых норм, составляющих часть межинституционных образований в виде комплексных межотраслевых институтов.

Одним из таких образований является комплексный межотраслевой институт миграционного права, который, как считает Т.Я. Хабриева, регулирует миграционные процессы и связанные с ними организационные

1 Постановление Конституционного суда Республики Саха (Якутия) от 14 июня 2007 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности пункта 4 статьи 23 Закона Республики Саха (Якутия) от 30 марта 2005 года № 433-III «О государственной гражданской службе Республики Саха (Якутия)» и пункта 3 части 2 статьи 4 Закона Республики Саха (Якутия) от 13 июля 2006 года № 751-III «Об условиях реализации права отдельных граждан на предоставление жилых помещений государственного жилищного фонда Республики Саха (Якутия) по договорам социального найма»» // Ил Тумэн. 2007. 6 июля.

92

§ 2.1 Межотраслевые принципы и региональное правотворчество

отношения, возникающие в связи с осуществлением контроля (надзора) надперемещениеммигрантовчерезгосударственнуюграницуРоссийской Федерации или в пределах ее территории, а также статус мигрантов, отношения, связанные с осуществлением государственных услуг в сфере миграции, иные взаимоотношения между мигрантами и государственными органами1. Выделяя особенности миграционного права как комплексного межотраслевого института, некоторые исследователи отмечают, что по своей структуре он представляет собой особый комплекс норм, в котором именно конституционные нормы устанавливают исходные цели, задачи, принципы, базовые понятия миграционного права, основные права и обязанности мигрантов, формы взаимодействия мигрантов с органами публичной власти, служат критериями оценки отраслевых норм в сфере миграции Конституции Российской Федерации2.

Составной частью миграционного права как особого комплекса правовых норм выступают положения конституций (уставов), закрепляющие в соответствии с Конституцией РФ право каждого на свободное перемещение, выбор места пребывания и жительства, полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения в Российской Федерации, не затрагивающие при этом полномочия федеральных органов государственной власти в таких сферах, как защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности, режим пограничных зон, выполнение международных договоров Российской Федерации и т.п.

Соответственно конституционные (уставные) нормы также выступают критериями оценки конституционности отраслевых предписаний в области возникновения, изменения и прекращения миграционных правоотношений. Однако в этом вопросе региональные органы конституционной юстиции обязаны руководствоваться принципом федерализма.

В частности, в Постановлении Конституционного Суда Кабарди- но-Балкарской Республики от 3 ноября 1994 г. № 0-23-113 констати-

1См.: Хабриева Т.Я. Миграционное право в системе права Российской Федерации // Государство и право. 2007. № 10. С. 26.

2См.: Чеботарев Г.Н., Милушина А.А. Основные направления развития комплексного межотраслевого института миграционного права // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 14. С. 8.

3Постановление Конституционного Суда Кабардино-Балкарской Республики от 3 ноября 1994 г. № Р-23-11 «По делу «О проверке конституционности постановления Парламента Кабардино-Балкарской Республики от 5 мая 1994 года № 17-П-П

93

ГлаваII.Межотраслевыепринципывпрактикеконституционных(уставных)судов

ровалось, что на момент разбирательства ходатайства глав районных администраций о проверке конституционности названного Постановления Парламента Кабардино-Балкарской Республики в Российской Федерации не были реализованы положения, вытекающие из постановления Верховного Совета Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5443-I «О порядке введения в действия Закона Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»», в результате чего не были приняты правила регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, не были приведены акты Правительства Российской Федерации, министерств и ведомств Российской Федерации в соответствие с указанным Законом. Конституционный Суд в своем Постановлении также отметил, что на всей территории Российской Федерации, а также в Кабардино-Бал- карской Республике в связи с отсутствием соответствующих нормативных актов сохранился разрешительный порядок пребывания и жительства граждан (прописка) и не вводился порядок регистрационного учета граждан по месту их пребывания и жительства.

Такая неопределенность в регулировании миграционных процессов

вРоссийской Федерации и Кабардино-Балкарской Республике стала основанием, с одной стороны, для отложения разбирательства вопроса о конституционности названного Постановления Парламента Ка- бардино-Балкарской Республики от 5 мая 1994 г. № 17-П-П до определения объема компетенции и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти Ка- бардино-Балкарской Республики по вопросам миграции и принятия соответствующих правовых актов, а с другой – для выдвижения целой группы правотворческих инициатив для высших органов государственной власти республики.

Так, Суд закрепил в п. 2 резолютивной части своего Постановления: а) предложение Парламенту Кабардино-Балкарской Республики

всоответствии со ст. 104 Конституции Российской Федерации обратиться с законодательной инициативой в Федеральное Собрание Российской Федерации о принятии в первоочередном порядке, во-пер- вых, законодательных актов о механизме правового регулирования

«О некоторых мерах регулирования миграции в Кабардино-Балкарской Республике»» // Решения конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. 1992–2008. Т. 4.

94

§2.1 Межотраслевые принципы и региональное правотворчество

ипорядке реализации компетенции и полномочий по предметам совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации и, во-вторых, нормативных правовых актов, направленных на реализацию постановления Верховного Совета Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5423 «О порядке введения в действие Закона Российской Федерации и о праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»;

б) рекомендацию Президенту Кабардино-Балкарской Республики ускорить заключение дополнительного соглашения КабардиноБалкарской Республики и Российской Федерации о порядке реализации вопросов миграции, установления объема полномочий Российской Федерации и Кабардино-Балкарской Республики в регулировании миграционных процессов, вытекавших из смысла ст. 5 Договора от 1 июля 1994 г. «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Кабарди- но-Балкарской Республики».

Приведенный пример из практики Конституционного Суда Ка- бардино-Балкарской Республики имеет важное значение для определения общего потенциала региональной конституционной юстиции для сферы регионального правотворчества.

Во-первых, названное Постановление Конституционного Суда Ка- бардино-Балкарской Республики, затрагивающее реализацию межотраслевого принципа защиты прав и свобод человека и гражданина как системообразуещего начала межотраслевого института правовой охраны и защиты прав личности1, свидетельствует о том, что в систему правового регулирования помимо конституционных (уставных) вовлекаются иные отраслевые нормы.

Во-вторых, права и свободы человека и гражданина, будучи непосредственно действующими, определяющими смысл, содержание

иприменение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления, обеспечиваемыми правосудием, обладают признаками и свойствами принципов права, в том числе межотраслевых, на основе которых формируются не только ком-

1См.: Теория государства и права: Учебник для юридических вузов / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 2003. С. 470–479.

95

ГлаваII.Межотраслевыепринципывпрактикеконституционных(уставных)судов

плексные (межотраслевые) институты, но и комплексные отрасли права (например, отрасль прав человека1).

В-третьих, Конституционный Суд Кабардино-Балкарской Республики предложил наиболее эффективное для судебной ветви власти юридическое средство устранения правовых пробелов – правотворческую инициативу, «суть которой состоит в реализации права компетентных органов, общественных организаций и лиц возбуждать перед компетентным правотворческим органом вопрос об издании нового акта, изменении или отмене действующего»2. Причем «инициирующим правовым актом»3 здесь выступает само итоговое решение конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации.

В силу своей специфики (особенности содержания и оформления, упрощенный порядок внесения и предварительного рассмотрения в законодательном органе, особые гарантии рассмотрения4) законодательные и иные правотворческие инициативы выступают предпочтительной формой влияния конституционных и уставных судов на развитие и совершенствование регионального законодательства.

Далее, несмотря на тот факт, что федеральное законодательство не относит органы конституционного правосудия к императивным (обязательным) субъектам права законодательной инициативы5, конституции (уставы), учредившие институт конституционного нормоконтроля, напротив, рассматривают их таковыми в региональном законодательном процессе, наделяя необходимыми материальными и процессуальными (процедурными) правами, а также гарантиями их реализации, включая право внесения подготовленных законопроектов (поправок к законопроектам)6.

1См.: Голованова А.Н., Грудцына Л.Ю. К вопросу о признании прав человека комплексной отраслью российского права // Государство и право. 2009. № 1. С. 23–35.

2Изгоев Т.В. Правотворческая инициатива как стадия правотворческого процесса: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2006. С. 7.

3Там же. С. 9.

4См.: Дубов И.А. Законодательная инициатива: проблема и пути совершенствования // Государство и право. 1993. № 10. С. 28; Абрамова И.А. Участие регионов в федеральном законодательном процессе // Журнал российского права. 1997. № 8. С. 50; Хабибуллина Г.Р. Законодательные предложения в системе стадий законодательного процесса // Правовая политика и правовая жизнь. 2008. № 4. С. 111.

5См.: Хабибуллина Г.Р. Императивные субъекты права законодательной инициативы в региональном нормотворчестве // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2007. № 5. С. 17.

6См.: Хабибуллина Г.Р. Правовые гарантии реализации права законодательной инициативы в субъекте Российской Федерации // Вестник Академии экономической безопасности МВД России. 2008. № 3. С. 64–69.

96

§ 2.1 Межотраслевые принципы и региональное правотворчество

Вместе с тем правовые особенности проектируемых законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации1, с одной стороны, а также своеобразие конституционно-правового статуса отдельных носителей права законодательной инициативы, включая органы конституционного правосудия, – с другой, приводят к тому, что законодательная власть устанавливает для таких субъектов определенные ограничения в виде внесения законопроектов и законопредложений исключительно по вопросам их собственного ведения (республики Бурятия, Татарстан, Адыгея, Ингушетия, Северная Осетия – Алания, Тыва, Калининградская область).

Однако в практике конституционных и уставных судов имеют место случаи, когда они, апеллируя к межотраслевым принципам права, обращаются к императивно-властному методу воздействия на субъектов правотворческой деятельности. К примеру, в Постановлении Конституционного Суда Республики Карелия от 21 июля 2000 г.2 содержится вывод, что законодатель Республики Карелия, осуществляя предоставленные ему федеральным законом полномочия по установлению и введению единого налога на вмененный доход, связан в своих решениях конституционными положениями о свободе экономической деятельности, предпринимательства и труда (ч. 3 ст. 6 Конституции Республики Карелия). При этом в п. 2 резолютивной части своего Постановления Конституционный Суд Республики Карелия предписал: «Законодателю Республики Карелия в трехмесячный срок привести в соответствие с Федеральным законом «О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности» положения статьи 20 Закона Республики Карелия «О республиканских налогах (ставках налогов)

исборах на территории Республики Карелия» в части установления видов повышающих (понижающих) коэффициентов базовой доходности

иопределить их значение». Кроме того, в п. 1 резолютивной части Постановления Конституционного Суда Республики Карелия от 21 июля 2000 г. оспариваемое нормативное положение было признано не соответствующим Конституции Республики Карелия «в той мере, в какой

1См.: Хабибуллина Г.Р. Региональный законопроект: понятие, особенности // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 8. С. 18–21.

2Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 21 июля 2000 г. «По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 20 раздела 6 Закона Республики Карелия «О республиканских налогах (ставках налогов) и сборах на территории Республики Карелия»» // Собрание законодательства Республики Карелия. 2000. № 7. Ст. 1097.

97

ГлаваII.Межотраслевыепринципывпрактикеконституционных(уставных)судов

ею не устанавливалось значение иных видов повышающих (понижающих) коэффициентов базовой доходности, предусмотренных частью 2 статьи 5 Федерального закона «О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности»».

Норма об исполнении названного Постановления органом законодательной власти Республики Карелия содержится в Постановлении Конституционного Суда Республики Карелия от 8 мая 2001 г.1, в котором, в частности, отмечается, что «Законом Республики Карелия «О внесении изменений в статью 20 Закона Республики Карелия «О республиканских налогах (ставках налогов) и сборах на территории Республики Карелия»» от 28 ноября 2000 года законодатель республики в соответствии с частью 2 статьи 5 Федерального закона «О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности» и в соответствии с вышеуказанным Постановлением Конституционного Суда Республики Карелия от 21 июля 2000 года установил все виды повышающих (понижающих) коэффициентов базовой доходности».

Влияние конституционно-судебных актов на региональное правотворчество в контексте межотраслевых принципов права может иметь форму обоснования правомерности правового регулирования определенного круга общественных отношений либо оценки полученных результатов правотворческой деятельности.

К примеру, в Постановлении Конституционного суда Республики Саха (Якутия) от 8 апреля 1997 г. № 3-П2 констатируется легитимность специального правового регулирования Республикой Саха (Якутия) вопросов въезда, регистрации и пребывания российских граждан, иностранных граждан стран СНГ и лиц без гражданства в арктических районах республики в целях усиления экономической, социаль-

1Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 8 мая 2001 г. «По делу о проверке на соответствие Конституции Республики Карелия некоторых положений статьи 20 Закона Республики Карелия «О республиканских налогах (ставках налогов) и сборах на территории Республики Карелия»» // Конституционный Суд Республики Карелия. Сборник документов. Итоги работы за 10 лет.

2Постановление Конституционного суда Республики Саха (Якутия) от 8 апреля 1997 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности постановления Верховного Совета Республики Саха (Якутия) от 26 июня 1992 года «Об установлении особого режима въезда, регистрации и пребывания в отдельных районах Республики Саха (Якутия)», постановления Президиума Верховного Совета Республики Саха (Якутия) от 20 июля 1992 года «О дополнении перечня районов, для которых устанавливается особый режим въезда, регистрации и пребывания», постановления Правительства Республики Саха (Якутия) от 18 сентября 1992 года № 419 «О Положении о въезде, регистрации и пребывания в отдельных районах Республики Саха (Якутия)»» // URL//http://ks.sakha.gov.ru.

98

§ 2.1 Межотраслевые принципы и региональное правотворчество

ной и экологической защиты территории проживания малочисленных народов Севера.

Суд аргументировал свои правовые выводы системным строением конституционного института разграничения предметов ведения в Российской Федерации, согласно которому порядок въезда, регистрации и пребывания в определенных районах республики, а также административная ответственность за его нарушение составляют часть предмета административного и административ- но-процессуального права, относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов в соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ; кроме того, специальное правовое регулирование указанных вопросов Республикой Саха (Якутия) было связано с комплексом взаимосвязанных предметов совместного ведения Российской Федерации и Республики Саха (Якутия), в том числе с защитой прав национальных меньшинств, природопользованием, охраной окружающей среды и обеспечением экономической безопасности, защитой исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных народов Севера (п. «б», «д», «м» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).

Конституционный суд Республики Саха (Якутия) также сформулировал правовую позицию о том, что норма, запрещающая умаление общепризнанных прав и свобод, включая коллективные права, допускает тем самым специальное правовое регулирование определенных общественных отношений.

Что касается оценки полученных результатов правотворческой деятельности, то, к примеру, Постановлением Конституционного Суда Кабардино-Балкарской Республики от 4 октября 1995 г. № П-2-101 отмечалось, что Кабинет Министров (Правительство) Кабардино-Бал- карской Республики, принимая Постановление от 21 июня 1994 г. № 146, намеревался ввести особенности приватизации проектных, конструкторских и иных аналогичных организаций, о чем свидетельствует само название утвержденного им Положения. Однако, устано-

1 Постановление Конституционного Суда Кабардино-Балкарской Республики от 4 октября 1995 г. № П-2-10 «По делу о проверке конституционности постановления Кабинета Министров (Правительства) КБР от 21 июня 1994 года № 146 «Об утверждении положения об особенностях приватизации проектных, конституционных и иных аналогичных организаций» (с изменениями, внесенными Постановлением Кабинета Министров (Правительства) КБР от 26 сентября 1995 года № 235)» // Решения конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. 1992–2008. Т. 1.

99

ГлаваII.Межотраслевыепринципывпрактикеконституционных(уставных)судов

вив в п. «а» ст. 5 Положения правовую норму, согласно которой при приватизации проектно-конструкторских организаций из стоимости их имущества исключалась стоимость здания, находящегося на их балансе, Кабинет Министров, по мнению Суда, ввел не особенности, а конкретные, не предусмотренные Законом и Программой приватизации, строгие ограничения.

Введение такой нормы было оценено как внесение существенных изменений в п. 2.3.7 Программы приватизации, в котором для указанных организаций не содержалось такого ограничения, как исключение части имущества, в том числе стоимости здания приватизируемого объекта.

Соответственно, Конституционный Суд Кабардино-Балкарской Республики пришел к выводу, что названное предписание не отвечало таким принципам приватизации, предусмотренным законодательством Российской Федерации и Кабардино-Балканской Республики, как обеспечение социальной справедливости, создание рыночного хозяйства, основанного на экономической самостоятельности, преимущественное право трудового коллектива. По мнению Суда, их несоблюдение привело к исключению для определенной категории граждан (работников этих организаций) доступа к приобретению в собственность имущества, поставило их в неравное экономическое

исоциальное положение.

Вназванном Постановлении Конституционный Суд КабардиноБалкарской Республики также отметил, что одним из важнейших критериев для определения законности нормативного акта является его соответствие духу и букве Конституции; принятое же Кабинетом Министров (Правительством) Кабардино-Балкарской Республики Постановление от 21 июня 1994 г. № 146 (п. «а» ст. 5 Положения) нарушило ряд конституционных норм, включая гарантированное каждому право иметь имущество в собственности (ст. 46 Конституции Ка- бардино-Балкарской Республики).

Наконец, Конституционный Суд Кабардино-Балкарской Республики отдельно подчеркнул, что Правительство своим постановлением от 26 сентября 1995 г. № 235 «О внесении изменений в Постановление Кабинета Министров Кабардино-Балкарской Республики от 21 июня 1994 г. № 146» изменило преамбулу рассматриваемого правового акта, полагая, что тем самым, ранее принятое решение было приведено в соответствие с Законом, однако такую позицию высшего исполнительного органа государственной власти республики Суд назвал ошибоч-

100