Межотраслевые принципы права и конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации

§ 2.3 Межотраслевые принципы и региональное правотолкование

конодателем изменений в условия приобретения права на получение жилищных субсидий, касающихся граждан, уже выполнивших ранее установленные требования и исходя из них до вступления нового регулирования совершивших юридически значимые действия, по существу означало отказ государства от выполнения в конкретных правоотношениях своих публично-правовых обязательств, возникших из ранее действовавшего правового регулирования, что не только подрывало доверие граждан к действиям государства, закону, но и приводило к нарушению конституционного принципа равенства, поскольку в таком случае не обеспечивались равные условия реализации гражданами приобретенного ими права.

В иных субъектах Российской Федерации, где проверка конституционности правоприменительной практики не предусматривается, ее оценка все же допускается, но в тех пределах и формах, которые по своему усмотрению устанавливает орган конституционной юстиции. При этом им применяется следующий правовой механизм: первоначально устанавливается конституционно-правовой смысл рассматриваемой правовой нормы (акта); руководствуясь выявленным конституционноправовым смыслом нормативного правового предписания, констатируется ее соответствие или несоответствие конституции (уставу) субъекта Российской Федерации; формулируются правовые выводы, оценивающие конституционность правоприменительной практики и содержащие соответствующее правоприменительное толкование.

Так, в Постановлении Конституционного Суда Республики Карелия от 26 ноября 2004 г.1 юридической оценке подверглась правоприменительная практика, сложившаяся на основе рассматриваемого положения ч. 1 ст. 26 Закона Республики Карелия «О государственном и муниципальном жилищных фондах и их использовании», а именно граждане, не имевшие регистрации по месту жительства, не принимались на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий.

Обращаясь к выявлению конституционно-правового смысла словосочетания «с обязательной регистрацией», установленной ч. 1 ст. 26 Закона Республики Карелия, Конституционный Суд Республики Карелия первоначально определил конституционно-правовой смысл ин-

1 Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 26 ноября 2004 г. «По делу о соответствии Конституции Республики Карелия отдельных положений Закона Республики Карелия «О государственном и муниципальном жилищных фондах и их использовании»» // Собрание законодательства Республики Карелия. 2004. № 11 (2). Ст. 1389.

161

ГлаваII.Межотраслевыепринципывпрактикеконституционных(уставных)судов

ститута регистрации граждан в Российской Федерации, обнародованный Конституционным Судом Российской Федерации в постановлениях от 4 апреля 1996 г. № 9-П, от 2 июля 1997 г. № 10-П, от 15 января 1998 г. № 2-П и от 2 февраля 1998 г. № 4-П. Согласно правовой позиции Суда институт регистрации, введенный Законом Российской Федерации от 25 июля 1993 г. № 5242-I «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», является способом учета граждан в Российской Федерации, имеющим уведомительный характер и отражающим сам факт нахождения гражданина по месту его пребывания или жительства).

Что касается выявления конституционно-правового смысла словосочетания «с обязательной регистрацией», то Конституционный Суд Республики Карелия установил, что согласно:

а) буквальному объему толкования оно предполагало обязательную регистрацию только тех граждан, кто заявил себя в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий;

б) систематическому толкованию во взаимосвязи со ст. 27 и 28 названного Закона Республики Карелия ч. 1 ст. 26 Закона Республики Карелия «О государственном и муниципальном жилищных фондах и их использовании» не содержала предписания об обязательной регистрации по месту жительства или по месту пребывания как одного из условий постановки на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий.

Уяснив и разъяснив конституционно-правовой смысл оспариваемого положения, Конституционный Суд Республики Карелия указал, что наличие такой практики не являлось самостоятельным и решающим основанием признания правового предписания неконституционным, однако правоприменители, реализуя свои полномочия, связанные с принятием на учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, впредь уже не вправе придавать положению ч. 1 ст. 26 названного Закона Республики Карелия иное значение, расходящееся с выявленным конституционно-правовым смыслом.

3. Признание интерпретационной практики, сложившейся на основе рассматриваемой правовой нормы (акта) субъекта Российской Федерации, не соответствующей конституции (уставу) субъекта Российской Фе-

дерации в контексте межотраслевых принципов права

Как уже отмечалось, региональные органы конституционной юстиции, являясь субъектами интерпретационной деятельности, совер-

162

§ 2.3 Межотраслевые принципы и региональное правотолкование

шают интеллектуальные действия и операции во всех судебных процедурах: при проверке конституционности законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; при разрешении споров о компетенции; при рассмотрении жалоб на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов; при официальном толковании конституции (устава) субъекта Российской Федерации и в иных случаях, предусмотренных законом. При этом

вкачестве предмета (объекта) толкования со стороны конституционного (уставного) суда может выступать любое правовое явление, процесс или состояние, нашедшее прямое отражение в конституционных (уставных) нормах1.

Врезультате правоинтерпретационной деятельности конституционных и уставных судов не только создается общеобязательная юридическая конструкция конституционно-правового смысла правовой нормы (акта), определяется его место в системе действующего законодательства, устанавливаются границы правового регулирования общественных отношений, но и формируется собственная судебно-ин- терпретационная практика как разновидность региональной интерпретационной практики.

Компетенция регионального органа конституционной юстиции

всовокупности с требованием закона принимать решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из места в системе правовых актов, по сути, обязывает конституционные и уставные суды выявлять и давать юридическую оценку всякому толкованию оспариваемой правовой нормы (акта), в том числе как компонента при его разработке и принятии, систематизации, применении и иной форме реализации, т.е. в тех видах юридической деятельности, где процесс

1 В общей теории права не отрицается тот факт, что юридическое толкование может затрагивать разнообразные правовые явления, процессы и состояния, включая правоприменительные акты, интерпретационные акты, договоры нормативного содержания, права и обязанности, юридическую практику, правоотношения, приемы юридической техники и иные юридические феномены (см.: Пишина С.Г. Правоинтерпретационные ошибки. Проблемы теории и практики: Дис. … канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2000. С. 48; Березина Е.А. Толкование договора как вид юридического толкования: Автореф. дис… канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001. С. 11–13; Надеждин Г.Н. Доктринальное толкование норм права: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2005. С. 15; Александров Д.В. Интерпретационный риск в юридической деятельности и правореализующей практике: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Владимир, 2007. С. 12–13 и др.).

163

ГлаваII.Межотраслевыепринципывпрактикеконституционных(уставных)судов

правотолкования «по отношению к интерпретационной деятельности носит более усеченный характер, ибо в основном ограничивается толкованием-уяснением»1.

Оценивая с точки зрения конституционности иные виды толкования (официальное, неофициальное), конституционные и уставные суды осуществляют полную и всестороннюю интерпретационную деятельность, состоящую структурно из толкования-уяснения смысла нормы (акта) или иного юридического явления, их последующего тол- кования-разъяснения (объяснения) для иных субъектов права, а также изложения этого смысла «в особом акте… в целях их наиболее правильной реализации»2.

Осуществляя правотолкование норм (актов) и иных юридических явлений, вовлеченных в региональный судебно-конституционный процесс, конституционные и уставные суды призваны руководствоваться принципами интерпретационной деятельности, среди которых выделяют общие принципы права, общепризнанные принципы и нормы международного права, основы конституционного строя, принципы Конституции РФ, требования и руководящие начала, зафиксированные в законодательных актах, а также принципы, сложившиеся в теории и практике толкования3. Иногда эти принципы подразделяются на следующие группы:

а) принципы позитивного права (институтов права, межинститутские, подотраслей права, отраслевые, межотраслевые, общие для каждой национальной правовой системы, принципы, отражающие особенности той или иной правовой семьи, принципы международного права, принципы отдельных сообществ (Европейский Союз), общепризнанные принципы права) как исходные (базовые) нормативноправовые предписания (требования, императивы и т.п.), обладающие высоким уровнем абстрагирования и фундаментальности, устойчивости и стабильности, легально выраженные в нормативных актах и иных формах права;

б) доктринальные принципы (научности, гуманизма, справедливости, целесообразности, истинности, оперативности, полноты и всесторонности разъяснений, их безупречности) как исходные юридические идеи (идеалы и т.п.), сформулированные учеными-юристами, состав-

1Александров Д.В. Указ. соч. С. 23.

2Вопленко Н.Н. Официальное толкование норм права. М., 1976. С. 11.

3См.: Кошелева В.В. Акты судебного толкования: вопросы теории и практики: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 1999. С. 23.

164

§ 2.3 Межотраслевые принципы и региональное правотолкование

ляющие часть научного правосознания, выраженные текстуально, необязательные для субъектов права и выступающие в качестве научно обоснованных ориентиров в процессе правового регулирования общественных отношений;

в) практически-прикладные принципы (системности, правовой стабильности, мотивированности, единообразного разъяснения правовых предписаний и т.п.) или обязательные для адресатов правовые положения (руководящие начала), которые формируются в практической юридической деятельности и закрепляются обычно в актах-до- кументах вышестоящих компетентных органов1.

Практике конституционного толкования оспариваемых правовых норм (актов) субъекта Российской Федерации известны различные случаи признания их «официального и иного толкования» не соответствующими конституции (уставу) на основе межотраслевых принципов права.

Прежде всего к ним следует отнести дела, в рамках которых конституционный (уставный) суд решает, что уполномоченный субъект права вышел за пределы предусмотренных полномочий, руководствуясь расширительным толкованием конституционной компетенции, предметов (вопросов) ведения, полномочий и т.п.

Так, Постановлением Конституционного Суда Республики Бурятия от 11 августа 2011 г.2 в контексте межотраслевых принципов признания и равной защиты частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, неприкосновенности собственности, охраны частной собственности законом и гарантированности каждому иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами было установлено, что оспариваемым муниципально-правовым актом (п. 1.6 Методики) вводилось новое правило о том, что субсидия на проведение капитально-

1См.: Карташов В.Н., Бараташвили Т.К. Принципы интерпретационной юридической практики: понятие, структура, виды // Мат-лы юбилейной Всерос. науч. конф. «Два века юридической науки и образования в Казанском университете» (г. Казань, 13–14 мая 2004 г.). Казань, 2004. С. 41–45.

2Постановление Конституционного Суда Республики Бурятия от11 августа 2011 г. «По делу о проверке соответствия Конституции Республики Бурятия постановления администрации г. Улан-Удэ от 25 апреля 2008 года № 221 «О подготовке муниципальной адресной программы «Капитальный ремонт многоквартирных домов на территории г. Улан-Удэ на 2008–2011 годы» и Методики расчета размера финансовой поддержки на проведение капитального ремонта многоквартирного дома» в связи с жалобой гражданина Мохаммада Фарида» // Бурятия. 2011. 13 авг.

165

ГлаваII.Межотраслевыепринципывпрактикеконституционных(уставных)судов

го ремонта в многоквартирном доме предоставляется в части расходов граждан – собственников жилых помещений, муниципального образования Республики Бурятия, Республики Бурятия, Российской Федерации – собственников жилых и нежилых помещений в многоквартирном доме; что касается иных собственников жилых и нежилых помещений, то они несут расходы по финансированию капитального ремонта в полном размере доли участия в общих расходах на проведение капитального ремонта, равной отношению общей площади принадлежащего собственнику помещения к суммарной общей площади всех жилых и нежилых помещений (за исключением помещений, относящихся к общему имуществу) в многоквартирном доме.

Данное нормативное предписание, затрагивающее вопрос о распределении доходов на капитальный ремонт многоквартирного дома между собственниками расположенных в нем помещений, было признано Конституционным Судом Республики Бурятия не относящимся к компетенции органов местного самоуправления.

Кроме вышеизложенного Конституционный Суд Республики Бурятия установил, что администрацией г. Улан-Удэ на основе п. 2 ч. 6 ст. 20 Федерального закона от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» было принято постановление от 13 августа 2008 г. № 397, утвердившее Порядок выплаты товариществом собственников жилья, жилищным, жилищно-строительным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом либо собственниками помещений в многоквартирном доме средств на долевое финансирование капитального ремонта многоквартирного дома, в том числе порядок, предусматривающий возможность предоставления рассрочки выплаты таких средств, в котором отмечалось, что п. 3 названного Порядка размер платежа на каждого собственника определяется общим собранием собственников помещений в многоквартирном доме.

В результате в муниципальном образовании «Город Улан-Удэ» для урегулирования правоотношений по вопросу проведения капитального ремонта в многоквартирных домах одновременно применялись нормативные правовые акты, устанавливавшие разный подход к распределению расходов между собственниками помещений в многоквартирном доме, что повлекло неопределенность в понимании, толковании п. 1.6 Методики, а также невозможность одновременного применения взаимосвязанного с ним положения п. 3 Порядка выплаты товариществом собственников жилья, жилищным, жилищно-строительным ко-

166

§ 2.3 Межотраслевые принципы и региональное правотолкование

оперативом или иным специализированным потребительским кооперативом либо собственниками помещений в многоквартирном доме средств на долевое финансирование капитального ремонта в многоквартирном доме, в том числе порядка, предусматривающего возможность предоставления рассрочки выплаты таких средств, утвержденных актом администрации г. Улан-Удэ от 13 августа 2008 г. № 397.

Во-вторых, признание интерпретационной практики не соответствующей конституции (уставу) субъекта Российской Федерации происходит в тех случаях, когда рассматриваемая правовая норма (акт), напротив, трактуется ограничительно без учета действия правовых принципов, включая межотраслевые.

В частности, Постановление Конституционного Суда Республики Башкортостан от 1 апреля 2005 г. № 26-П1 в контексте принципа нахождения природных ресурсов и земли в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ст. 9 Конституции РФ, ст. 8 и 9 Конституции Республики Башкортостан) зафиксировало, что оспариваемый нормативный правовой акт в нарушение целого ряда конституционных положений (ст. 5, 7, ч. 2 ст. 9, ч. 2, 3 ст. 14, ч. 3 ст. 20, п. 9 ч. 1 ст. 71, п. 10 ст. 96, ч. 2 ст. 100, ч. 1 ст. 112 Конституции Республики Башкортостан) связал право владения городскими земельными участками с введением разрешительного порядка их предоставления. Иными словами, без разрешения президиума Уфимского городского совета глава администрации не имел права принимать постановление о предоставлении земельных участков в частную собственность, в безвозмездное срочное пользование, в аренду, для обслуживания индивидуальных домов, объектов недвижимости и гаражей, индивидуального жилищного строительства, о предоставлении земельного участка при самовольном строительстве, для установки временных сооружений, строительства инженерных коммуникаций на землях общего пользования и т.п. Тем самым, по мнению Конституционного Суда Республики Башкортостан, были созданы неправомерные ограниче-

1 Постановление Конституционного Суда Республики Башкортостан от 1 апреля 2005 г. № 26-П «По делу о проверке конституционности Правил землепользования в г. Уфе в новой редакции (приложение № 1 к решению Уфимского городского совета Республики Башкортостан ХХIV созыва № 11/11 от 17 февраля 2005 года «О сложившейся практике применения Правил землепользования в г. Уфе, принятых 5-й сессией Уфимского городского совета 5 августа 2004 года») в связи с запросом депутата Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан Ф.Б. Таепова» // Ведомости Государственного Собрания – Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. 2005. № 9 (207). Ст. 464.

167

ГлаваII.Межотраслевыепринципывпрактикеконституционных(уставных)судов

ния для осуществления прав граждан и юридических лиц на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность, а также права иметь земельные участки на правах аренды, постоянного (бессрочного) пользования, безвозмездного срочного пользования.

Установив, что на момент разбирательства акты земельного законодательства Республики Башкортостан определяли в качестве участников отношений по использованию земель только республиканские

иместные исполнительные органы государственной власти, а также органы местного самоуправления, Конституционный Суд Республики Башкортостан постановил, что положения оспариваемых Правил землепользования в г. Уфе об осуществлении Уфимским городским советом и его президиумом права владения земельными участками г. Уфе не могут быть истолкованы иначе, как ограничение полномочий высшего исполнительного органа государственной власти в области земельных отношений и местных исполнительных органов государственной власти, которым принадлежало право по управлению и распоряжению земельными участками, находившимися в государственной собственности.

В-третьих, в итоговых решениях региональных органов конституциональной юстиции может отмечаться расхождение конституцион- но-правового смысла рассматриваемой правовой нормы (акта) субъекта Российской Федерации с вышестоящими источниками, в том числе федерального законодательства.

Например, согласно Постановлению Конституционного суда Республики Саха (Якутия) от 17 июня 2004 г. № 4-П1, в котором изложены позиции в контексте межотраслевого принципа охраны собственности, значимого для самостоятельности республики как субъекта Российской Федерации и возможности реализации его ответственности

1Постановление Конституционного суда Республики Саха (Якутия) от 17 июня 2004 г. № 4-П «О проверке конституционности постановления Верховного Совета Республики Саха (Якутия) от 30 января 1992 года «О разграничении государственной собственности на территории Республики Саха (Якутия)», Закона Республики Саха (Якутия) от 20 апреля 2000 года «О порядке передачи объектов государственной собственности Республики Саха (Якутия) в муниципальную собственность» (в редакции от 11.12.02 г. и от 24.04.03 г.), Закона Республики Саха (Якутия) от 20 июня 2000 года «Об управлении государственной и муниципальной собственностью в Республике Саха (Якутия)» (в редакции от 11.12.02 г. и от 24.04.03 г.), распоряжения Правительства Республики Саха (Якутия) от 10 февраля 2004 года «О ликвидации государственных унитарных предприятий «Алданэнерго», «Вилюйэнерго», «Горэнерго», «Мохсоголлохские

иВерхне-Бестяхские электрические сети», «Покровские электрические сети», «Са-

хасельхозэнерго» в отношении предприятия «Горэнерго»» // Саха сирэ. 2004. 6 июля.

168

§ 2.3 Межотраслевые принципы и региональное правотолкование

перед населением за эффективность управления, принимая оспариваемое положение, Правительство Республики Саха (Якутия) было обязано исходить из норм объективного права, содержащихся в Конституции Республики Саха (Якутия), Постановлении Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г. № 3020-I, Постановлении Верховного Совета Якутской-Саха ССР от 30 января 1992 г. № 815-XII, о полномочиях законодательного органа, статусе муниципальной собственности и его объектов.

В п. 3 резолютивной части названного Постановления Конституционного суда Республики Саха (Якутия) распоряжение Правительства Республики Саха (Якутия) от 10 февраля 2004 г. № 112-р было объявлено противоречащим Конституции Республики Саха (Якутия), поскольку его административное решение не учитывало конституционный смысл постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 3020-I «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных округов, городов Москвы, СанктПетербурга и муниципальную собственность», постановления Верховного Совета Республики Саха (Якутия) от 30 января 1992 г. № 815-XII «О разграничении государственной собственности в Республике Саха (Якутия)», законов, указанных в п. 1 и 2 данного Постановления, а также предшествовало решению Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) по существу спора о праве собственности.

В-четвертых, особое место в указанном направлении деятельности конституционных и уставных судов занимает оценка конституционности актов официального толкования правовых норм, оспариваемых в конституционном (уставном) судопроизводстве.

Так, примером юридической оценки интерпретационного акта правотворчества является постановление Государственного Совета Республики Татарстан от 30 ноября 1994 г. № 2251/а-XII «О применении статьи 3 Закона Республики Татарстан «О приватизации жилищного фонда»», в котором содержалось разъяснение, что граждане, занимавшие жилые помещения в домах государственного жилищного фонда по договору найма, в том числе в коммунальных квартирах, вправе с письменного согласия всех совместно проживавших совершеннолетних членов семьи (семей), в том числе и нанимателей, приобретать эти помещения в совместную собственность на условиях, предусмотренных указанным Законом.

169

ГлаваII.Межотраслевыепринципывпрактикеконституционных(уставных)судов

Руководствуясь в том числе смыслом конституционных норм о том, что приватизация жилищного фонда в Российской Федерации и Республике Татарстан обусловлена социальными обязанностями государства, направленными на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь человека, переходом к рыночным принципам хозяйствования, предполагающим многообразие форм собственности и равные условия их правовой защиты, Конституционный суд Республики Татарстан в своем Постановлении от 23 мая 2002 г.

№6-П1 пришел к выводу, что в законодательно закрепленные условия приватизации жилья были внесены существенные изменения. Конституционный суд Республики Татарстан сформулировал правовой вывод, что в результате такого разъяснения ст. 3 названного Закона Республики Татарстан могла применяться в отношении приватизации жилых помещений в домах государственного жилищного фонда, что означало по существу неправомерное ограничение сферы действия законодательного акта. Кроме того, Конституционный суд Республики Татарстан отметил, что сложившаяся на основе Постановления Государственного Совета Республики Татарстан от 30 ноября 1994 года № 2251/а-XII правоприменительная практика привела к тому, что наниматели не подлежащих приватизации жилых помещений в коммунальной квартире и члены их семей зачастую необоснованно препятствовали осуществлению права на приватизацию жилья другими нанимателями, проживавшими в данной коммунальной квартире.

Таким образом, по мнению Конституционного суда Республики Татарстан, постановление Государственного Совета Республики Татарстан от 30 ноября 1994 г. № 2251/а-XII «О применении статьи 3 Закона Республики Татарстан «О приватизации жилищного фонда в Республике Татарстан»» изменило смысл и содержание ст. 3 Закона Рес-

1Постановление Конституционного суда Республики Татарстан от 23 мая 2002 г.

№6-П «По делу о проверке конституционности статьи 3 Закона Республики Татарстан

от 15 июля 1993 года № 1936-XII «О приватизации жилищного фонда в Республике Татарстан», постановления Государственного Совета Республики Татарстан от 30 ноября 1994 года № 2251/а-XII «О применении статьи 3 Закона Республики Татарстан «О приватизации жилищного фонда в Республике Татарстан»» и пункта 7 Положения о порядке и условиях приватизации государственного и коммунального жилищного фонда в Республике Татарстан, утвержденного Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 22 марта 1994 года № 121, в связи с жалобой гражданки Г.А. Федуловой» // Конституционный суд Республики Татарстан. Постановления. Определения. 2001–2005 / Под ред. В.Н. Демидова. С. 74–75.

170