Межотраслевые принципы права и конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации

§ 2.1 Межотраслевые принципы и региональное правотворчество

ной, не имеющей правового обоснования и не изменяющей существа спорного вопроса.

В п. 5 резолютивной части названного Постановления Конституционный Суд Кабардино-Балкарской Республики указал на то, что оно является основанием для отмены в установленном порядке нормативных актов, принятых в соответствии с Постановлением Кабинета Министров (Правительства) Кабардино-Балкарской Республики от 21 июня 1994 г. № 146, признанным не соответствующим Конституции Кабардино-Балкарской Республики. При этом такие нормативные акты запрещалось применять судами, другими государственными органами и должностными лицами.

Намного чаще конституционные и уставные суды выполняют роль «негативногозаконодателя»,признаваязаконыииныенормативныеакты не соответствующими (противоречащими) конституции (уставу).

Вместе с тем, как показывает конституционно-судебная практика, функция «негативного законодателя» может быть совмещена с иными действиями, значимыми для развития сферы регионального правотворчества.

Так, в Постановлении Конституционного Суда Республики Бурятия от 21 ноября 1996 г.1 оспариваемые нормативные правовые акты Правительства Республики Бурятия рассматривались в контексте таких межотраслевых принципов права, как свобода экономической деятельности, предпринимательства и труда, равенство всех форм собственности и их равная правовая защита, закрепленных в ст. 8 Конституции РФ и ст. 10 Конституции Республики Бурятия.

По мнению Конституционного Суда Республики Бурятия, вопреки указанным конституционным положениям Правительство Республики Бурятия в абз. 2 ч. 1 п. 6 Постановления от 9 апреля 1996 г. № 107 разрешило выдавать лицензии на розничную торговлю алкогольными напитками только юридическим лицам, имевшим стационарную

1 Постановление Конституционного Суда Республики Бурятия от 21 ноября 1996 г. «По делу о проверке конституционности постановлений Правительства Республики Бурятия от 9 апреля 1996 года № 107 «О дополнительных мерах по государственному регулированию производства и оборота алкогольной продукции на территории Республики Бурятия», от 4 июля 1996 года № 234 «О внесении изменений и дополнений в постановление Правительства Республики Бурятия от 9 апреля 1996 года № 107 «О дополнительных мерах по государственному регулированию производства и оборота алкогольной продукции на территории Республики Бурятия»», от 25 июля 1996 года № 267 «О выполнении нормативных актов, регулирующих производство и оборот алкогольной продукции на территории Республики Бурятия» // Бурятия. 1996. 26 нояб.

101

ГлаваII.Межотраслевыепринципывпрактикеконституционных(уставных)судов

торговую сеть или сеть общественного питания; п. 2 приложения № 3

куказанному Постановлению (в ред. Постановления от 4 июля 1996 г.

№234) Правительство Республики Бурятия подтвердило, что розничная торговля алкогольными напитками осуществлялась юридическими лицами, имевшими стационарную торговую сеть или сеть общественного питания; впоследствии в п. 7 Постановления Правительства Республики Бурятия от 25 июля 1996 г. № 267 разрешило главам органов местного самоуправления районов и городов республики принимать решения о выдаче лицензий на право розничной торговли алкогольной продукцей физическим лицам, но лишь тем из них, кто либо являлся учредителем юридических лиц, осуществлявших производственную деятельность, занимался инвестированием производственной деятельности данного предприятия, либо имел стационарную торговую сеть (магазины).

Далее, Конституционный Суд Республики Бурятия по существу определил и выявил конституционно-правовой деликт, субъектом которого выступало Правительство Республики Бурятия: нарушение прав индивидуальных предпринимателей, предусмотренных названными конституционными установлениями.

Признав в резолютивной части Постановления оспариваемые правоположения не соответствующими Конституции Республики Бурятия, Конституционный Суд Республики Бурятия властно определил, что с момента вступления в силу итогового решения Суда абз. 2 ч. 1 п. 6 постановления Правительства Республики Бурятия от 9 апреля 1996 г. № 107 «О дополнительных мерах по государственному регулированию производства и оборота алкогольной продукции на территории Республики Бурятия», п. 2 приложения № 3 к Постановлению Правительства Республики Бурятия от 9 апреля 1996 г. № 107 (в ред. постановления Правительства Республики Бурятия от 4 июля 1996 г. № 234 «О внесении изменений и дополнений в постановление Правительства Республики Бурятия № 107 «О дополнительных мерах по государственному регулированию производства и оборота алкогольной продукции на территории Республики Бурятия»»), абз. 8 ч. 1 п. 6 приложения № 3 к постановлению Правительства Республики Бурятия от 9 апреля 1996 г. № 107, п. 7 постановления Правительства Республики Бурятия от 25 июля 1996 г. № 267 «О выполнении нормативных актов, регулирующих производство и оборот алкогольной продукции на территории Республики Бурятия» считаются недействительными.

102

§ 2.1 Межотраслевые принципы и региональное правотворчество

Развернутая формула ч. 2 резолютивной части Постановления Конституционного Суда Республики Бурятия от 21 ноября 1996 г., включавшей положение о признании спорных нормативных актов недействительными с момента принятия, объяснялась тем, что на момент судебного разбирательства, как установил сам Суд, вступил в законную силу и стал действовать на территории Республики Бурятия республиканский Закон от 24 сентября 1996 г. «Об усилении государственного контроля за качеством и безопасностью алкогольной продукции для жизни и здоровья населения», в ст. 16 которого Правительству Республики Бурятия было предложено привести свои нормативные правовые акты в соответствие с данным Законом, однако это предписание Закона не было выполнено.

Отражение подобного состояния правотворческой практики в кон- ституционно-судебном акте свидетельствует о том, что конституционные и уставные суды способны осуществлять правовой мониторинг в отношении исполнения не только собственных итоговых решений, но и отдельных нормативных актов, определяющих существование различных по объему и содержанию правоотношений, в том числе в целях обеспечения качества регионального законодательства, согласованности и непротиворечивости составляющих его элементов.

Акты, принимаемые конституционными и уставными судами в целях обеспечения верховенства межотраслевых принципов права, имеют руководящее или направляющее значение: в них, во-первых, констатируется качественное состояние части регионального законодательства и, во-вторых, выдвигаются предложения по его совершенствованию, определению основных направлений развития регионального законотворчества.

Так, в Постановлении Конституционного суда Республики Саха (Якутия) от 29 мая 2003 г. № 6-П1 в контексте принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства путем сохранения стабильности правового регулирования отмечалось, что произволь-

1 Постановление Конституционного суда Республики Саха (Якутия) от 29 мая 2003 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности постановлений Верховного Совета Якутской-Саха ССР от 28 июня 1991 г. № 539-XII «Об упорядочении районных коэффициентов к заработной плате, пенсиям, стипендиям, пособиям и другим выплатам населению, проживающему на территории Якутской-Саха ССР» и Совета Министров Якутской-Саха ССР от 24 сентября 1991 г. № 486 «О порядке применения районных коэффициентов к заработной плате, пенсиям, стипендиям, пособиям и другим выплатам населению, проживающему на территории Якутской-Саха ССР»» // Ил Тумэн. 2003. 6 июня.

103

ГлаваII.Межотраслевыепринципывпрактикеконституционных(уставных)судов

ное снижение размера пенсий для граждан, проживающих в Якутии и занятых на работах на ее территории, расходилось с констатируемой тенденцией развития пенсионного законодательства в Российской Федерации, а именно с отходом от принципа социальной солидарности поколений, уравнивающей права различных категорий плательщиков как получателей пенсий, и переходом к страховому принципу (Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»), утверждающему сочетание пер- сонально-возмездного начала с субсидиарностью взаимоотношений между Пенсионным фондом Российской Федерации и его региональными отделениями.

8. Констатация обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации соблюдать межотраслевые принципы права при регулировании общественных

отношений

Так, в Постановлении Уставного Суда Калининградской области от 5 февраля 2013 г. № 2-П1 содержатся взаимосвязанные выводы о правотворческой компетенции органов местного самоуправления. Во-первых, Уставный Суд Калининградской области отметил, что органы местного самоуправления, устанавливая порядок оказания единовременной материальной помощи за счет бюджета городского округа, вправе самостоятельно определять условия предоставления подобной материальной помощи исходя из имеющихся на данном этапе социально-экономического развития финансовых и иных средств и возможностей. Во-вторых, Уставный Суд Калининградской области специально подчеркнул, что, располагая достаточно широкой свободой усмотрения при определении указанных лиц, включая установление категорий граждан, нуждающихся в таких мерах социальной поддержки, органы местного самоуправления при осуществлении правового регулирования должны исходить из конституционных принципов, включая принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства.

1Постановление Уставного Суда Калининградской области от 5 февраля 2013 г.

№2-П «По делу о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области отдельного положения Решения окружного Совета депутатов города Калининграда от 16 ноября 2011 года № 396 «Об утверждении Положения об оказании единовременной материальной помощи за счет средств бюджета городского округа «Город Калининград»» // Калининградская правда. 2013. 9 февр.

104

§ 2.1 Межотраслевые принципы и региональное правотворчество

Более развернутая юридическая аргументация и выводы о соблюдении принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства в области правотворчества представлены в Постановлении Уставного Суда Свердловской области от 5 февраля 2013 г. № 2-П1, где, в частности, отмечается, что применительно к правовому регулированию отношений по планировке к застройке микрорайона городского округа граждане имеют право рассчитывать на соблюдение органами местного самоуправления принципа поддержания доверия граждан к органам публичной власти, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, поскольку они охватывают интересы в том числе будущих поколений жителей данного населенного пункта.

9. Установление особого правового режима для исполнения итогового решения конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации о признании рассматриваемой правовой нормы (акта) не соответствующей конституции (уставу) субъекта Российской Федерации в кон-

тексте межотраслевых принципов права

Так, в Постановлении Конституционного Суда Республики Карелия от 19 апреля 1995 г.2 констатировалось, что положения рассматриваемого Закона Республики Карелия в отмеченной редакции препятствовали перемещению круглого леса за пределы Республики Карелия, что в свою очередь приводило к ограничению конкуренции, свободы экономической деятельности и предпринимательства (ст. 8, ч. 2 ст. 74 Конституции РФ и ч. 3 ст. 6 Конституции Республики Карелия) и не соответствовало конституционным нормам.

Установленный факт несоответствия оспариваемого Закона Республики Карелия от 26 марта 1992 г. ст. 8 и ч. 2 ст. 74 Конституции РФ позволил Конституционному Суду Республики Карелия признать его

1Постановление Уставного Суда Свердловской области от 5 февраля 2013 г. «По делу о соответствии Уставу Свердловской области постановления главы Арамильского городского округа от 10 февраля 2012 года № 57 «Об утверждении документации по планировке микрорайона «Светлый» в поселке «Светлый»» в связи с запросом гражданина В.М. Костромина» // Собрание законодательства Свердловской области. 2013.

№2–4 (2013). Ст. 293.

2Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 19 апреля 1995 г. «По делу о проверке конституционности Закона Республики Карелия «О порядке вывоза круглого леса за пределы Республики Карелия»» // Конституционный Суд Республики Карелия. Сборник документов. Итоги работы за 10 лет.

105

ГлаваII.Межотраслевыепринципывпрактикеконституционных(уставных)судов

утратившим силу в полном объеме с момента вступления в законную силу Конституции РФ, т.е. с 25 декабря 1993 г.

Таким образом, названное Постановление по существу распространяло свое действие на отношения, возникшие до его принятия, свидетельствуя о том, что «с точки зрения применения решения органа конституционного контроля различают решения, имеющие обратную силу (так называемые решения ex tunc), и решения, действующие только после их принятия (решения ex nune)»1.

Рассматривая спорный вопрос в контексте межотраслевого принципа свободы экономической деятельности, Конституционный Суд Республики Карелия в Постановлении от 8 мая 2001 г.2 указал, что при принятии решения о признании не соответствующими Конституции Республики Карелия положений ч. 4 ст. 20 Закона Республики Карелия «О республиканских нормах (ставках налогах) и сборов на территории Республики Карелия» Конституционный Суд Республики Карелия не мог не учитывать, что единый налог на вмененный доход, введенный на территории Республики Карелия на основании федерального закона, является источником доходной части бюджета Республики Карелия и поэтому немедленное признание указанных положений Закона утратившими силу могло бы повлечь неисполнение доходной части бюджета республики и как следствие нарушение прав и свобод граждан, проживающих на ее территории. Соответственно в п. 2 резолютивной части Постановления Конституционный Суд Республики Карелия закрепил, что указанные положения должны быть приведены законодателем Республики Карелия в соответствие с Конституцией Республики Карелия и во всяком случае они утрачивают силу не позднее 1 января 2002 г.

В Постановлении Конституционного Суда Республики Северная Осетия – Алания от 28 декабря 2009 г. № 3-П3 оспариваемое норма-

1Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. 3-е изд., перераб., изм. М., 2002. С. 54.

2Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 8 мая 2001 г. «По делу о проверке на соответствие Конституции Республики Карелия некоторых положений статьи 20 Закона Республики Карелия «О республиканских налогах (ставках налогов) и сборах на территории Республики Карелия»» // Конституционный Суд Республики Карелия. Сборник документов. Итоги работы за 10 лет.

3Постановление Конституционного Суда Республики Северная Осетия – Алания от 28 декабря 2009 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности части 2 статьи 3 Закона Республики Северная Осетия – Алания от 28 марта 2007 года № 8-РЗ «О внесении изменения в статью 3 Закона Республики Северная Осетия – Алания «Об оплате труда

106

§ 2.1 Межотраслевые принципы и региональное правотворчество

тивное предписание рассматривалось во взаимосвязи с межотраслевыми принципами права, как то:

а) с принципом социального государства, одним из критериев которого выступает запрет допускать уменьшение размеров (объемов) и ухудшение условий выплаты пособий и иных видов социальных выплат, установленный Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-43 «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»»;

б) с принципом сбалансированности публичных интересов республики и частных интересов граждан, определяющим, по мнению Конституционного Суда Республики Северная Осетия – Алания, правовое регулирование порядка и условий предоставления ежемесячных пособий, назначаемых на усыновленных (удочеренных) детей.

Руководствуясь установленными межотраслевыми принципами права в сочетании с общеправовыми началами (принципом равенства), Конституционный Суд Республики Северная Осетия – Алания признал оспариваемую норму неконституционной, но в то же время подчеркнул, что утрата ею юридической силы с момента провозглашения настоящего Постановления могла бы повлечь за собой существенное изменение бюджетных обязательств Республики Северная Осетия – Алания и привести к нарушению конституционных прав и свобод граждан. Поэтому Конституционный Суд Республики Северная Осетия – Алания посчитал возможным установить особый порядок исполнения Постановления от 28 декабря 2009 г. № 3-П, с тем чтобы республиканский законодатель в течение необходимого ему для принятия правовых решений в финансовой сфере времени смог осуществить корректирующее правовое регулирование. В связи с этим обжалуемая норма, признанная названным Постановлением не соответствующей Конституции Республики Северная Осетия – Алания, была

приемных родителей и льготах, предоставляемых приемной семье и семье усыновителей (удочерителей)»» в связи с запросом Беслекоевой Э.А.» // Вестник Конституционного Суда Республики Северная Осетия – Алания. 2010. № 6. С. 29–41.

107

ГлаваII.Межотраслевыепринципывпрактикеконституционных(уставных)судов

объявлена утрачивающей силу с момента введения в действие нового законодательного регулирования (п. 2 резолютивной части).

10.Констатация рассматриваемых правовых норм (актов) субъекта Российской Федерации соответствующими (не противоречащими) феде-

ральному законодательству в контексте межотраслевых принципов права

Данный аспект в правоохранной деятельности конституционных

иуставных судов связан с тем, что межотраслевые принципы права, обладающие нормативным содержанием и юридически закрепленные в конституции (уставе), находятся в межотраслевых связях с иными нормами федерального и регионального законодательства. Именно эта сторона в механизме реализации оспариваемых правовых норм (актов) выступает предметом судебного разбирательства, в результате которого формулируются дополнительные выводы об их соответствии в том числе актам федерального законодательства.

Так, в Постановлении Конституционного Суда Республики Карелия от 18 июня 1998 г.1 подчеркивалось, что положения ч. 1 ст. 4 Закона Республики Карелия, касающиеся регистрации республиканским органом государственного управления лицензий, выданных за пределами Республики Карелия, не содержали требований об уплате ка- ких-либо сборов за эту регистрацию и соответственно не ограничивали свободу предпринимательской деятельности, правового положения участников оборота, находились в стадии согласования с целью защиты здоровья и жизни граждан, проживающих на территории республики.

Поэтому, по мнению Суда, положения ч. 1 ст. 4 оспариваемого Закона Республики Карелия были приняты законодателем в рамках полномочий, установленных федеральным законодательством, и не противоречили Конституции Республики Карелия.

Положения ч. 2 ст. 8 рассматриваемого Закона Республики Карелия также были признаны Конституционным Судом Республики Карелия не ограничивающими права юридических и физических лиц в области предпринимательской деятельности, не регулирующими вопросы обязательной и добровольной сертификации продукции, а так-

1Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 18 июня 1998 г.

«По делу о проверке конституционности статей 4 (части 1 и 5), 6 (части 1, 2, 3), 8, 9 Закона «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции на территории Республики Карелия» в редакции от 24 марта 1998 года, а также статьи 3 этого Закона как в редакции от 24 марта 1998 года, так и в редакции от 13 апреля 1998 года» // Конституционный Суд Республики Карелия. Сборник документов. Итоги работы за 10 лет.

108

§ 2.1 Межотраслевые принципы и региональное правотворчество

же порядка их проведения, принятыми законодателем в пределах его полномочий, не противоречащими федеральному законодательству и Конституции Республики Карелия. К числу соответствующих актов федерального законодательства Суд отнес федеральные законы «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции (ст. 4), «О сертификации продукции», постановление Госстандарта Российской Федерации от 21 сентября 1994 г. № 15 «Об утверждении Порядка проведения сертификации продукции в Российской Федерации» (п. 3.7).

В том случае, если конституционные и уставные суды акцентируют внимание на проверке конституционности муниципальных правовых актов, то их выводы затрагивают вопросы соотношения не только федерального и регионального законодательства, но и актов муниципального правотворчества с вышестоящими федеральными и региональными нормативными правовыми актами.

Так, в Постановлении Конституционного Суда Республики Карелия от 23 августа 2006 г.1 в контексте принципа доверия граждан к закону и действиям государства путем сохранения стабильности правового регулирования констатировалось, что отмена федеральных нормативных правовых актов, предусматривавших предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг для указанных категорий специалистов в сельской местности (врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием, специалисты учреждений культуры), в условиях отсутствия иного правового регулирования побудила органы местного самоуправления Кондопожского муниципального района к самостоятельному регулированию публич- но-правовых отношений по установлению мер социальной поддержки для этих граждан. При этом Конституционный Суд Республики Карелия указал, что важное значение для соблюдения принципа поддержания доверия к действиям государства имел сам факт установления органами местного самоуправления меры социальной поддерж-

1 Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 23 августа 2006 г. «По делу о проверке соответствия Конституции Республики Карелия пункта 2.1 Порядка предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, работающих и проживающих в сельской местности Кондопожского района, в 2005 году, утвержденного Постановлением главы местного самоуправления Кондопожского района от 20 июля 2005 года № 114 (в ред. Постановления от 1 декабря 2005 года № 199), в связи с обращением гражданки Л.В. Исраиловой» // Собрание законодательства Республики Карелия. 2006. № 8. Ст. 1001.

109

ГлаваII.Межотраслевыепринципывпрактикеконституционных(уставных)судов

ки в форме оплаты жилья коммунальных услуг для сельских специалистов при отсутствии законодательного регулирования.

Конституционный Суд Республики Карелия также отметил, что оспариваемое предписание, будучи составной частью правовой нормы рассматриваемого муниципального нормативного правового акта, предусматривало меру социальной поддержки для отдельных категорий граждан, работавших и проживавших в сельской местности, устанавливало минимальный базовый уровень, определенный федеральными нормативными правовыми актами, действовавшими до 1 января 2005 г., которыми органы местного самоуправления руководствовались при их установлении. Его определение, по мнению Суда, в объеме социальной нормы площади жилья, нормативов потребления коммунальных услуг и топлива, утвержденных в соответствии с законодательством Российской Федерации и Республики Карелия, само по себе не могло рассматриваться как нарушающее конституционные права и свободы названных категорий граждан, так как эта норма устанавливала меры социальной поддержки при отсутствии гарантии их предоставления на законодательном уровне.

Итоговый вывод Конституционного Суда Республики Карелия относительно оспариваемого правоположения заключался в том, что орган местного самоуправления действовал в пределах установленных полномочий, возможностей бюджета Республики Карелия и в соответствии с федеральным законодательством и Конституцией Республики Карелия.

В некоторых случаях конституционный нормоконтроль осуществляется конституционными и уставными судами в отношении нормативных правовых актов, непосредственно связанных с оспариваемыми правовыми источниками.

Так, в Постановлении Уставного Суда Свердловской области от 14 мая 2009 г.1 была дана оценка конституционности оспаривае-

1Постановление Уставного Суда Свердловский области от 14 мая 2009 г. «По делу

осоответствии Уставу Свердловской области Закона Свердловской области от 26 декабря 2008 года № 137-03 «О внесении изменений в Закон Свердловской области «О социальной поддержке ветеранов в Свердловской области»», Закона Свердловской области от 26 декабря 2008 года № 138-03 «О внесении изменений в статьи 2 и 6 Закона Свердловской области «О социальной поддержке реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, в Свердловской области»», решения Екатеринбургской городской Думы от 27 января 2009 года № 1/71 «Об утверждении Положения о льготном проездном билете и льготном разовом абонементе на десять поездок в городском общественном транспорте на территории муниципального

110