Межотраслевые принципы права и конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации

§2.3 Межотраслевые принципы и региональное правотолкование

Витоговых решениях конституционных и уставных судов казуальное толкование норм может ограничиваться исключительно ведущими (федеральными) источниками, действующими в области применения спорной правовой нормы (акта) субъекта Российской Федерации.

Так, согласно Постановлению Конституционного суда Республики Саха (Якутия) от 29 мая 2003 г. № 6-П1 постановление Совета Министров РСФСР от 4 февраля 1991 г. № 76 «О некоторых мерах по социально-экономическому развитию районов Севера», предоставившее республикам в составе РСФСР право устанавливать районные коэффициенты к заработной плате рабочих и служащих в пределах действующих на территории минимальных и максимальных размеров этих коэффициентов, было истолковано как связанное по своему происхождению с преобразованием районных коэффициентов, основанное на положениях Конституции РФ о совместных полномочиях Российской Федерации и ее субъектов по вопросам трудового законодательства и социальной защиты, сопоставимое по своему положению с законом по вопросам социального обеспечения, обладающим статусом презюмируемой конституционности. Другим федеральным источником, к казуальному толкованию которого обратился Конституционный суд Республики Саха (Якутия), выступал Закон Российской Федерации от 19 сентября 1993 г.

№4520-I «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях». Как уже отмечалось, конституционный смысл упорядоченного районного коэффициента заключался в том, что он выступал государственной гарантией реализации прав соответствующих лиц, точнее, дополнительной государственной гарантией и компенсацией, вводимой за счет средств субъекта Российской Федерации и работодателей в соответствии со ст. 23 названного Закона.

1 Постановление Конституционного суда Республики Саха (Якутия) от 29 мая 2003 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности постановлений Верховного Совета Якутской-Саха ССР от 28 июня 1991 года № 539-ХII «Об упорядочении районных коэффициентов к заработной плате, пенсиям, стипендиям, пособиям и другим выплатам населению, проживающему на территории Якутской Саха-ССР» и Совета Министров Якутской-Саха ССР от 24 сентября 1991 года № 486 «О порядке применения районных коэффициентов к заработной плате, пенсиям, стипендиям, пособиям и другим выплатам населению, проживающему на территории Якутской-Саха ССР»» // Ил Тумэн. 2003. 6 июня.

191

ГлаваII.Межотраслевыепринципывпрактикеконституционных(уставных)судов

9.Казуальное толкование актов регионального законодательства

вконтексте межотраслевых принципов права

Как отмечает А.Ф. Черданцев, необходимость толкования вытекает из диалектики соотношения норм права и действительности1. Иными словами, нормы права носят общий характер, позволяющий охватить регулированием множество ситуаций, различные отношения, что порождает различные вопросы юридического характера, ответом на которые может стать толкование2.

Общий характер правовых норм независимо от их разновидности, источника закрепления и места расположения в системе права обусловливает тот факт, что региональные органы конституционной юстиции обращаются к интерпретации различных правовых норм, находящихся между собой в системных связях, при рассмотрении конкретных дел, связанных с проверкой конституционности законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, разрешением споров о компетенции, разбирательством жалоб на нарушение конституционных прав и свобод и по запросам судов, в других случаях, предусмотренных законодательством, преследуя при этом законные цели: защитить конституционные ценности, установить их баланс, обеспечить верховенство и прямое действие конституции (устава).

Результатом подобной интерпретационной деятельности выступает казуальное толкование оспариваемой правовой нормы (акта), соотнесение полученных выводов нормативного содержания с основополагающими нормами конституции (устава), включая межотраслевые принципы права.

Итогом казуального толкования рассматриваемой правовой нормы (акта) субъекта Российской Федерации является выявленный кон- ституционно-правовой смысл нормативного правового предписания, закрепляемый в мотивировочной и (или) резолютивной частях итогового решения.

В частности, в Постановлении Конституционного суда Республики Татарстан от 14 марта 2002 г. № 4-П3 дается следующее казуаль-

1См.: Черданцев А.Ф. Вопросы толкования советского права. Свердловск, 1972. С. 5.

2См. там же.

3Постановление Конституционного суда Республики Татарстан от 14 марта 2002 г.

№4-П «По делу о проверке конституционности пунктов 1 и 2 Указа Президента Республики Татарстан от 2 сентября 1999 года № УП-705 «О некоторых особенностях предоставления жилых помещений гражданам, проживающим в ветхом жилищном фонде» в связи с жалобой гражданки Ф.Р. Саидовой» // Конституционный суд Республики Татарстан. Постановления. Определения. 2001–2005 / Под ред. В.Н. Демидова. С. 56–57.

192

§ 2.3 Межотраслевые принципы и региональное правотолкование

ное толкование оспариваемого п. 2 Указа Президента Республики Татарстан от 2 сентября 1999 г. № УП-705 «О некоторых особенностях предоставления жилых помещений гражданам, проживающим в ветхом жилищном фонде», а именно: по своему содержанию и правовому смыслу п. 2 названного Указа Президента Республики Татарстан был основан на принципе неприкосновенности собственности, в том числе неприкосновенности частной собственности, не предусматривал ограничение права собственности при владении законно приобретенным имуществом и принудительное отчуждение объектов собственности, что соответствует требованиям ст. 12 и 47 Конституции Республики Татарстан.

Одним из аргументов представленного правового вывода Конституционного суда Республики Татарстан стала договорная практика, сложившаяся в Республике Татарстан на основе ст. 10 Закона Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики», согласно которой изъятие недвижимости в жилищной сфере допускалось только с согласия собственника. Суд отметил, что в Республике Татарстан договор между владельцем индивидуального дома, признанного в установленном порядке непригодным для проживания, и администрацией района (города) выступал юридическим свидетельством добровольного отказа гражданина от прав собственника на ветхий дом с земельным участком в обмен на безвозмездное предоставление благоустроенного жилого помещения.

10.Формирование доктрины судебного толкования на основе межот-

раслевых принципов права

В интерпретационной практике конституционных и уставных судов встречаются итоговые решения, отражающие итоги доктринального (научного) толкования как интеллектуально-волевого процесса, направленного на уяснение и разъяснение содержания норм права и связанных с ними правовых явлений, которые осуществляются учеными и их коллективами вследствие научно-теоретического поиска, результаты которого отражаются в интерпретационных актах официального и неофициального характера1.

Кпримеру, в Определении Конституционного Суда Республики Башкортостан от 29 октября 2009 г. № 39-О2 подчеркивается, что тол-

1См.: Надеждин Г.Н. Указ. соч. С. 6.

2Определение Конституционного Суда Республики Башкортостан от 29 сентября

2009 г. № 39-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан о толковании отдельных положений Кон-

193

ГлаваII.Межотраслевыепринципывпрактикеконституционных(уставных)судов

кование как особый вид процедуры в конституционном судопроизводстве предполагает уяснение и разъяснение действительного смысла и содержания неоднозначно понимаемых положений Конституции Республики Башкортостан в целях обеспечения их надлежащей реализации, устранения или восполнения пробелов в правовом регулировании вопросов, отнесенных к ведению Республики Башкортостан, а также разрешение в процессе правоприменения коллизий и противоречий в ее правовой системе; акты толкования Суда в этом случае являются официальной интерпретацией конституционных предписаний, оказывающих регулирующее воздействие на конкретизирующее их отраслевое законодательство.

Конституционные и уставные суды привлекают источники специальных научных изысканий как при реализации общих процедурных правил рассмотрения дел, так и в особых производствах по отдельным категориям дел.

Так, А.А. Фадеева отмечает, что различные теории, концепции, идеи и труды применяются органами конституционного правосудия при рассмотрении конкретных дел в целях формирования правовой позиции, а также при вызове на заседание экспертов, обладающих специальными познаниями по вопросам рассматриваемого дела1. Д.А. Басангов полагает, что результаты доктринального конституционного толкования используются каждым конституционным судьей, формирующим свою позицию, экспертами в области права, допущенными к конституционному судопроизводству, при изложении особого мнения судьи конституционного суда2.

Используя специальные труды по общей теории права и государства, отраслевым юридическим наукам для обоснования правовых выводов, конституционные и уставные суды непосредственно участвуют, в процессе становления и развития, во-первых, юридической доктрины позитивного права как «общеправовой категории, интегрирующей совокупность юридико-научных трактовок и суждений о позитивном праве, в рамках которых разрабатываются и обосновываются юридико-познавательные формы познания права и правовых явле-

ституции Республики Башкортостан» // Ведомости Государственного Собрания – Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. 2009. № 21. Ст. 1467.

1См.: Фадеева А.А. Доктринальное толкование конституции // Российский юридический журнал. 2011. № 2. С. 53–58.

2См.: Басангов Д.А. Значение экспертных заключений в конституционном судопроизводстве // Журнал российского права. 2003. № 11. С. 146, 152.

194

§ 2.3 Межотраслевые принципы и региональное правотолкование

ний, принципы, понятия, термины, конструкции, способы, средства, приемы понимания и толкования позитивного права: его источников, систем, структуры, действия и применения, нарушения и восстановления»1 и, во-вторых, юридической доктрины отдельных отраслей права, в том числе конституционного права, которую Т.Я. Хабриева рассматривает как авторитетное мнение ученых, выраженное в форме принципов, теорий и концепций2.

Вчастности, подходы и представления, значимые для теории

ипрактики толкования правовых норм и связанных с ними явлений, можно обнаружить в тех постановлениях и определениях, где конституционные и уставные суды обращают особое внимание на дефекты принятия и реализации актов регионального правотворчества (законотворчества), как то: на «недостаточную определенность; недостаточную точность тех или иных слов и выражений в нормативном акте; неполноту нормы, когда законодатель принял во внимание некоторые стороны общественного отношения, которые он хотел урегулировать; внутреннее противоречие самой правовой нормы»3.

Для обращения региональных органов конституционной юстиции к основополагающим теоретическим воззрениям в целях интерпретации правовых норм и явлений существуют определенные нормативные предпосылки.

Региональное законодательство о конституционном (уставном) правосудии предписывает осуществлять проверку конституционности законов и иных нормативных (правовых) актов субъектов Российской Федерации, в том числе с точки зрения разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, а также:

а) разграничения компетенции между органами государственной власти субъекта Российской Федерации, органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления, между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами государственной власти Российской Федерации, федеральными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (Республика Северная Осетия – Алания);

1Зозуля А.А. Доктрина в современном праве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2006. С. 9.

2См.: Хабриева Т.Я. Доктринальное значение российской Конституции // Журнал российского права. 2009. № 2. С. 34.

3Спасов Б.П. Закон и его толкование. М., 1986. С. 169.

195

ГлаваII.Межотраслевыепринципывпрактикеконституционных(уставных)судов

б) разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации, установленного Конституцией РФ, уставом субъекта Российской Федерации, договорами и соглашениями, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации, установленного его уставом (Свердловская область);

в) разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации, между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления в субъекте Российской Федерации (Калининградская область);

г) разграничения компетенции между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления (Республика Тыва);

д) разграничения компетенции между органами государственной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления, разграничения предметов ведения и полномочий между субъектом Российской Федерации и Российской Федерацией, а также между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами государственной власти Российской Федерации (Республика Татарстан) и т.п.

Указанные требования законодательных актов обусловливают применение приема систематического толкования в отношении обжалуемой нормы (акта) субъекта Российской Федерации, суть которого заключается «в уяснении содержания нормы права путем сопоставления ее с другими нормами и установления ее связи с ними»1. Иными словами, оспариваемая норма сопоставляется с нормами различных нормативных актов помимо конституции (устава): Конституции Российской Федерации, федеральных законов, имеющих конституционный, рамочный, кодифицированный или конкретизирующий характер, подзаконных нормативных правовых актов.

Объектом систематического толкования в региональных органах конституционной юстиции в обязательном порядке выступают конституционные (уставные) нормы, закреплящие дискреционные полномочия публично-правовых образований, органов государственной власти и местного самоуправления,

1 Хропанюк В.Н. Указ. соч. С. 278.

196

§ 2.3 Межотраслевые принципы и региональное правотолкование

Интерпретация подобных норм и следующий за нею вывод о содержании полномочий субъекта Российской Федерации, органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципального образования в составе Российской Федерации, органа или должностного лица местного самоуправления позволяют предположить, что одним из приемов систематического толкования правовых норм (актов) субъекта Российской Федерации, предпринятого органом конституционного правосудия, является дискреционное толкование норм о компетенции и их структурных элементах.

Немаловажную роль в дискреционном толковании подобных правовых норм играют межотраслевые принципы, воплощенные нормативно в предметах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (например, защита прав и свобод человека и гражданина, разграничение государственной собственности), компетенции государственных органов (охрана собственности, охрана прав и свобод граждан), принципах организации и деятельности органов государства (неприкосновенность, независимость судей и т.п.).

Киндикаторам обращения конституционных и уставных судов

кмежотраслевым принципам права относятся межотраслевая принадлежность или сфера действия обжалуемой правовой нормы, ее соотношение с конституционным институтом разграничения предметов ведения и полномочий в Российской Федерации, конституционным статусом органа государственной власти и органа местного самоуправления, рамочным и конкретизирующим федеральным законодательством и т.п.

Так, в Определении Конституционного Суда Республики Башкортостан от 7 апреля 2010 г. № 48-О1 на основе систематического толкования п. «ж» ст. 72 Конституции Российской Федерации (о защите

семьи, материнства, отцовства и детства, социальной защите, включая социальное обеспечение), а также подп. 12 и 24 п. 2 ст. 263 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 189-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Фе-

1 Определение Конституционного Суда Республики Башкортостан от 7 апреля 2010 г. № 48-О «Об отказе в принятии к рассмотрению коллективной жалобы ряда граждан на нарушение их конституционных прав отдельными положениями распоряжения Правительства Республики Башкортостан от 25 июня 2009 года № 643-р» // Ведомости Государственного Собрания – Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. 2010. № 10 (328). Ст. 588.

197

ГлаваII.Межотраслевыепринципывпрактикеконституционных(уставных)судов

дерации» (о полномочиях органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемых данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), включая организацию транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение), социальную поддержку и социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальную поддержку ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941–1945 гг., семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей), одиноких родителей, жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субсидий местным бюджетам для выплат пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъектов Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан, в том числе по оплате услуг связи, организации предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг) Суд, во-первых, сформулировал правовой вывод, что решение вопросов, касающихся конкретных мер социальной защиты и их размера, а также определения перечня лиц, на которых распространяются эти меры социальной поддержки в соответствии с требованиями федерального законодательства и законодательства Республики Башкортостан, составляет дискреционные полномочия уполномоченных на то органов государственной власти Республики Башкортостан. Во-вторых, Конституционный Суд Республики Башкортостан особо подчеркнул, что при отсутствии дискреционных полномочий указанные органы обязаны руководствоваться преамбулой Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»» и «Об об-

198

§ 2.3 Межотраслевые принципы и региональное правотолкование

щих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»», в которой в том числе закрепляется принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства путем сохранения стабильности правового регулирования.

Согласно законодательству и судебной практике дискреционное толкование применяется конституционным (уставным) судом и в тех случаях, когда проверка конституционности законов и иных нормативных правовых актов осуществляется с точки зрения установленного конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, а также разграничения компетенции между органами государственной власти субъекта Российской Федерации, органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления, органами местного самоуправления субъекта Российской Федерации. Таким образом, разновидностью систематического толкования отдельной группы норм (о компетенции), находящихся в нормативном единстве с оспариваемыми предписаниями, выступает иерархическое дискреционное толкование.

Систематическое толкование рассматриваемых правовых норм в контексте межотраслевых принципов права зачастую требует от конституционных и уставных судов систематизации нормативных правовых актов по предмету разбирательства. Как известно, систематизация нормативных правовых актов используется в тесной взаимосвязи со сферой правотворчества, а также рассматривается в виде деятельности по обеспечению системности права, по приведению действующих нормативных актов в единую, согласованную, цельную систему1.

По мнению В.Н. Карташова, систематизация распространяется на все юридические акты (нормативные, интерпретационные, правоприменительные, судебные и т.п.), причем субъектами официальной юридической систематизации также выступают и судебные органы, включая конституционные и уставные суды2.

Правосистематизирующая деятельность конституционных и уставных судов осуществляется при разрешении подведомственных дел и выражается в первую очередь в выявлении сложившихся системных связей между нормативными правовыми актами различного территориального масштаба действия и юридической силы, регулирующих опреде-

1См.: Алексеев С.С. Общая теория права. В 2 т. Т. 2. М., 1981. С. 251.

2См.: Карташов В.Н. Введение в общую теорию правовой системы общества. Ярославль, 1995. Ч. 5: Правосистематизирующая практика. С. 4, 20.

199

ГлаваII.Межотраслевыепринципывпрактикеконституционных(уставных)судов

ленную группу общественных отношений на основе Конституции РФ

иконституции (устава) субъекта Российской Федерации.

Впроцессе систематизации нормативных правовых актов, относящихся к предмету судебного разбирательства, органы конституционного (уставного) правосудия решают разнообразные задачи, затрагивающие сферу регионального правотворчества и правоприменения: выявляют пробелы в нормативном регулировании, обосновывают потребность в обновлении законов и подзаконных нормативных правовых актов, обеспечивают эффективное исполнение актов конституционного правосудия и т.п.

Правосистематизирующая функция конституционных и уставных судов выражается в проведении своеобразного учета правовых источников, связанных с нормативным правовым актом, подлежащим проверке на предмет конституционности, который, как известно, воплощается в том, что нормативные акты сводятся в одну группу «без изменения их содержания, переработки и редактирования»1. Вместе с тем

вправосистематизирующей деятельности региональных органов конституционной юстиции наблюдаются и некоторые элементы кодификации как вида систематизации в праве, поскольку в ходе установления системных связей между правовыми нормами (актами), в том числе на основе межотраслевых принципов права, выявляются различные дефекты (противоречия, пробелы, несогласованность), которые предлагается устранить компетентным органам.

К примеру, в Определении Конституционного Суда Башкортостан от 14 июля 2009 г. № 37-О2 проверка конституционности вводимого обжалуемым нормативным актом республиканского стандарта социальной нормы площади жилого помещения, применяемого для оказания мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг (по отоплению) определенным категориям граждан, потребовала систематизации имеющегося республиканского законодательства в установленной части исходя из принципов социального

1Теория государства и права: Учебник для юридических вузов и факультетов / Под ред. В.М. Корельского, В.Д. Перевалова. М., 1997. С. 311.

2Определение Конституционного Суда Республики Башкортостан от 14 июля 2009 г. № 37-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Воробьева Виктора Гавриловича на нарушение его конституционных прав положением абзаца 6 пункта 1 постановления Правительства Республики Башкортостан от 8 ноября 2005 года № 237 «О республиканских стандартах оплаты жилого помещения и коммунальных услуг на 2006 год»» // Ведомости Государственного Собрания – Курултая, Президента

иПравительства Республики Башкортостан. 2009. № 18 (312). Ст. 1200.

200