Межотраслевые принципы права и конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации

§ 2.2 Межотраслевые принципы и региональное правоприменение

ально ориентированная экономика, социальная демократия, социальная ответственность и т.п.1

Как видно, большинство из конституционных индикаторов (ценностей) и направлений социальной деятельности государства выступает общеправовыми (социальная справедливость), межотраслевыми (социальное партнерство, обеспечение достойной жизни и свободного развития человека), отраслевыми (социально-экономические права человека и гражданина) принципами права либо являются их критериями (к примеру, установление достойного человека прожиточного минимума является индикатором принципа социальной справедливости и социального государства).

Сложное строение социальной сферы общества (межнациональные, образовательные, семейные отношения, отношения в сфере здравоохранения, социального обеспечения, в том числе пенсионные, трудовые) обусловливает не только необходимость их «смежного правового регулирования со многими отраслями права»2, но и поливариантность смысла и содержания конституционной (уставной) нормы о социальном государстве и принципах правовой политики: это правовая идея, конституционная обязанность государства и его составных частей, их конституционная характеристика, одна из основ конституционного строя, правовой принцип.

Как принцип права социальное государство также отличается многослойностью, поскольку может выступать как отраслевой правовой принцип (к примеру, в праве социального обеспечения) либо межотраслевой, состоящий из комплекса или совокупности принципов (юридических императивов), если речь идет об исходных началах регулирования общественных отношений различной отраслевой принадлежности.

Наконец, принцип социального государства при определенных условиях может быть возведен и в ранг общеправовых начал (например, при сочетании с принципами правового и (или) правового демократического государства).

1. См.: Чиркин В.Е. Конституция и социальное государство: юридические и фактические индикаторы // Конституция, закон и социальная сфера общества (мат-лы науч.- практ. конф. Москва, 1 декабря 2008 г.). М., С. 12–25; Он же. Социальное государство: юридические индикаторы // Российский юридический журнал. 2007. № 4. С. 52–59; Он же. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. М., 2002. С. 90.

2См.: Добрынин Е.Ю. Конституционно-правовая характеристика Российской Федерации как социального государства: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2011. С. 14.

141

ГлаваII.Межотраслевыепринципывпрактикеконституционных(уставных)судов

Что касается принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, то Конституционный Суд Республики Бурятия установил его связи с принципом социального государства.

Однако в части обоснования применения межотраслевого принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства в сфере установления мер социальной поддержки со стороны государства по оплате жилья и коммунальных услуг инвалидам и пожилым гражданам Конституционный Суд Республики Бурятия привел правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой при пересмотре системы социальных гарантий, в том числе и на уровне субъекта Российской Федерации, условия и правовой механизм их предоставления могут изменяться, а именно льготы в натуральной форме могут заменяться на денежные компенсации либо могут корректироваться правила и порядок их реализации, при этом изменение механизма предоставления социальных гарантий не должно приводить к фактической отмене или существенному снижению ранее достигнутого уровня их предоставления (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2005 г. № 502-О, от 2 февраля 2006 г. № 56-О, от 18 апреля 2006 г. № 85-О).

По мнению Конституционного Суда Республики Бурятия, проверка достаточности и обоснованности установления мер социальной поддержки, их эквивалентности такому объему льгот, которые предоставлялись отдельным категориям граждан до 1 января 2005 г., относится к прерогативе судов общей юрисдикции, которые при рассмотрении соответствующих дел должны проверять весь комплекс юридически значимых обстоятельств и руководствоваться вышеприведенной правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации. Причем заявитель по жалобе, равно как и другие граждане, вправе требовать проверки в судах общей юрисдикции достаточности и эквивалентности объема предоставленных мер социальной поддержки тем льготам, которым он ранее пользовался.

5. Признание региональных актов правоприменительной практики не соответствующими (противоречащими) конституции (уставу) субъекта Рос-

сийской Федерации в контексте межотраслевых принципов права

Названное юридическое последствие применения межотраслевых принципов права в деятельности органов конституционной юстиции имеет место в Республике Саха (Якутия).

142

§ 2.2 Межотраслевые принципы и региональное правоприменение

Так, в Постановлении Конституционного суда Республики Саха (Якутия) от 7 февраля 2013 г. № 1-П1 заявителем был поставлен вопрос о конституционности актов правоприменительной практики, связанной с реализацией жилищного законодательства как предмета совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Рассмотрев данный вопрос в контексте принципа признания и равной защиты многообразных форм и видов собственности, закрепленного в ч. 3–5 ст. 102 Конституции Республики Саха (Якутия), Конституционный суд Республики Саха (Якутия) признал в п. 1 резолютивной части названного Постановления рассматриваемые акты правоприменения не соответствующими ст. 24, 102 Конституции Республики Саха (Якутия), поскольку предусмотренное ими отчуждение жилого помещения по смыслу, придаваемому сложившейся правоприменительной практикой, лишало граждан, вселенных на условиях договора найма в дома, ранее находившиеся в хозяйственном ведении государственного предприятия и использовавшиеся в качестве общежития, жилищных прав, которые имелись у них на момент приватизации указанного предприятия, в том числе права на бесплатное присвоение занимаемого жилого помещения.

Проверяя конституционность актов правоприменительной практики, Конституционный суд Республики Саха (Якутия) сформулировал правовую позицию, направленную на урегулирование собственной компетенции, а именно Суд «решает вопросы права и тогда, когда предметом проверки является акт правоприменительной практики». Вместе с тем Конституционный суд Республики Саха (Якутия) применил к исследуемым правоотношениям известное законоположение о том, что при осуществлении конституционного судопроизводства он воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов, указав, что установление и исследование фактических обстоятельств, лежащих в основе договора купли-продажи имущества и государственной регистрации собственности, как вопросы, подлежащие разрешению в судах общей юрисдикции, не входят в компетенцию Конституционного суда Республики Саха (Якутия).

1 Постановление Конституционного суда Республики Саха (Якутия) от 7 февраля 2013 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Плана разгосударствления и приватизации на второй квартал 1992 года и пункта 10 Договора купли-продажи имущества арендного (государственного) предприятия «Спецстрой» от 15 мая 1992 года» // Якутские ведомости (приложение к газете «Якутия»). 2013. 13 февр.

143

ГлаваII.Межотраслевыепринципывпрактикеконституционных(уставных)судов

В правоприменительной деятельности Конституционного суда Республики Саха (Якутия) возможна и обратная ситуация о признании актов правоприменительной практики соответствующими Конституции Республики Саха (Якутия) на основе межотраслевых принципов права.

6.Констатация единообразия правоприменительной практики, сложившейся на основе рассматриваемой правовой нормы (акта) субъекта Российской Федерации, признанной соответствующей (не противоречащей) конституции (уставу) субъекта Российской Федерации в контексте

межотраслевого принципа права

Межотраслевые принципы права, зафиксированные в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации и подлежащие правовой охране в региональных органах конституционной юстиции, способны выступать критерием унификации правоприменительной практики

всмежных отраслях правового регулирования. Как показывает деятельность конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, данная унификация имеет различные формы выражения.

Прежде всего в ходе процедур конституционного судопроизводства специализированные судебные органы, руководствуясь межотраслевыми принципами права, могут прийти к общему выводу о непротиворечивом взаимодействии правотворческой и правоприменительной практики в сфере действия оспариваемой правовой нормы (акта) субъекта Российской Федерации. К примеру, в Определении Конституционного Суда Республики Башкортостан 29 декабря 2009 г. № 47-О1 сформулирована следующая конструкция правового вывода, основанная на принципе свободы предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности: «Анализ статьи 2, частей 1 и 2 статьи 3 Закона Республики Башкортостан № 25-з в нормативном единстве с действующим федеральным регулированием, Постановлением Правительства Республики Башкортостан от 13 февраля 2009 года № 61 (в ред. от 17 июля 2009 года № 277) и с учетом правоприменительной практики показывает, что оспариваемые нор-

1Определение Конституционного Суда Республики Башкортостан от 29 декабря

2009 г. № 47-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалоб некоммерческого партнерства «Организация Перевозчиков» и индивидуальных предпринимателей Соколовой Н.В., Кулгуниной Э.Н., Резаева В.А. и других на нарушение конституционных прав и свобод отдельными положениями Закона Республики Башкортостан «Об осуществлении и организации пассажирских перевозок маршрутными и легковыми такси в Республике Башкортостан»» // Ведомости Государственного Собрания – Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. 2010. № 6 (324).

144

§ 2.2 Межотраслевые принципы и региональное правоприменение

мы предопределяют предназначение Реестров перевозчиков маршрутными такси, легковыми такси и службами заказа как информационных систем и по своему смыслу не предполагают установление дополнительных требований и ограничений предпринимательской деятельности перевозчиков».

Другой формой констатации единообразия правоприменительной практики, сложившейся на основе оспариваемой правовой нормы (акта) субъекта Российской Федерации, является воспроизводство правовой позиции иных судебных органов в качестве юридического аргумента для принятия итогового решения конституционного (уставного) суда. В частности, в Определении Конституционного Суда Республики Башкортостан от 7 апреля 2010 г. № 48-О1 конституционность оспариваемой правовой нормы в части, касающейся прав пенсионеров на приобретение единого социального проездного билета, рассматривалась в контексте принципа поддержания доверия граждан к закону и к действиям государства путем сохранения стабильности правового регулирования, зафиксированного в преамбуле Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»».

Отметив, что коллективное обращение граждан не соответствует критериям допустимости рассмотрения, Конституционный Суд Республики Башкортостан особо подчеркнул, что «исследование истребованных материалов показало, что в связи с исковым заявлением ряда граждан распоряжение Правительства Республики Башкортостан от 25 июня 2009 г. № 643-р явилось предметом рассмотрения Верховного Суда Республики Башкортостан. Причем вступившим в силу су-

1 Определение Конституционного Суда Республики Башкортостан от 7 апреля 2010 г. № 48-О «Об отказе в принятии к рассмотрению коллективной жалобы ряда граждан на нарушение их конституционных прав отдельными положениями распоряжения Правительства Республики Башкортостан от 25 июня 2009 года № 643-р» // Ведомости Государственного Собрания – Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. № 10 (328). Ст. 588.

145

ГлаваII.Межотраслевыепринципывпрактикеконституционных(уставных)судов

дебным решением от 30 сентября 2009 г. положения названного распоряжения в части, оспариваемой заявителями и в конституционной жалобе, признаны противоречащими федеральному закону, недействительными с момента принятия».

ВПостановлении Конституционного Суда Республики Карелия от 24 января 2000 г.1 констатировалось, что сам факт введения в Республике Карелия дополнительных требований в сфере оборота пищевых продуктов, не предусмотренных федеральным законодательством,

атакже принуждение субъектов предпринимательской деятельности к заключению обязательных договоров с отделом по подтверждению легальности алкогольной продукции при Управлении вневедомственной охраны при МВД Республики Карелия на возмездное оказание услуг и хранение алкогольной продукции являлись нарушением свободы экономической деятельности и предпринимательства и права распоряжаться своим имуществом (продукцией) по своему усмотрению, введением нового, не предусмотренного гражданским законодательством, основания заключения договора в обязательном порядке.

Вобоснование своих выводов Конституционный Суд Республики Карелия привел сходные правовые позиции Верховного Суда Российской Федерации, выраженные в Постановлении Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 25 февраля 1998 г. № 146пв-97пр по делу о признании недействительными соответствующих положений Закона Астраханской области «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции на территории Астраханской области».

Однако правовая позиция судебного органа иной юрисдикции может выступать не только в виде юридического аргумента, но и в качестве приоритетного правоположения, которому должен следовать и конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации.

1 Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 24 января 2000 г. «По делу о проверке конституционности постановления Председателя Правительства Республики Карелия от 25 февраля 1999 года № 96 «О внедрении на территории Республики Карелия системы специальных защитных мер в отношении поступающей в розничную продажу алкогольной продукции» и утвержденного данным Постановлением Положения о системе специальных защитных мер в отношении поступающей в розничную продажу алкогольной продукции на территории Республики Карелия, а также постановления Председателя Правительства Республики Карелия от 2 марта 1999 года № 107 «О нанесении специальных защитных этикеток на алкогольную продукцию, поступающую в розничную продажу на территории Республики Карелия»» // Собрание законодательства Республики Карелия. 2000. № 1. Ст. 129.

146

§2.2 Межотраслевые принципы и региональное правоприменение

Кпримеру, в Определении Конституционного Суда Республики Башкортостан от 14 июля 2009 г. № 38-О1 вопросы социальной поддержки инвалидов исследованы в контексте действия общих принципов перехода к новой системе обеспечения мерами социальной поддержки, включая принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, путем сохранения стабильности правового регулирования, гарантированного минимального (базового) уровня этих мер, пределов усмотрения субъектов Российской Федерации при решении вопроса об объеме мер социальной поддержки, зафиксированных в Федеральном законе от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ.

Для обоснования своих выводов Конституционный Суд Республики Башкортостан воспроизвел правовую позицию Верховного Суда Российской Федерации, разъясняющую судебную практику по применению ч. 6 ст. 15 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» в Определении от 13 сентября 2006 г. № 5-Г06-84, указав, что соответствующая норма распространяется лишь на инвалидов, вставших до 1 января 2005 г. на учет в органы социальной защиты населения для получения автомобиля, и применяется с учетом требований, установленных ст. 11.1 того же Федерального закона для инвалидов, получивших автотранспорт как техническое средство реабилитации инвалидов через органы социальной защиты в бесплатное пользование при установлении медицинских показаний в целях компенсации и устранения стойких ограничений жизнедеятельности инвалидов. При этом названный Суд отметил, что приведенная правовая позиция Верховного Суда Российской Федерации об ограниченном толковании содержания федеральной нормы является «обязательной для Конституционного Суда Республики Башкортостан, который в своей деятельности исходит из сложившейся правоприменительной практики и не вправе придавать иное значение федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения».

1Определение Конституционного Суда Республики Башкортостан от 14 июля 2009 г. № 38-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Егорова В.К. на нарушение его конституционных прав отдельными нормами Временного положения

опорядке предоставления в аренду земельных участков гражданам, являющимся инвалидами с нарушениями функций опорно-двигательного аппарата, под установку временных металлических гаражей для личного автотранспорта в городском округе «Город Уфа» Республики Башкортостан, утвержденного Постановлением главы администрации городского округа «Город Уфа» Республики Башкортостан от 7 сентября 2006 года № 4410» // Ведомости Государственного Собрания – Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. 2009. № 18 (312). Ст. 1201.

147

ГлаваII.Межотраслевыепринципывпрактикеконституционных(уставных)судов

Преимущественной формой констатации единообразия правоприменительной практики, сформированной на основе оспариваемой правовой нормы (акта), выступает обращение регионального органа конституционной юстиции к правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации, сходным по предмету нормативного воздействия, и (или) применение правовых выводов, выработанных ранее самим конституционным или уставным судом и сохранившими свою силу для данной сферы общественных отношений.

Так, Определение Конституционного Суда Республики Башкортостан от 14 июля 2009 г. №37-О1, посвященное вопросам конституционности введения республиканского стандарта социальной нормы площади жилого помещения для оказания мер социальной поддержки по оплате жилой площади и коммунальных услуг (отопления) для отдельных категорий граждан в контексте принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства путем сохранения стабильности правового регулирования, имеет в своем содержании взаимосвязанные правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации и Конституционного Суда Республики Башкортостан, первая из которых раскрывает правовую природу ежемесячной денежной выплаты ветеранам труда как элемента механизма восполнения потерь для граждан, ранее являвшихся получателями натуральных льгот и гарантий, и, таким образом, направленной на обеспечение стабильности их юридического статуса (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2005 г.

№502-О, от 18 июля 2006 г. № 295-О, от 25 января 2007 г. № 316-О),

авторая, изложенная в Постановлении Конституционного Суда Республики Башкортостан от 21 мая 2008 г. № 28-П «По делу о конституционности положений пункта 1 части 3 статьи 22 Закона Республики Башкортостан от 13 октября 1994 года «О ветеранах войны, труда и вооруженных Сил»», констатирует, что замена действовавших до 1 августа 2006 г. социальных норм площади жилого помещения на республиканский стандарт социальной нормы площади жилого по-

1Определение Конституционного Суда Республики Башкортостан от 14 июля 2009 г. № 37-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Воробьева В.Г. на нарушение его конституционных прав положением абзаца 6 пункта 1 постановления Правительства Республики Башкортостан от 8 ноября 2005 года № 237 «О республиканских стандартах оплаты жилого помещения и коммунальных услуг на 2006 год»» // Ведомости Государственного Собрания – Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. 2009. № 18 (312). Ст. 1200.

148

§ 2.2 Межотраслевые принципы и региональное правоприменение

мещения по оплате жилого помещения и коммунальных услуг (отопление) отдельным категориям граждан, независимо от численного состава семьи, не может рассматриваться как ухудшающая материальное положение заявителя и не умаляет конституционных прав данной категории граждан.

7.Констатация расхождения правоприменительной практики, сложившейся на основе рассматриваемой правовой нормы (акта) субъекта Россий-

ской Федерации, в контексте межотраслевых принципов права

Данное юридическое последствие правоохранной деятельности региональных органов конституционной юстиции прослеживается,

вчастности, при разрешении тех дел, по которым конституционный или уставный суд принимает решение о приостановлении производства по делу.

Так, в Определении Конституционного Суда Республики Башкортостан от 9 февраля 2012 г. № 60-О1 в контексте конституционного принципа свободы предпринимательской деятельности и иной не запрещенной законом экономической деятельности отмечается, что при решении вопроса о принятии обращения к рассмотрению у Суда возникли сомнения в конституционности ставшего правовой основой для оспаривания правоположения п. 2 ч. 6 ст. 20 Федерального закона «О Фонде содействия формированию жилищно-коммунального хозяйства» в связи с отсутствием единообразного его понимания в правоприменительной практике.

Прежде всего Конституционный Суд Республики Башкортостан обратился к п. 4.4 Методических рекомендаций по разработке региональной адресной программы по проведению капитального ремонта многоквартирных домов, утвержденных постановлением Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства от 21 января 2008 г. (протокол № 5) в редакции от 25 февраля 2010 г. (протокол № 13), истолковавшего федеральные законоположения и разъяс-

1Определение Конституционного Суда Республики Башкортостан от 9 февраля

2012 г. № 60-О «О прекращении производства по делу о проверке конституционности пункта 1.6 Методики расчета размера финансовой поддержки на проведение капитального ремонта многоквартирного дома в рамках адресной программы Республики Башкортостан по проведению капитального ремонта многоквартирных домов на 2009 год, утвержденной постановлением Правительства Республики Башкортостан от 11 марта 2009 года № 86 «О разработке адресной программы Республики Башкортостан по проведению капитального ремонта многоквартирных домов на 2009 год»» // Ведомости Государственного Собрания – Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. 2012. № 6 (372).

149

ГлаваII.Межотраслевыепринципывпрактикеконституционных(уставных)судов

нившего, в частности, правомочность органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации выбирать тот или иной альтернативный подход для определения размера субсидий, зависящего в свою очередь от определения размера долевого финансирования капитального ремонта за счет средств товариществ собственников жилья или собственников помещений в многоквартирном доме, при котором в соответствующей Методике должен быть определен минимальный размер долевого финансирования капитального ремонта за счет средств товариществ собственников жилья или собственников помещений в многоквартирном доме, который может быть одинаковым для собственников как жилых, так и нежилых помещений в многоквартирных домах, в том числе органов местного самоуправления, органов государственной власти, юридических и физических лиц, но не менее 5% общего объема средств, предоставляемых на проведение капитального ремонта в соответствии с федеральным законом.

Затем Конституционный Суд Республики Башкортостан обобщил подходы правоприменителей, отметив:

1)аналогичные позиции Туймазинского районного суда Республики Башкортостан, решение которого от 12 августа 2010 г. послужило поводом для обращения в Конституционный Суд Республики Башкортостан, а также арбитражных судов при разрешении споров, связанных с взысканием задолженности по оплате расходов за проведенный на условиях софинансирования капитального ремонта общего имущества, выразившихся в том, что льготы по субсидированию проведения капитального ремонта в многоквартирных домах устанавливаются только для собственников квартир, а на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность в нежилых помещениях, подобная льгота не распространяется (Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27 августа 2009 г.

№ВАС-10351/09; постановление Арбитражного суда Восточно-Сибир- ского округа от 21 апреля 2009 г. № А10-2679/08-35-Ф02-1330/09; постановления Четвертого Арбитражного апелляционного суда от 4 июня 2009 г. № А10-3676/08, от 13 августа 2009 г. по делу № А10-68/09, от 14 октября 2010 г. по делу № А10-1508/2010);

2)Определение Верховного Суда Российской Федерации от 11 мая 2011 г., отменившее решение Верховного суда Республики Башкортостан от 27 января 2011 г. (с формулировкой, что правовые акты, действие которых прекращается, не устанавливают гражданских прав и обязанностей и, следовательно, не могут быть предметом рассмотре-

150