Межотраслевые принципы права и конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации

§ 2.1 Межотраслевые принципы и региональное правотворчество

мых законоположений и законности, связанных с ними предписаний постановления Правительства Свердловской области от 30 декабря 2008 г. № 1428-ПП «О порядке и условиях назначения и выплаты ежемесячного пособия на проезд по территории Свердловской области на всех видах городского пассажирского транспорта и на автомобильном транспорте общего пользования пригородных маршрутов и порядке его индексации», устанавливающих размер ежемесячного пособия на проезд в сумме 275 рублей, а также порядок и условия его назначения, выплаты, индексации и т.п.

Установив, что гарантии, условия и критерии замены натуральных льгот денежной компенсацией регулируются в том числе на основе принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, Уставный Суд Свердловской области констатировал, что при определении размера ежемесячного пособия на проезд ветеранам труда и приравненным к ним лицам областное правительство учитывало критерии, установленные федеральными законами от 24 октября 1997 г. № 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации», от 3 декабря 2012 г. № 227-ФЗ «О потребительской корзине в целом по Российской Федерации», Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 февраля 1999 г. № 192 (в ред. Постановления Правительства Российской Федерации от 4 июня 2007 г. № 342) «Об утверждении Методических рекомендаций по определению потребительской корзины для основных социально-демографических групп населения в целом по Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации».

Вывод о законности названного Постановления Правительства Свердловской области наряду с финансовыми затратами областного бюджета на ежемесячные выплаты на проезд в городском пассажирском транспорте и автомобильном транспорте общего пользования пригородных маршрутов всем категориям граждан в период с 2008 по 2011 г. стал одним из главных аргументов признания рассматри-

образования «город Екатеринбург» для льготных категорий граждан и постановления главы Екатеринбурга от 27 января 2009 года № 156 «О введении на территории муниципального образования «город Екатеринбург» льготного проездного билета и льготного разового абонемента на десять поездок в городском общественном транспорте на территории муниципального образования «город Екатеринбург» для льготных категорий граждан и установлении их стоимости»» // Собрание законодательства Свердловской области. 2009. № 5 (2009). Ст. 584.

111

ГлаваII.Межотраслевыепринципывпрактикеконституционных(уставных)судов

ваемых законоположений не противоречащими Уставу Свердловской области по содержанию норм.

11.Констатация рассматриваемых правовых норм (актов) субъекта Российской Федерации не соответствующими (противоречащими) феде-

ральному законодательству в контексте межотраслевых принципов права

Как уже отмечалось, данное юридическое последствие, значимое для сферы регионального правотворчества, складывается в деятельности конституционных и уставных судов не только в связи с реализацией законодательного требования о рассмотрении спорной правовой нормы (акта) исходя из ее места в системе правовых актов, но

иблагодаря внутренней природе конституционного контроля как «специализированного вида государственной деятельности, направленной на обеспечение правильного применения конституции и обусловленных ею законов, на защиту закрепленного в них конституционного строя государства»1.

Исследуя в том числе межотраслевые связи оспариваемых правовых норм (актов), конституционные и уставные суды в ряде случаев констатируют факт того, что подлежащая проверке норма права не соответствует конституции (уставу) субъекта Российской Федерации

иодновременно актам федерального законодательства. При этом региональные органы конституционной юстиции, как правило, руководствуются ч. 1 ст. 72 и ч. 2, 4, 5 ст. 76 Конституции РФ.

Так, в Постановлении Конституционного Суда Республики Карелия от 18 июня 1998 г.2 конституционность оспариваемых законоположений оценивалась с позиции соблюдения положений Конституции Республики Карелия о гарантированности свободы экономической деятельности, предпринимательства и труда, разнообразия и равноправия форм собственности, их равной правовой защиты (ч. 3 ст. 6 Конституции Республики Карелия), а также о пределах свободы экономической деятельности, устанавливаемых законодательно (ч. 4 ст. 6 Конституции Республики Карелия).

1Авакьян С.А. Проблемы теории и практики конституционного контроля и право-

судия // Вестник МГУ. Сер. 11. Право. 1995. № 4. С. 14.

2 Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 18 июня 1998 г. «По делу о проверке конституционности статей 4 (части 1 и 5), 6 (части 1, 2, 3), 8, 9 Закона «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции на территории Республики Карелия» в редакции от 24 марта 1998 года, а также статьи 3 этого Закона как в редакции от 24 марта 1998 года, так и в редакции от 13 апреля 1998 года» // Конституционный Суд Республики Карелия. Сборник документов. Итоги работы за 10 лет.

112

§2.1 Межотраслевые принципы и региональное правотворчество

Витоге отдельные предписания названного Закона Республики Карелия были признаны не соответствующими не только ч. 3 ст. 6 Конституции Республики Карелия, но и федеральным законам. В частности:

а) положения ч. 1 ст. 6 Закона Республики Карелия, ограничивавшие сроки лицензирования одним годом, были признаны противоречащими ст. 6 и 12 Федерального закона от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции»;

б) положения ч. 3 ст. 6 Закона Республики Карелия, закреплявшие дополнительные, не предусмотренные федеральным налоговым законодательством местные налоги (за выдачу лицензии на право розничной торговли на каждый территориально обособленный объект), были признаны противоречащими как п. «л» ч. 1, ч. 3 ст. 21 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2118-I «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (утратил силу) , так и ст. 4 Федерального закона от 8 января 1998 г. № 5-ФЗ «О сборах за выдачу лицензий и право на производство и оборот этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции» (утратил силу);

в) ст. 8 и 9 Закона Республики Карелия, регулировавшие отношения в области оптовой и розничной продажи алкогольной продукции, произведенной за пределами Республики Карелия, были признаны не соответствовавшими ч. 3 ст. 1 Федерального закона «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции», а также основным началам гражданского законодательства, в том числе свободе договора.

Всоответствии с Постановлением Конституционного суда Республики Татарстан от 15 октября 2002 г. № 7-П1 решение Казанского совета народных депутатов, обладавшего на момент разбирательства статусом местного представительного органа государственной власти, от 31 октября 2001 г. № 8-6 «Об управлении муниципальной собственностью города Казани», преобразовавшего г. Казань в муниципальное образование, а Казанский совет народных депутатов – в орган местного самоуправления, уполномоченного осуществлять функции собственника муниципального имущества в муниципальном обра-

1 Постановление Конституционного суда Республики Татарстан от 15 октября 2002 г. № 7-П «По ходатайству Кабинета Министров Республики Татарстан о разрешении спора о компетенции между Кабинетом Министров Республики Татарстан и Казанским советом народных депутатов» // Конституционный суд Республики Татарстан. Постановления. Определения. 2001–2005 / Под ред. В.Н. Демидова. С. 78–94.

113

ГлаваII.Межотраслевыепринципывпрактикеконституционных(уставных)судов

зовании «Город Казань», было признано не соответствующим Закону Республики Татарстан от 30 ноября 1994 г. № 2246-XII «О местных органах государственной власти и управления», Закону Республики Татарстан от 30 ноября 1994 г. № 2250-XII «О местном самоуправлении» в их взаимосвязи с п. 5 ст. 14 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также с ч. 5 ст. 2 Закона Республики Татарстан от 19 апреля 2002 г. № 1380 «О внесении изменений и положений в Конституцию Республики Татарстан».

Таким образом, наряду с констатацией рассматриваемой правовой нормы (акта) субъекта Российской Федерации не соответствующей (противоречащей) федеральному законодательству в контексте межотраслевых принципов права конституционные и уставные суды могут оценивать нормативные правовые предписания в качестве соответствующих или не соответствующих актам регионального законодательства, обладающим большей юридической силой.

§ 2.2. Межотраслевые принципы права и правоприменительная практика в субъектах Российской Федерации

В теории права правоприменительная практика рассматривается в качестве накопленного в отношении индивидуального регулирования общественных отношений социально-правового опыта, тесно примыкающего к системе средств правового регулирования, являющегося по своей сути дополнительным источником права1, либо специфического правового феномена, представляющего собой властную упорядоченную деятельность субъектов права в процессе реализации правовых норм, заключающуюся в практическом осмыслении объективной реальности, накопленный в результате такого осмысления опыт правового регулирования, а также достижения науки по анализу, обобщению и распространению данного опыта, способствующие выработке и реализации правоприменительной политики в разнообразных сферах общественной жизни для оценки общего правового состояния общества, определения стратеги-

1 См.: Рожнов А.П. Правоприменительная практика как нетрадиционный источник российского права // Актуальные проблемы теории государства и права. М., 2012. С. 11–21.

114

§ 2.2 Межотраслевые принципы и региональное правоприменение

ческих направлений совершенствования законодательства и правотворческого процесса1.

Несмотря на то что правоприменительная практика не является объектом конституционного нормоконтроля в субъектах Российской Федерации (исключение Республика Саха (Якутия)), ее компоненты

ввиде «актов применения права компетентных органов и должностных лиц, изданных на основании юридических фактов и норм права, определяющих права и обязанности или меру юридической ответственности конкретных лиц»2 вовлекаются в судебный конституционный процесс в форме доказательств, подтверждающих сам факт применения оспариваемой правовой нормы (акта).

Исследованию правоприменительной практики региональными органами конституционной юстиции способствуют, во-первых, конституционные (уставные) нормы, определяющие круг государственных органов, формирующих как правотворческую, так и правоприменительную практику в субъекте Российской Федерации, и, во-вто- рых, законодательные нормы:

а) о наделении органов и должностных лиц правом обращения

вконституционные и уставные суды, а также определенными процессуальными правами и обязанностями в судебном конституционном процессе3;

б) об общих требованиях к итоговым решениям конституционных и уставных судов;

в) об общих требованиях к изложению итоговых решений конституционных и уставных судов в виде сведений о формулировке рассматриваемого вопроса, о поводах и основаниях к его рассмотрению, о фак-

1См.: Глебова Н.А. Правоприменительная практика: вопросы теории // Вестник Владим. ин-та МВД. 2011. № 1 (18). С. 77.

2Теория государства и права: Учебник для юридических вузов и факультетов / Под ред. В.М. Корельского, В.Д. Перевалова. М., 1997. С. 386.

3Так, Т.Ю. Ермолаева отмечает следующие процессуальные формы участия прокурора субъекта Российской Федерации в конституционном (уставном) судопроизводстве: дозволяемое или обязательное участие в судебных заседаниях с правом излагать свою позицию по всем рассматриваемым вопросам (республики Коми, Дагестан, Северная Осетия – Алания, Татарстан, Кабардино-Балкарская Республика); выступление

вкачестве приглашенного лица (Республика Карелия, Республика Адыгея); получение

вобязательном порядке постановлений и определениц конституционного (уставного)

суда субъекта Российской Федерации (республики Марий Эл, Татарстан, Тыва, Калининградская область, Санкт-Петербург) (см.: Ермолаева Т.Ю. Правовое регулирование конституционного (уставного) судопроизводства субъектов Российской Федерации и участия в нем прокурора // Современное право. 2007 № 5. С. 25–28).

115

ГлаваII.Межотраслевыепринципывпрактикеконституционных(уставных)судов

тических и иных обстоятельствах, выявленных ими, доводах в пользу принятого решения, а при необходимости также о доводах, опровергающих утверждение сторон;

г) о прерогативах и ограничениях, установленных для конституционных и уставных судов в конституционном (уставном) судопроизводстве1.

Региональное законодательство уделяет особое внимание формированию состава компетентных органов и должностных лиц, наделенных правом обращения в конституционные и уставные суды в целях «обеспечения конституционного и правового характера всей системы общеобязательных актов и норм путем лишения юридической силы тех из них, которые носят антиконституционный, антиправовой характер»2.

Субъекты Российской Федерации, учредившие институт специализированного судебного конституционного контроля, учитывают

вэтой связи несколько значимых факторов:

1)способность оказывать непосредственное влияние на часть (например, законы или подзаконные нормативные акты) или всю систему законодательства как совокупность действующих нормативных правовых актов;

2)способность участвовать в формировании определенного вида юридической практики (правоприменительной, включая судебную, контрольную, надзорную, исполнительно-распорядительную) или их совокупности;

3)способность гарантировать государственную защиту прав и свобод человека и гражданина и т.п.

Особый интерес представляют те субъекты Российской Федерации, где правом обращения в органы конституционной юстиции облада-

1К примеру, в п. 2 мотивировочной части Постановления Конституционного суда Республики Татарстан от 24 ноября 2003 г. № 11-П отмечается, что в силу ч. 9 ст. 3

ич. 3 ст. 68 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан» Суд решает исключительно вопросы права и при осуществлении конституционного судопроизводства воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов государственной власти Республики Татарстан; принимает постановление только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению в обращении; при принятии решения не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении (см.: Конституционный суд Республики Татарстан. Постановления. Определения. 2001–2005 / Под ред. В.Н. Демидова. С. 153).

2Нерсесянц В.С. Социалистическое правовое государство: концепция и пути реализации. М., 1990. С. 43.

116

§ 2.2 Межотраслевые принципы и региональное правоприменение

ют органы и лица, участвующие «в правоприменительном процессе»

иимеющие в силу этого «возможность более точно выявлять общую волю и недочеты в правовом регулировании»1.

Как показывает сравнительно-правовой анализ, региональное законодательство содержит различные подходы к наделению тех или иных субъектов правоприменения правом инициирования процедур конституционного нормоконтроля.

Так, предлагаемыми субъектами обращения в конституционные

иуставные суды находятся:

а) прокурор субъекта Российской Федерации, уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации, которые, например, в Республике Карелия вправе обращаться с запросом в Конституционный Суд Республики Карелия о проверке конституционности законов Республики Карелия и их отдельных положений, нормативных правовых актов (их отдельных положений) Законодательного Собрания Республики Карелия, Правительства Республики Карелия, иных органов исполнительной власти Республики Карелия и их должностных лиц, уставов муниципальных образований и их отдельных положений, нормативных правовых актов (их отдельных положений) органов местного самоуправления и их должностных лиц2;

б) верховный суд и арбитражный суд субъекта Российской Федерации, районные суды, уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации, прокурор субъекта Российской Федерации, которые, в частности, в Республике Ингушетия вправе обращаться с запросом в Конституционный Суд Республики Ингушетия о конституционности республиканских законов, нормативных актов Главы Республики Ингушетия, Народного Собрания Республики Ингушетия, Правительства Республики Ингушетия, органов местного самоуправления, уставов муниципальных образований, не вступивших в силу договоров Республики Ингушетия3;

в) верховный суд и арбитражный суд субъекта Российской Федерации, прокурор субъекта Российской Федерации, которые, например,

1Цгоев Т.В. Правотворческая инициатива как стадия правотворческого процесса: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2006. С. 18.

2Закон Республики Карелия от 7 июля 2007 г. № 790-ЗРК «О Конституционном Суде Республики Карелия» // Карелия. 2004. 10 июля.

3Конституционный закон Республики Ингушетия от 28 декабря 2001 г. № 10-РКЗ «О Конституционном Суде Республики Ингушетия» // Вестник Конституционного Суда Республики Ингушетия. 2012. № 1. С. 38–71.

117

ГлаваII.Межотраслевыепринципывпрактикеконституционных(уставных)судов

в Республике Адыгея имеют право обращаться с запросом в Конституционный Суд Республики Адыгея о проверке конституционности законов Республики Адыгея, принятых по вопросам ведения Республики Адыгея или совместного ведения Российской Федерации и Республики Адыгея, если в производстве Конституционного Суда Российской Федерации не находятся дела по аналогичному запросу либо по ним было принято решение, нормативных правовых актов Главы Республики Адыгея, Государственного Совета – Хасэ Республики Адыгея, уставов муниципальных образований и иных муниципальных правовых актов, не вступивших в силу договоров и соглашений, заключенных между органами государственной власти Республики Адыгея

иорганами местного самоуправления, проекта нормативного акта или иного решения, предложенного для внесения на референдум Республики Адыгея или местный референдум1.

ВРеспублике Северная Осетия – Алания аналогичные субъекты обращения обладают правом запроса в Конституционный Суд Республики Северная Осетия – Алания о проверке конституционности республиканских законов, постановлений Парламента Республики, имеющих нормативный характер, постановлений и распоряжений Правительства Республики Северная Осетия – Алания, имеющих нормативный характер, нормативных актов министерств, государственных комитетов, других государственных органов и общественных объединений, государственных и муниципальных учреждений, актов органов местного самоуправления, имеющих нормативный характер, а также договоров Республики Северная Осетия – Алания и международных соглашений Республики Северная Осетия – Алания, не вступивших в силу2;

г) уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации, судьи, которые, в частности, в Республике Тыва наделяются правом обращения с запросом в Конституционный Суд Республики Тыва о проверке конституционности законов Республики Тыва

ииных нормативных правовых актов Республики Тыва, уставов муниципальных образований и нормативных правовых актов органов

идолжностных лиц местного самоуправления, договоров и соглаше-

1Закон Республики Адыгея от 22 мая 1996 г. № 55 «О Конституционном Суде Республики Адыгея» // Ведомости Государственного Совета – Хасэ Республики Адыгея. 1996. № 6.

2Конституционный закон Республики Северная Осетия – Алания от 15 июня 2001 г. № 17-РЗ «О Конституционном Суде Республики Северная Осетия – Алания» // Северная Осетия. 2001. № 27.

118

§ 2.2 Межотраслевые принципы и региональное правоприменение

ний между органами государственной власти Республики Тыва и органов местного самоуправления, не вступивших в силу договоров Республики Тыва с субъектами Российской Федерации, а также с субъектами иностранных федеративных государств, административно-тер- риториальных образований иностранных государств 1. В Республике Татарстан также Уполномоченный по правам человека обладает правом внесения запроса в Конституционный суд Республики Татарстан о проверке конституционности законов Республики Татарстан, нормативных правовых актов Президента и Кабинета Министров Республики Татарстан, иных органов государственной власти Республики Татарстан, нормативных правовых актов местного самоуправления, не вступивших в силу соглашений о международных и внешнеэкономических связях Республики Татарстан2;

д) исключительно прокурор субъекта Российской Федерации, который, например, в Республике Бурятия наделяется правом запроса в Конституционный Суд Республики Бурятия о проверке конституционности законов Республики Бурятия, иных нормативных правовых актов органов государственной власти Республики Бурятия и органов местного самоуправления Республики Бурятия, межреспубликанских договоров, межрегиональных соглашений и договоров3;

е) прокурор субъекта Российской Федерации, уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации, главный федеральный инспектор по субъекту Российской Федерации, нотариальная палата субъекта Российской Федерации, которые, в частности, в Республике Саха (Якутия) вправе обращаться с ходатайством о проверке конституционности нормативных правовых актов Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), Президента и Правительства Республики Саха (Якутия), других органов исполнительной власти Республике Саха (Якутия), уставов муниципальных образований, нормативных актов органов местного самоуправления, договоров высших органов государственной власти, назначения и проведения референдума4;

1Конституционный закон Республики Тыва от 4 января 2003 г. № 1300-ВХ1 «О Конституционном Суде Республики Тыва» // Тувинская правда. 2002. 14 янв.

2Закон Республики Татарстан от 22 декабря 1992 г. № 1708-XII «О Конституционном суде Республики Татарстан» // Республика Татарстан. 1998. 22 нояб.

3Закон Республики Бурятия от 22 октября 1994 г. № 42-1 «О Конституционном Суде Республики Бурятия» // Вестник Республики Бурятия. 1994. 25 окт.

4Конституционный закон Республики Саха (Якутия) от 15 июня 2002 г. 16-з № 363-II «О Конституционном суде Республики Саха (Якутия)» // Якутские ведомости. 2002. 3 июля.

119

ГлаваII.Межотраслевыепринципывпрактикеконституционных(уставных)судов

ж) прокурор субъекта Российской Федерации, уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации, уполномоченный по правам ребенка в субъекте Российской Федерации, федеральные суды и мировые судьи в связи с рассматриваемым делом, которые, к примеру, в Свердловской области вправе обращаться с запросом в Уставный Суд Свердловской области о проверке конституционности законов Свердловской области и иных правовых актов, за исключением ненормативных (индивидуальных), принимаемых органами государственной власти Свердловской области, иными государственными органами Свердловской области, органами местного самоуправления муниципальных образований, располагаемых на территории Свердловской области1;

з)прокурор субъекта Российской Федерации, избирательная комиссия субъекта Российской Федерации, уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации, нотариальная палата в субъекте Российской Федерации в связи с возникшими делами

внотариальной деятельности, федеральные судьи и мировые судьи

всвязи с рассматриваемым делом, которые, в частности, в Калининградской области имеют право обращаться в Уставный Суд Калининградской области с запросом о проверке конституционности законов Калининградской области, постановлений областной Думы, нормативных правовых актов губернатора Калининградской области, областного Правительства, органов исполнительной власти Калининградской области, нормативных правовых актов местного самоуправления муниципальных образований, находящихся на территории Калининградской области2, и т.п.

Как показывает судебная практика, региональные органы конституционной юстиции обладают определенной свободой усмотрения при отражении и интерпретации особенностей правоприменительной практики, сложившейся на основе рассматриваемой правовой нормы (акта), изложении фактических обстоятельств спорного вопроса, избрании доводов в пользу принятого ими решения, а также доводов, опровергающих утверждения сторон в контексте правовых принципов, включая межотраслевые принципы права.

1Закон Свердловской области от 6 мая 1997 г. № 29-03 «Об Уставном Суде Свердловской области» // Областная газета. 1997. 13 мая.

2Закон Калининградской области от 2 октября 2000 г. № 246 «Об уставном Суде Калининградской области» // «Дмитрия Донского, 1». 2000. 14 окт.

120