Межотраслевые принципы права и конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации

§ 2.3 Межотраслевые принципы и региональное правотолкование

ность применения государственно-властного принуждения, не вписывались в структуру его нормативного построения.

Как показывают судебная практика и конституционная доктрина, их устранение может базироваться на определенном сочетании элементов правотворчества и правотолкования.

Так, комментируя наделение конституционных и уставных судов правом официального толкования текста конституции (устава) субъекта Российской Федерации, М.А. Митюков отметил, что указанные суды фактически получили право на «восполнение» норм основного закона субъекта Федерации исходя из общего смысла и логики, господствующей в российской конституционной доктрине и практике1.

Вместе с тем внутренняя организация права, рассматриваемая в качестве системы нормативных установок, опирающихся на идеи человеческой справедливости и свободы, выраженные большей частью

взаконодательстве и регулируемых общественных отношениях2 либо

ввиде обусловленного состоянием общественных отношений внутреннего строения права, выражающегося в единстве и согласованности всех действующих правовых норм и их логическом распределении по отраслям и правовым институтам3, позволяет конституционным и уставным судам разъяснять и сопоставлять смысл и содержание не только конституционных (уставных), но и иных взаимосвязанных с ними норм (группы норм), закрепляемых нормативно и подлежащих конституционному нормоконтролю.

Вышеизложенное означает, что конституционные и уставные суды способны осуществлять правовосполнительную и правокорректирующую функции в отношении всего регионального законодательства, ориентируясь в процессе правотолкования преимущественно на правовые принципы и связанные с ними нормы права.

Вчастности, правовосполнительная функция, реализуемая региональными органами конституционной юстиции, выражается не только в установлении пробела в правовом регулировании общественных отношений, но и в его устранении. Причем устранение обнаруженных пробелов средствами конституционного правосудия может при-

1См.: Митюков М.А. Толкование региональных конституций и уставов // Российская юстиция. 2000. № 8. С. 5.

2См.: Общая теория права / Под ред. В.К. Бабаева. Н. Новгород, 1993. С. 111.

3См.: Бобылев А.И. Современное толкование системы права и системы законодательства // Государство и право. 1998. № 2. С. 24.

211

ГлаваII.Межотраслевыепринципывпрактикеконституционных(уставных)судов

обретать различные правовые формы, затрагивающие при этом разные уровни и виды правотворчества.

Так, Конституционный суд Республики Саха (Якутия), рассматривая оспариваемый Закон Республики Саха (Якутия) в контексте принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, установил, что существует обязанность республики в отношении лиц, которые в силу объективных обстоятельств нуждаются в дополнительных мерах социальной защиты. В этом смысле обжалуемый Закон Республики Саха (Якутия) не сохранил ранее действовавшее законодательное регулирование дополнительных мер социальной поддержки и льгот за счет средств государственного бюджета республики, в результате чего дети-инвалиды оказались вне сферы действия республиканского социального законодательства.

Вп. 2 резолютивной части названного Постановления Конституционный суд Республики Саха (Якутия) сформулировал властное предписание индивидуального характера: «Государственному Собранию (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) в соответствии со статьями 8, 23, 56 (пункты 1 и 2) Конституции Республики Саха (Якутия) с учетом Федерального закона № 199-ФЗ надлежит в законодательном порядке обеспечить механизм реализации мер социальной защиты и социальной поддержки детей-инвалидов»1.

ВПостановлении Конституционного суда Республики Саха (Якутия) от 14 июня 2007 г. № 6-П2 отмечается, что в соответствии с публич- но-правовыми обязательствами, установленными оспариваемой нормой Закона Республики Саха (Якутия), органы государственной власти призваны поддерживать принцип доверия данной категории граждан (государственных служащих) к закону и действиям государства. Соот-

1Постановление Конституционного суда Республики Саха (Якутия) от 4 апреля 2008 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности абзаца 3 статьи 1 Закона Республики Саха (Якутия) от 9 декабря 2004 года З № 379-III о признании утратившим силу Закона Республики Саха (Якутия) от 20 февраля 2004 года № 231-III «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Саха Якутия) «О социальной защите инвалидов в Республике Саха (Якутия)»» // Якутские ведомости (приложение к газете «Якутия»). 2008. 14 мая.

2Постановление Конституционного суда Республики Саха (Якутия) от 14 июня 2007 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности пункта 4 статьи 23 Закона Республики Саха (Якутия) № 433-III от 30 марта 2005 года «О государственной гражданской службе Республики Саха (Якутия)» и пункта 3 части 2 статьи 4 Закона Республики Саха (Якутия) № 751-III от 13 июля 2006 года «Об условиях реализации права отдельных граждан на предоставление жилых помещений государственного жилищного фонда Республики Саха (Якутия) по договорам социального найма»» // Ил Тумэн. 2007. 6 июля.

212

§ 2.3 Межотраслевые принципы и региональное правотолкование

ветственно переход от обеспечения государственных служащих жильем к порядку субсидирования требует правовой регламентации условий и порядка реализации соответствующих возможностей.

Признав в п. 2 резолютивной части своего Постановления п. 4 ст. 23 Закона Республики Саха (Якутия) от 30 марта 2005 г. «О государственной гражданской службе Республики Саха (Якутия)», согласно которому государственным служащим при определенных условиях, предусмотренных настоящим Законом или иными нормативными актами Российской Федерации и Республики Саха (Якутия), может предоставляться право на единовременную субсидию на приобретение жилой площади один раз за весь период гражданской службы в порядке и на условиях, устанавливаемых нормативными правовыми актами Российской Федерации и Республики Саха (Якутия), не противоречащим Конституции Республики Саха (Якутия), Конституционный суд Республики Саха (Якутия) сформулировал следующее правоприменительное предписание: «Органам государственной власти Республики Саха (Якутия) надлежит принять нормативные правовые акты, устанавливающие порядок и условия предоставления государственным гражданским служащим указанной дополнительной государственной гарантии».

Несколько иначе устранение пробела осуществляется в п. 4 резолютивной части Постановления Конституционного Суда Республики Башкортостан от 1 апреля 2009 г. № 26-ФЗ1, которое в контексте принципов, регулирующих статус земли как специального объекта конституционно-правового регулирования, в числе которых находятся использование и охрана земли наравне с другими природными ресурсами как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, ее принадлежность к частной, государственной, муниципальной и иным формам собственности, регулирование законом Республики Башкортостан порядка управления

ираспоряжения землей, находящейся в государственной собствен-

1Постановление Конституционного Суда Республики Башкортостан от 1 апреля 2005 г. № 26-П «По делу о проверке конституционности Правил землепользования в г. Уфе в новой редакции (приложение № 1 к решению Уфимского городского совета Республики Башкортостан XXIV созыва № 11/11 от 17 февраля 2005 года «О сложившейся практике применения Правил землепользования в г. Уфе, принятых 5-й сессией Уфимского городского совета 5 августа 2004 года») в связи с запросом депутата Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан Ф.Б. Таепова» // Ведомости Государственного Собрания – Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. 2005. № 9 (207). Ст. 464.

213

ГлаваII.Межотраслевыепринципывпрактикеконституционных(уставных)судов

ности Республики Башкортостан, в соответствии с федеральным законом, отнесение управления и распоряжения государственной собственностью к конституционному полномочию Правительства Республики Башкортостан (ст. 8–10, 96 Конституции Республики Башкортостан), зафиксировало следующее властное предписание: «Пробелы в правовом регулировании полномочий местных исполнительных органов государственной власти в области земельных отношений, вытекающие из настоящего Постановления, подлежат незамедлительному устранению в порядке, установленном законодательством. До принятия соответствующих нормативных актов непосредственно применяется Конституция Республики Башкортостан».

Как видно, речь идет, во-первых, о комплексном применении конституционных межотраслевых принципов регулирования земельных отношений в Республике Башкортостан, причем во взаимосвязи с теми нормами Конституции Республики Башкортостан, которые были признаны нарушенными оспариваемым муниципальным правовым актом (в соответствии с п. 1 резолютивной части Постановления от 1 апреля 2005 г. № 26-П, ст. 5–9, 14, 20, 71, 100, 112 Конституции Республики Башкортостан). Тем самым Конституционный Суд Республики Башкортостан обобщил правовые основы для муниципального правотворчества по вопросам землепользования, систематизировав действующие федеральные и республиканские законодательные и подзаконные правовые акты.

Во-вторых, Конституционный Суд Республики Башкортостан не ограничил право уполномоченных исполнительных органов власти или иных органов государства восполнять правовые пробелы в области землепользования и застройки городских поселений посредством правоприменительного толкования1 соответствующих конституционных норм и вновь принятых на их основе нормативных правовых актов.

Однако не во всех случаях конституционные и уставные суды упоминают в итоговых решениях необходимость прямого применения норм конституции (устава).

1 В юридической литературе правоприменительное толкование предлагается рассматривать как осуществляемую в связи с правоприменением и выражающуюся в особых актах познавательную и интерпретационную деятельность органов государства, управомоченных общественных объединений, должностных лиц и граждан, призванную аргументировать и обосновывать решение юридических дел, обеспечивать внутреннюю согласованность действующего законодательства, единообразие и стабильность юридической практики (см.: Гаврилов Д.А. Правоприменительное толкование: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2004. С. 7).

214

§ 2.3 Межотраслевые принципы и региональное правотолкование

Так, в Постановлении Конституционного Суда Республики Башкортостан от 22 марта 2004 г. № 24-П1 в контексте признания и защиты равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, в том числе на объекты жилищного фонда, был зафиксирован пробел в федеральном законодательстве на момент разбирательства в части перевода жилых помещений из жилых в нежилые, временно восполненный на основе Жилищного кодекса РСФСР и постановления Кабинета Министров Республики Башкортостан от 9 июля 2001 г. № 153 «О порядке перевода жилых помещений в категорию нежилых», утвердившего одноименный Временный порядок.

Конституционный Суд Республики Башкортостан констатировал, что названный Временный порядок не содержал правового регулирования процедуры согласования такого перевода с жильцами примыкающих квартир, что позволило органу исполнительной власти устанавливать процедуру согласования по собственному усмотрению, что

всвою очередь привело к конфликту интересов и ущемлению прав собственников и лиц, постоянно или преимущественно проживавших

впримыкающих квартирах и имевших право пользования ими на момент принятия решения о переводе.

Вэтих обстоятельствах Конституционный Суд Республики Башкортостан сформулировал рекомендательную норму о необходимости определения круга лиц, мнение которых подлежит учету при переводе помещений из жилых в нежилые, формы такого учета, а в п. 1 резолютивной части своего Постановления признал оспариваемый

п.3.1 Временного порядка перевода жилых помещений в категорию нежилых противоречащим Конституции Республики Башкортостан «ввиду отсутствия в нем положений, позволяющих учитывать мнение лиц, чьи жилищные и иные права могут быть нарушены при переводе помещений из жилых в нежилые». Вместе с тем в том же пункте резолютивной части Постановления от 22 марта 2004 г. № 24-П Конституционный Суд Республики Башкортостан указал, что призна-

1 Постановление Конституционного Суда Республики Башкортостан от 22 марта 2004 г. № 24-П «По делу о проверке конституционности пункта 3.1 Временного порядка перевода жилых помещений в категорию нежилых, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Башкортостан от 9 июля 2001 года № 153 «О порядке перевода жилых помещений в категорию нежилых», в связи с жалобой гражданки Булгаковой Р.З.» // Ведомости Государственного Собрания – Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. 2004. № 7 (181). Ст. 468.

215

ГлаваII.Межотраслевыепринципывпрактикеконституционных(уставных)судов

ние оспариваемого предписания неконституционным «не препятствует его дальнейшему применению при условии внесения в него изменений и дополнений в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Республики Башкортостан, выраженной в настоящем Постановлении».

Итак, конституционные и уставные суды в ходе интерпретационной деятельности в целях устранения правовых пробелов на основе межотраслевых принципов права способны сформулировать собственные правоположения, юридическая природа которых квалифицируются по-разному: интерпретационное правило общего характера; интерпретационное правило индивидуального характера1; модели, прообразы норм2 и т.п.

Примером юридической конструкции интерпретационной нормы общего характера выступает правоположение ст. 3 Закона Республики Марий Эл от 26 марта 2010 г. № 13-33, содержащееся в п. 1 резолютивной части Постановления, изложенное на основе правового вывода Суда, о том, что оспариваемое нормативное положение ст. 3 Закона Республики Марий Эл от 11 мая 2005 г. № 13-3 «О регулировании отдельных жилищных отношений в Республике Марий Эл» находится в полном соответствии с конституционными предписаниями в социальной сфере, не отменяет права и свободы человека и гражданина, само по себе не создает препятствий на реализацию права инвалидов на получение жилого помещения по договору найма из государственного жилого фонда (при условии соблюдения общих требований федерального жилищного законодательства применительно к предоставлению жилых помещений по договору социального найма и подтверждения объективной нуждаемости в жилом помещении).

В связи с этим Конституционный Суд Республики Марий Эл указал следующее: «Признать не противоречащими Конституции Рес-

1См.: Шайхутдинов Е.М. Интерпретационные акты: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Красноярск, 2004. С. 7.

2См.: Гаврилов Д.А. Указ. соч. С. 22.

3Постановление Конституционного Суда Республики Марий Эл от 26 марта 2010 г. «По делу о проверке соответствия Конституции Республики Марий Эл статьи 3 Закона Республики Марий Эл от 11 мая 2005 г. № 13-3 «О регулировании отдельных жилищных отношений в Республике Марий Эл» в связи с жалобой Кудряшова Ю.А.» // Дайджест оперативной информации: акты конституционного правосудия субъектов Российской Федерации. 2010. № 3. С. 15–16.

216

§ 2.3 Межотраслевые принципы и региональное правотолкование

публики Марий Эл, ее статьям 2, 7 (часть 1), 9 (часть 2), 18, 40 (часть 3) нормативные положения статьи 3 Закона Республики Марий Эл от 11 мая 2005 года № 13-3 «О регулировании отдельных жилищных отношений в Республике Марий Эл», поскольку эти положения в системе действующего правового регулирования не препятствуют реализации конституционных прав инвалидов, страдающих тяжелой формой хронических заболеваний, включенных в соответствующий Перечень, устанавливаемый Правительством Российской Федерации, и не исключают обязанности органов местного самоуправления принятия их на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договору социального найма из государственного жилищного фонда».

Интерпретационный характер данного нормативного предписания подтверждает ч. 2 п. 1 резолютивной части названного Постановления, где отмечается, что выявленный конституционно-правовой смысл указанных положений Закона Республики Марий Эл «О регулировании отдельных жилищных отношений в Республике Марий Эл» является общеобязательным и исключает любое иное истолкование в правоприменительной практике.

Аналогичную юридическую конструкцию интерпретационной нормы можно встретить и в Постановлении Конституционного Суда Республики Коми от 28 июня 2012 г., где резолютивно оспариваемая правовая норма в части представления кассового чека как обязательного условия для выплаты компенсации расходов по приобретению твердого топлива (дров) и его доставки признается не соответствующей Конституции Республики Коми, в том числе межотраслевым принципам свободы предпринимательства, поддержки конкуренции (ст. 35 Конституции Республики Коми), поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования документ строгой отчетности, выдаваемый организациями и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими наличные денежные расчеты и (или) расчеты с использованием пластиковых карт без применения контрольно-кассовой техники, может самостоятельно, без дублирования иным документом (кассовым чеком) служить доказательством состоявшейся сделки и понесенных стороной сделки расходов.

Наконец, конституционные и уставные суды формируют в результате интерпретационной деятельности положения, близкие по структуре и содержанию к нормативным правовым предписаниям.

217

ГлаваII.Межотраслевыепринципывпрактикеконституционных(уставных)судов

Например, в Постановлении Конституционного суда Республики Саха (Якутия) от 28 января 2009 г. № 1-П1, изложившем итоги разбирательства по вопросу об использовании натуральных показателей в оценке степени благоустроенности жилых помещений, расположенных в каменных и деревянных домах, оборудованных центральным отоплением и холодным водоснабжением, содержится конструкция нормы-дефиниции о благоустроенности жилого помещении для республиканского законодательства. При этом Конституционный суд Республики Саха (Якутия) обратился к межотраслевому принципу социального государства, отметив, что по смыслу социального содержания степени благоустроенности жилого помещения норма о ней должна содержать в себе субъективные и объективные критерии.

Конституционный суд Республики Саха (Якутия) определил, что благоустроенность жилого помещения – это собирательное понятие, выражающее единство количественных и качественных показателей, где перечень количественных данных о благоустроенности жилого помещения предопределяется финансово-экономическими и технологическими возможностями населенного пункта; в свою очередь количественные данные об удобстве жилого помещения, собранные воедино, образуют качественное его состояние – благоустроенность.

1 Постановление Конституционного суда Республики Саха (Якутия) от 28 января 2009 г. № 1-П «По делу о проверке соответствия Конституции (Основному Закону) Республики Саха (Якутия) распоряжения мэра города Якутска № 833р от 1 августа 2003 года «Об утверждении степени благоустройства жилых помещений в городе Якутске»» // Якутские ведомости (приложение к газете «Якутия»). 2009. 11 февр.

заключение

1.В соотношении с институтом региональной конституционной юстиции межотраслевые принципы проявляются в содержании конституции (устава) субъекта Российской Федерации как объекта правовой охраны; в принципах организации и деятельности конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации; в процессуальных формах их деятельности (общих правилах производства, общих процедурных правилах рассмотрения дел, производствах по отдельным категориям дел); в статусе судей конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации и гарантиях их деятельности; в юридической природе итоговых решений конституционных

иуставных судов субъектов Российской Федерации.

2.Обеспечивая верховенство и прямое действие конституции (устава) субъекта Российской Федерации в контексте межотраслевых принципов права, конституционные и уставные суды принимают итоговые решения о соответствии (непротиворечии) либо о несоответствии (противоречии) подведомственных актов регионального правотворчества непосредственно на их основе; участвуют в формировании доктрины межотраслевых принципов права, выявляя основные параметры их смысла и содержания; формулируют собственные правовые позиции на основе межотраслевых принципов права; определяют механизм реализации межотраслевых принципов права в различных видах правотворчества и уровнях правового регулирования; устанавливают нормативные формы выражения межотраслевых принципов права; устанавливают конституционно значимые критерии в содержании межотраслевых принципов права; обосновывают возникновение новых межотраслевых принципов права; участвуют в трансформации статуса принципов права, осуществляя перевод правовых принципов с отраслевого уровня на межотраслевой, с межотраслевого на общеправовой; переводят принципы права с уровня, характеризующегося наибольшей степенью нормативного обобщения, на уровень с меньшей степенью абстракции, т.е. с общеправового на межотраслевой, а с

219

Заключение

межотраслевого на отраслевой; используют межотраслевые принципы права для обоснования собственной правовой позиции или усиления юридической аргументации при вынесении итоговых решений; выявляют взаимосвязи межотраслевых принципов права между собой, а также с общеправовыми и отраслевыми принципами права; устанавливают межотраслевые связи норм (актов) субъекта Российской Федерации в системе федерального и регионального законодательства; определяют место межотраслевых принципов права в структурных подразделениях системы права; устанавливают соотношение межотраслевых принципов права с иными юридическими явлениями.

3. К основным юридическим последствиям применения и обеспечения верховенства межотраслевых принципов права конституционными и уставными судами субъектов Российской Федерации в сфере регионального правотворчества относятся:

–признание рассматриваемых правовых норм (актов) субъектов Российской Федерации соответствующими (не противоречащими) конституции (уставу) субъекта Российской Федерации в контексте межотраслевых принципов права;

–признание рассматриваемых правовых норм (актов) субъектов Российской Федерации не соответствующими (противоречащими) конституции (уставу) субъекта Российской Федерации в контексте межотраслевых принципов права;

–признание рассматриваемых правовых норм (актов) субъекта Российской Федерации аналогичными правовым нормам (актам) субъекта Российской Федерации, ранее признанным не соответствующими конституции (уставу) субъекта Российской Федерации итоговым решением конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации, сохраняющим юридическую силу, в контексте межотраслевых принципов права;

–признание рассматриваемых правовых норм (актов) субъекта Российской Федерации аналогичными правовым нормам (актам) субъекта Российской Федерации, ранее признанным соответствующими конституции (уставу) субъекта Российской Федерации итоговым решением конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации, сохраняющим юридическую силу, в контексте межотраслевых принципов права;

–констатация издания рассматриваемой правовой нормы (акта) субъекта Российской Федерации, входящей в компетенцию издавшего их органа государственной власти или органа местного самоуправ-

220