Межотраслевые принципы права и конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации

§ 1.2 Межотраслевые принципы – основа конституционно-уставного правосудия

Так, в Постановлении Уставного Суда Калининградской области от 29 июня 2010 г. № 6-П1 отмечается принцип наиболее полного финансирования публично-правовых обязательств, вытекающий из необходимости реализации общегосударственных гарантий основных прав

исвобод, обоснованный в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 15 мая 2006 г. № 5-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой главы города Твери и Тверской городской Думы».

Этот принцип (с учетом системы конституционных прав и свобод) представляется возможным рассматривать в виде межотраслевого принципа права, действующего в сфере реализации основных прав

исвобод человека и гражданина.

Оценивая подзаконное правотворчество Правительства Калининградской области, Уставный суд пришел к правовому выводу, что высший исполнительный орган государственной власти, реализуя свои государственные полномочия по установлению нормативов бюджетного финансирования образовательных учреждений на реализацию государственного образовательного стандарта для обучающихся де- тей-инвалидов, должен исходить из того, что государство признает право неполноценных в умственном и физическом отношении детей на особую заботу и предоставление им помощи с целью эффективного доступа к услугам в области образования, руководствуясь при этом принципом наиболее полного финансирования публично-правовых обязательств, вытекающих из необходимости обеспечения гарантий права на получение общедоступности образования.

1Постановление Уставного суда Калининградской области от 29 июня 2010 г.

№6-П «По делу о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области положения подпункта 2 пункта 1 постановления Правительства Калининградской области от 20 марта 2009 года № 148 «О внесении дополнения и изменения в постановление Правительства Калининградской области от 21 мая 2007 года № 278»» // Калининградская правда. 2010. 2 июля.

61

Глава I. Общая характеристика межотраслевых принципов

Исследуя системные связи оспариваемого правоположения в контексте названного правового принципа, Уставный Суд Калининградской области установил его взаимодействие с отраслевыми принципами образовательного права, а именно с принципом гарантированности прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательном учреждении в рамках основных общеобразовательных программ, зафиксированных в подп. 1 п. 2 ст. 74 Устава Калининградской области; принципом своевременного предоставления ассигнований, обеспечивающего эффективное функционирование и поступательное развитие системы образования согласно Закону Калининградской области от 5 февраля 1998 г. № 48 «Об образовании».

13.Рассмотрение субординационных коллизий конституционными и уставными судами при необходимости влечет за собой применение межотраслевых принципов права для оценки конституционности норм отдельной отрасли права и его структурных подразделений (внутриотраслевых правовых институтов).

К примеру, в Постановлении Уставного Суда Свердловской области от 5 февраля 2013 г.1 принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, изложенный в более обобщенной форме (принцип поддержания доверия граждан к органам публичной власти), применялся для юридической оценки муниципального правотворчества

вобласти возникновения правоотношений по планировке и застройке городского округа (градостроительные правоотношения).

Уставный Суд Свердловской области, в частности, указал, что принцип поддержания доверия граждан к действиям публичной власти включает в себя сохранение разумной стабильности правового регулирования, который в свою очередь предполагает обязанность органов местного самоуправления при изменении существующих условий городской планировки учитывать, во-первых, те приобретенные права, которые сформировались при ранее действовавшем правовом регулировании, и, во-вторых, законные ожидания участников относительно того, что

1Постановление Уставного суда Свердловской области от 5 февраля 2013 г. «По

делу о соответствии Уставу Свердловской области постановления главы Арамильского городского округа от 10 февраля 2012 года № 57 «Об утверждении документации по планировке территориального микрорайона «Светлый» в поселке «Светлый»» в связи с запросом гражданина В.М. Костромина» // Собрание законодательства Свердловской области. 2013. № 2–4 (2013). Ст. 293.

62

§ 1.2 Межотраслевые принципы – основа конституционно-уставного правосудия

условия приобретения земельных участков, их застройки, эксплуатации и потребительские свойства домовладения не будут ухудшаться в связи с изменением правового регулирования этих отношений.

Уставный Суд Свердловской области также отметил, что принцип поддержания доверия граждан к органам публичной власти подразумевает, что органы местного самоуправления, осуществляя правовое регулирование, должны исходить из того, что субъекты правоотношений могут в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверены в неизменности своего официально признанного статуса и действенности государственной защиты, наполняющих его прав, в том числе в том, что возникшее у них на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано.

14.Решая иерархические коллизии, конституционные и уставные суды устанавливают взаимосвязи общих, межотраслевых и отраслевых принципов права, закрепленных в конституции (уставе) субъекта Российской Федерации.

Например, в Постановлении Уставного Суда Калининградской области от 21 июня 2012 г. № 3-П1 содержится группа разноуровневых, но взаимосвязанных по предмету регулирования принципов права, на базе которых определяются меры социальной поддержки граждан:

а) общеправовые принципы справедливости и равенства; б) межотраслевой принцип поддержания доверия граждан к зако-

ну и действиям государства; в) отраслевые принципы, комплексно обозначенные Конституцион-

ным Судом Российской Федерации в определениях от 8 февраля 2007 г.

№3212-О-П, от 1 марта 2007 г. № 169-О-П и от 17 июля 2007 г. № 624-О- П, согласно которым участие субъектов Российской Федерации в реализации социальной функции государства путем принятия законодательных решений в сфере социальной защиты граждан, в том числе имеющих трудовые заслуги перед обществом и государством, должно быть основано на конституционном разграничении предметов ведения иполномочий между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации, конституционной иерархии нормативных правовых актов, а также соответствовать вытекающим из Конституции РФ принципам, лежа-

1Постановление Уставного суда Калининградской области от 21 июня 2012 г.

№3-П «По делу о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской обла-

сти пункта 2 статьи 4 Закона Калининградской области от 16 декабря 2004 года № 473 «О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей Калининградской области»» // Калининградская правда. 2012. 23 июня.

63

Глава I. Общая характеристика межотраслевых принципов

щим в основе социального обеспечения, включая стабильность юридического статуса субъектов социальных прав, недопустимость снижения ранее достигнутого уровня социальной защиты.

Совокупность выявленных правовых принципов позволила Уставному Суду Калининградской области, с одной стороны, сопоставить условия предоставления мер социальной поддержки ветеранам военной службы, установленных ст. 23 Федерального закона от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах» в редакции, действовавшей на 1 января 2005 г., на момент передачи субъектам Российской Федерации полномочий по осуществлению социальной поддержки ветеранов труда, а также граждан, приравненных к ним по состоянию на 31 декабря 2004 г., с оспариваемым положением п. 2 ст. 4 Закона Калининградской области «О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей Калининградской области», констатировав его несоответствие ст. 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»», а с другой – установить, что при принятии рассматриваемых норм были нарушены принципы справедливости, стабильности юридического статуса субъектов социальных прав, недопустимости снижения ранее достигнутого уровня социальной защиты, поддержания уровня доверия граждан к закону и действиям государства.

15. Рассмотрение конституционными и уставными судами иерархических коллизий конкретных и конституционных (уставных) норм, обладающих природой межотраслевых принципов права, в ряде случаев требует исследования и оценки основных начал (принципов) законодательства, а также их соотношения.

Так, в Постановлении Конституционного суда Республики Татарстан от 15 ноября 2011 г. № 45-П1 в контексте межотраслевых принципов сво-

1Постановление Конституционного суда Республики Татарстан от 15 ноября 2011 г.

№45-П «По делу о проверке конституционности статьи 5.3 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях в связи с жалобой Чистопольского городского отделения Татарстанской Республиканской общественной организации инвалидов войны в Афганистане и других локальных конфликтов» // Республика Татарстан. 2011 г. 25 нояб.

64

§ 1.2 Межотраслевые принципы – основа конституционно-уставного правосудия

боды труда и договора, запрета дискриминации сопоставляются принципы законодательства Российской Федерации и Республики Татарстан в сфере регулирования вопросов организации пассажирских перевозок транспортом общего пользования. В качестве общефедеральных начал законодательного регулирования, по мнению Суда, выступают исходные положения Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» в редакции от 19 июля 2011 г., связанные с обеспечением безопасности дорожного движения, в виде приоритета жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, перед экономическими результатами хозяйственной деятельности, соблюдением интересов граждан, общества и государства, а также основные требования по обеспечению безопасности дорожного движения при эксплуатации транспортных средств, при осуществлении юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями деятельности, связанной с эксплуатацией транспортных средств.

Закон Республики Татарстан от 13 ноября 2006 г. № 70-ЗРТ «Об организации пассажирских перевозок, осуществляемых автомобильным

игородским наземным электрическим транспортом общего пользования на территории Республики Татарстан» отнес к принципам законодательного регулирования пассажирских перевозок необходимость обеспечения добросовестной конкуренции между перевозчиками, а также осуществление пассажирских перевозок на основе заключаемых с перевозчиками независимо от форм собственности договоров.

Вместе с тем региональные органы конституционной юстиции не всегда формулируют собственные правовые выводы при выявлении

иоценке основных начал законодательства по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Вчастности, в Определении Конституционного Суда Республики Башкортостан от 24 апреля 2012 г. № 66-О1 содержится ссылка на правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, выработанную по вопросу о регулировании права на пенсионное обес-

1Определение Конституционного Суда Республики Башкортостан от 24 апреля 2012 г. № 66-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Нагимьянова Лифа Хабировича на нарушение его конституционных прав отдельными нормами Закона Республики Башкортостан «О государственной службе Республики Башкортостан»

иПоложения о порядке назначения и выплаты пенсий за выслугу лет государственной

службы, утвержденного Указом Президента Республики Башкортостан от 24 февраля 1997 года № УП-119» // Ведомости Государственного Собрания – Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. 2012. № 15 (381). Ст. 752.

65

глава II.

рОль кОнституциОнных и уставных судОв субъектОв рОссийскОй Федерации в Обеспечении верхОвенства межОтраслевых принципОв права

иих значение для юридическОй практики

§2.1. Межотраслевые принципы права и правотворческая практика в субъектах Российской Федерации

Региональное законодательство предписывает конституционным и уставным судам принимать итоговые решения, в которых содержится мотивированныйвыводо соответствииилинесоответствиинормативного правового акта конституции (уставу) субъекта Российской Федерации.

Подобная законодательная практика отражает в том числе основные положения теории правовой охраны конституции, в рамках которой конституционный контроль трактуется как проверка законов с точки зрения их соответствия конституции1, соблюдения конституции и конституционных законов, а также проверка соответствия всех других актов высших органов государства конституции2 либо деятельность компетентных государственных органов по проверке, выявлению, констатации и устранению несоответствий нормативных актов конституции, законам, в ходе которой данные органы полномочны отменять обнаруженные несоответствия3.

Вместе с тем конституционный нормоконтроль, осуществляемый конституционными и уставными судами в контексте правовых принципов, закрепленных прямо или опосредованно в нормах конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, позволяет расши-

1См.: Нудель М.А. Конституционный контроль в капиталистических странах. М., 1968. С. 7.

2См.: Воеводин Л.Д., Златопольский Д.Л. Государственное право зарубежных социалистических стран. М., 1984. С. 68.

3См.: Шульженко Ю.Л. Конституционный контроль в России. М., 1995. С. 9.

67

ГлаваII.Межотраслевыепринципывпрактикеконституционных(уставных)судов

рить представление о юридических последствиях их охраны и защиты в конституционном (уставном) судопроизводстве.

Нанашвзгляд,наиболееважныеюридическиепоследствиясточкизрения соблюдения межотраслевых принципов права в судебной практике, связанной с обеспечением верховенства и прямого действия конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, проявляются в сфере регионального правотворчества, правоприменения и правотолкования.

Так, влияние межотраслевых принципов права, закрепленных в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации, на региональное правотворчество обусловливается, с одной стороны, пониманием нормативно-правовой системы субъекта как основанной на общеправовых, межотраслевых и отраслевых принципах права взаимосвязанной совокупности законов и основанных на них подзаконных нормативных правовых актах, имеющих системообразующие связи (иерархические, отраслевые, функциональные) как между собой, так и с другими уровнями федеральной системы нормативных правовых актов, регулирующих определенные виды и уровни общественных отношений на части территории федеративного государства1, а с другой – общими задачами, стоящими перед органами конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации (защита конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, поддержание верховенства и непосредственного действия Основного закона).

К основным юридическим последствиям применения и обеспечения верховенствамежотраслевыхпринциповправарегиональнымиорганами конституционного правосудия в сфере правотворчества относятся:

1)признание рассматриваемых правовых норм (актов) Российской Федерации соответствующими (не противоречащими) конституции (уставу) субъекта Российской Федерации в контексте межотраслевых принципов права;

2)признание рассматриваемых правовых норм (актов) субъектов Российской Федерации не соответствующими (противоречащими) конституции (уставу) субъекта Российской Федерации в контексте межотраслевых принципов права;

3)признание рассматриваемых правовых норм (актов) субъекта Российской Федерации аналогичными правовым нормам (актам) субъекта Российской Федерации, ранее признанным не соответствующи-

1 См.: Потапов М.Г. Система норм права и система нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации // Журнал российского права. 2001. № 12. С. 59–73.

68

§ 2.1 Межотраслевые принципы и региональное правотворчество

ми конституции (уставу) субъекта Российской Федерации итоговым решением конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации, сохраняющим юридическую силу, в контексте межотраслевых принципов права;

4)признание рассматриваемых правовых норм (актов) субъекта Российской Федерации аналогичными правовым нормам (актам) субъекта РоссийскойФедерации,ранеепризнаннымсоответствующимиконституции(уставу)субъектаРоссийскойФедерацииитоговымрешениемконституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации, сохраняющим юридическую силу, в контексте межотраслевых принципов права;

5)констатация издания рассматриваемой правовой нормы (акта) субъектаРоссийскойФедерации,входящейвкомпетенциюиздавшегоееоргана государственной власти или органа местного самоуправления субъекта Российской Федерации, в контексте межотраслевых принципов права;

6)констатация издания рассматриваемой правовой нормы (акта) субъекта Российской Федерации, не входящей в компетенцию издавшего ее органа государственной власти или органа местного самоуправления субъекта Российской Федерации, в контексте межотраслевых принципов права;

7)указание или рекомендация органу государственной власти или органу местного самоуправления субъекта Российской Федерации принять новую, изменить (дополнить) или отменить правовую норму (акт) субъекта Российской Федерации в контексте правовой охраны межотраслевых принципов права;

8)констатация обязанности органов государственной власти или органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации соблюдать межотраслевые принципы права при регулировании общественных отношений;

9)установление особого правового режима для исполнения итогового решения конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации о признании рассматриваемой правовой нормы (акта) не соответствующей конституции (уставу) субъекта Российской Федерации в контексте межотраслевых принципов права;

10)констатация рассматриваемых правовых норм (актов) субъекта Российской Федерации соответствующими (не противоречащими) федеральному законодательству в контексте межотраслевых принципов права;

11)констатация рассматриваемых правовых норм (актов) субъекта Российской Федерации не соответствующими (противоречащими) федеральному законодательству в контексте межотраслевых принципов права.

69

ГлаваII.Межотраслевыепринципывпрактикеконституционных(уставных)судов

Юридические последствия, касающиеся сферы регионального правотворчества, отражаются в итоговых решениях конституционных

иуставных судов единично либо в определенном сочетании, причем органы конституционной юстиции обращаются для их оформления к различным технико-юридическим способам и приемам.

1.Признание рассматриваемых правовых норм (актов) субъекта Российской Федерации соответствующими (не противоречащими) конституции (уставу) субъекта Российской Федерации в контексте межотрасле-

вых принципов права

Как уже отмечалось, межотраслевые принципы права, непосредственно закрепленные в конституционных (уставных) нормах либо вытекающие из их смысла и содержания, являются критериями оценки конституционности правовых норм (актов) субъекта Российской Федерации, подлежащих проверке.

Так, согласно Постановлению Конституционного суда Республики Татарстан от 15 ноября 2011 г. № 45-П1 ст. 5.3 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях, закрепившая ответственность граждан, управляющих транспортным средством, должностных

июридических лиц за осуществление пассажирских перевозок маршрутными транспортными средствами без договора, заключенного с заказчиком перевозок в установленном порядке, с учетом ее места в системе действующего правового регулирования была признана соответствующей в том числе ч. 1, 6 ст. Конституции Республики Татарстан, предусматривающей свободу труда и обязанность государства создавать условия для осуществления права на труд несовершеннолетними, инвалидами и иными гражданами, нуждающимися в социальной защите и испытывающими трудности в поиске работы, в случаях, предусмотренных законом, организовывать их обучение и переквалификацию.

В теории права свобода труда выступает не только основополагающим руководящим положением, определяющим характер и общую направленность правового регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений2, но и общепризнан-

ным межотраслевым правовым принципом для трудового, граждан-

1Постановление Конституционного суда Республики Татарстан от 15 ноября 2011 г.

№45-П «По делу о проверке конституционности статьи 5.3. Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях в связи с жалобой Чистопольского городского отделения Татарстанской республиканской общественной организации инвалидов войны

вАфганистане и других локальных конфликтов» // Республика Татарстан. 2011. 25 нояб.

2См.: Новикова О.И. Соотношение принципов свободы труда и запрещения принудительного труда // Актуальные проблемы российского права. 2009. № 2 (11). С. 254–260;

70