Межотраслевые принципы права и конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации

§ 1.2 Межотраслевые принципы – основа конституционно-уставного правосудия

месячных доплат к пенсии не означает возможность произвольно отменять социальные гарантии депутатам представленного органа муниципального образования, работавшим на постоянной (оплачиваемой) основе, и соответственно муниципальное образование «Иволгинский район» Республики Бурятия при внесении изменений в правовое регулирование социальных гарантий для депутата муниципального образования, работавшего на постоянной (оплачиваемой) основе, должно было основываться на принципах социальной справедливости, равенства, соблюдать баланс интересов граждан и публичных интересов муниципального образования «Иволгинский район» Республики Бурятия, а также принять во внимание социально-экономическое положение и возможности доходной части бюджета муниципального образования.

Таким образом, принцип сбалансированности публичных и частных интересов как один из межотраслевых принципов права распространяет свое действие на различные сферы общественных отношений и круг их участников.

7.При разбирательстве иерархических коллизий конституционные

иуставные суды не только осуществляют юридическую квалификацию основных начал права с точки зрения масштаба их действия, но

инередко участвуют в трансформации их статуса, т.е. осуществляют перевод принципов с отраслевого уровня на межотраслевой и, наоборот, с межотраслевого на общеправовой.

В этом плане показательным примером является «принцип законных ожиданий»1 (принцип защиты судом законных ожиданий в трактовке наднациональных судов)2, сформулированный Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 24 мая 2001 г. № 8-П3 для сферы жилищных правоотношений в виде принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающего правовую определенность, направленного на сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему правовых норм, предсказуемость за-

1См.: Сидоркин А.С. Принципы права: понятие и реализация в российском законо-

дательстве и судебной практике: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2010. С. 18–19.

2Барышников М.Ю. Принципы лояльного сотрудничества в европейском праве: Дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2007. С. 17.

3Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 мая 2001 г.

№8-П «По делу о проверке конституционности положений части 1 статьи 1 и статьи 2 Федерального закона «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей» в связи с жалобами граждан А.С. Стах и Г.И. Хваловой» // Собрание законодательства РФ. 2001. № 22. Ст. 2276.

51

Глава I. Общая характеристика межотраслевых принципов

конодательных положений, с тем чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверены в неизменности официально признанного статуса приобретенных прав, действенности их государственный защиты, т.е. в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано.

Данный принцип был провозглашен Конституционным Судом Российской Федерации на основе выявления системных связей внутри определенной совокупности конституционных норм, регулирующих основы правового статуса человека и гражданина в Российской Федерации, как то: Россия как демократическое правовое государство (ч. 1 ст. 1), в котором человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются обязанностью государства (ст. 2); каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами, несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации (ч. 2 ст. 6); права и свободы являются непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и правосудия (ст. 18); в Российской Федерации не должны отменяться или умаляться права и свободы человека и гражданина (ч. 2 ст. 55); ограничение прав и свобод человека и гражданина допускается лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55).

Вдеятельности конституционных и уставных судов принцип уважения законных ожиданий (в дальнейшем принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства) применяется не только в области жилищных правоотношений, но и в иных сегментах социальной сферы, относящихся к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а именно в общих вопросах воспитания, образования, социальной защиты, социального обеспечения.

Вчастности, согласно Постановлению Конституционного Суда Республики Карелия от 8 ноября 2007 г.1 правоположение, устанавливающее

1 Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 8 ноября 2007 г. «По делу о проверке соответствия Конституции Республики Карелия некоторых положений абзаца 2 части 3 статьи 6 Закона Республики Карелия «Об образовании» в связи с обращением прокурора Республики Карелия» // Вестник Конституционного Суда Республики Карелия. 2007. № 3 (8).

52

§ 1.2 Межотраслевые принципы – основа конституционно-уставного правосудия

право на бесплатное пользование жилой площадью с отоплением и освещением только тех пенсионеров, которые проработали на момент выхода на пенсию не менее 10 лет педагогическими работниками в образовательных учреждениях, расположенных в сельской местности на территории Республики Карелия, было признано противоречащим как общеправовымпринципамравенстваиединстваправовогопространства,такипринципу поддержания доверия граждан к закону и действиям государства.

Межотраслевой характер данного принципа подтверждается тем, что Суд определил те сферы общественных отношений, на которые распространяется его действие и к которым имеет непосредственное отношение оспариваемая правовая норма: общие вопросы воспитания, образования, жилищное законодательство, социальная защита, включая социальное обеспечение (п. «е», «ж» и «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).

Не менее значимым аспектом в характеристике принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства выступают нормативные основы его становления и развития, к которым Конституционный Суд Республики Карелия отнес:

а) совокупность общих принципов права и конституционного права в виде конституционной обязанности государства признавать, соблюдать и защищать в равной мере все права и свободы человека и гражданина в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, верховенства права, равенства прав и свобод человека и гражданина (ст. 2, ч. 2 ст. 5, ч. 1, 2 ст. 16, ст. 19 Конституции Республики Карелия);

б) принцип правовой определенности, ясности и недвусмысленности правовых норм в трактовке Конституционного Суда Российской Федерации, включая их согласованность в действующей системе правового регулирования.

Конституционный Суд Республики Карелия, анализируя в контексте перечисленных принципов права взаимосвязи рассматриваемой правовой нормы, заключил, что, во-первых, предпринятое в Республики Карелия регулирование правоотношений по предоставлению меры социальной поддержки в виде бесплатной жилой площади с отоплением и освещением педагогам-пенсионерам, проработавшим в образовательных учреждениях сельской местности более 10 лет, не согласуется с правовыми нормами, содержащимися в федеральных нормативных правовых актах, регулирующих эти же правоотношения, и, во-вторых, невозможность отдельными лицами рассматриваемой категории, постоянно проживающими и работающими на территории Республики Карелия,

53

Глава I. Общая характеристика межотраслевых принципов

реализовать заработанное ими право на получение указанной меры социальной поддержки, предусмотренное федеральными нормативными актами, что в свою очередь влечет нарушение принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства.

8.Рассмотрение конституционными и уставными судами юридических коллизий может приводить к противоположным результатам, связанным с переводом правового принципа с уровня, характеризующегося наибольшей степенью обобщения, на уровень с меньшей степенью абстракции.

Например, в Постановлении Конституционного суда Республики Татарстан от 26 апреля 2011 г. № 43-П1 отмечается, что государство при осуществлении регулирования и защиты права на занятие предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельностью призвано посредством гражданского иадминистративного законодательства, а также установления правовых основ единого рынка обеспечить баланс прав и обязанностей всех участников рыночных отношений. На наш взгляд, баланс прав и обязанностей субъектов рыночных отношений (государство, государственные органы, субъекты предпринимательства, включая граждан, предприятия различной формы собственности и орга- низационно-правовых форм) представляет собой межотраслевое выражениеврамкахэкономическогопространстваРоссийскойФедерацииобщеправового принципа единства прав и обязанностей субъектов права.

В названном Постановлении Конституционный суд Республики Татарстан установил, что исходя из роли субъекта Российской Федерации

вобеспечении баланса прав и обязанностей участников рыночных отношений в области пассажирских перевозок определение меры социальной поддержки отдельных категорий граждан в виде проезда по социальным проездным документам является недостаточным и поэтому Республика Татарстан была обязана, по мнению Суда, установить правовой механизм для их надлежащего обеспечения, в том числе порядок компенсации расходов транспортным организациям в связи с оказанием транспортных услуг гражданам по единому месячному проездному билету и единому месячному детскому социальному проездному билету.

1Постановление Конституционного суда Республики Татарстан от 26 апреля 2011 г.

№ 43-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Порядка предоставления единого месячного социального проездного билета и единого месячного детского социального проездного билета в Республики Татарстан, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 7 апреля 2005 года № 161 (в редакции от 30 декабря 2010 года), в связи с жалобой некоммерческих партнерств «Ассоциация перевозчиков Закамья» и «Союз автотранспортных перевозчиков»» // Республика Татарстан. 2011. 7 мая.

54

§1.2 Межотраслевые принципы – основа конституционно-уставного правосудия

Кэтой же группе относится Постановление Конституционного Суда Республики Северная Осетия – Алания от 28 декабря 2009 г. № 3-П, в котором изложена правовая позиция о том, что участие субъекта Российской Федерации в реализации социальной функции государства посредством принятия законодательных решений по вопросам социальной защиты граждан должно соответствовать вытекающим из Конституции РФ принципам, лежащим в основе социального обеспечения, включая принцип социальной справедливости, который вызывает неоднозначное толкование в учении о социальном государстве,

втом числе рассматривается в качестве общеправового принципа1. Однако, как свидетельствует практика, конституционные и уставные

суды разграничивают общеправовой принцип справедливости, объединяющий в себе равенство прав и свобод человека и гражданина, соразмерность между деянием и воздаянием, обязательное восстановление нарушенных прав и свобод (принцип справедливости, равенства и соразмерности), и принцип социальной справедливости как межотраслевое начало в регулировании экономических и социально-трудовых отношений, органически взаимосвязанный с иным межотраслевым принципом – принципом социального государства.

Такимобразом,принципсоциальнойсправедливостипредставляетсобой межотраслевое выражение общеправового принципа справедливости применительно к экономической и социальной подсистемам общества.

9. При разбирательстве субординационных коллизий региональные органы конституционной юстиции обращаются к межотраслевым принципам права для обоснования собственных правовых позиций или для усиления юридической аргументации при вынесении итоговых решений.

Вчастности, в Постановлении Конституционного Суда Республики Марий Эл от 17 июля 2006 г.2 для аргументации собственных правовых выводов Суд обратился к межотраслевому принципу свободы труда, указав, что свобода труда проявляется в договорном характере труда, предполагает обеспечение каждому возможности при равных с другими гражданами условиях и без какой-либо дискриминации вступать

втрудовые отношения, реализуя способности к труду.

1См.: Тарасова Л.С. Проблемы реализации принципа социальной справедливости

всовременном пенсионном обеспечении: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2003.

2Постановление Конституционного Суда Республики Марий Эл от 17 июля 2006 г. «По делу о проверке конституционности подпункта «г» пункта 2 статьи 20 Закона Республики Марий Эл «О муниципальной службе в Республики Марий Эл»» // Решения конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации 1992–2008. Т. 5.

55

Глава I. Общая характеристика межотраслевых принципов

ВПостановлении Конституционного Суда Кабардино-Балкарской Республики от 14 апреля 2004 г. № П-1-41 принцип необратимости закона использовался для обоснования правомерных действий республиканского законодателя при регулировании вопросов назначения и выплаты ежемесячной доплаты к пенсиям лиц, замещавшим государственные должности и должности государственной службы Кабардино-Балкарской Республики, в отсутствие федерального закона. При этом Конституционный Суд Кабардино-Балкарской Республики особо подчеркнул, что республиканский Парламент, установивший фиксированную дату (1 августа 1995 г.), действовал в строго определенных временны́х рамках, связанных с тем, что Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», в соответствии с которым устанавливалось право государственных служащих на пенсию по выслуге лет, вступил в силу 31 июля 1995 г. и соответственно республиканский законодатель не мог распространить свое правовое регулирование на правоотношения, возникшие до начала действия Закона Кабардино-Балкарской Республики от 18 сентября 1997 г. «О ежемесячной доплате к государственной пенсии лицам, замещавшим государственные должности и должности государственной службы в Кабардино-Балкарской Республике».

ВПостановлении Конституционного Суда Республики Дагестан от 25 апреля 2012 г. № 1-П2 констатируется юридически значимое обстоятельство, относящееся к нарушению одного из общеизвестных слагаемых принципа поддержания доверия граждан к закону и дей-

1Постановление Конституционного Суда Кабардино-Балкарской Республики от 14 апреля 2004 г. № П-1-4 «По делу о проверке конституционности пункта 18 Положения о порядке назначения и выплаты пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Кабардино-Балкарской Республики и государственные должности государственной службы Кабардино-Балкарской Республики (Приложение

кЗакону Кабардино-Балкарской Республики «О государственном пенсионном обеспечении лиц, замещавших государственные должности Кабардино-Балкарской Республики и государственные должности государственной службы Кабардино-Балкарской Республики», в связи с жалобами граждан А.К. Эржибова и М.М. Паритовой» // Ка- бардино-Балкарская Правда. 2004. 21 апр.

2Постановление Конституционного Суда Республики Дагестан от 25 апреля 2012 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности частей 1 и 2 статьи 4 Закона Республики Дагестан от 30 декабря 2004 г. № 64 «О мерах социальной поддержки по оплате жилых помещений и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в сельской местности и поселках городского типа» и пункта 15 Порядка осуществления ежемесячной денежной выплаты по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в Республике Дагестан от 28 января 2011 г. № 20 в связи с обращением гражданина Зайнутдинова Г.Г.» // Собрание законодательства Республики Дагестан. 2012. № 8. Ст. 347.

56

§ 1.2 Межотраслевые принципы – основа конституционно-уставного правосудия

ствиям государства, а именно критерия уважения властями приобретенных гражданами прав на основании действующего законодательства и возможности их реализации. В связи с этим Суд отметил, что значительное количество граждан, проживающих в сельской местности и поселках городского типа, пользующихся печным отоплением

иимеющих право на компенсацию расходов на приобретение твердого топлива, было лишено этой возможности из-за отсутствия стабильности функционирующих предприятий (индивидуальных предпринимателей), обеспечивающих завоз и реализацию угля по розничным ценам. Поскольку в таких обстоятельствах заявитель и другие педагогические работники не смогли воспользоваться мерами социальной поддержки, установленными оспариваемыми нормами, то ранее достигнутый уровень их социальной поддержки был ухудшен.

Обосновывая окончательный вывод о несоответствии рассматриваемых норм ст. 21, 40, 48 и 51 Конституции Республики Дагестан, Конституционный Суд отметил их непосредственное отношение к нескольким самостоятельным сферам правового регулирования (общие вопросы воспитания, образования, социальной защиты, включая социальное обеспечение), а также указал на первичное нарушение ими принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, установленного актами Конституционного Суда Российской Федерации (постановлениями от 24 мая 2001 г. № 8-П, от 26 декабря 2002 г. № 17-П, от 29 января 2004 г. № 2-П, от 23 апреля 2004 г. № 9-П, определениями от 4 декабря 2003 г. № 415-О, от 4 апреля 2006 г. № 89-О, от 8 февраля 2007 г. № 321-О-П, от 2 апреля 2009 г. № 553-О-П и др.).

10.Рассматривая иерархические коллизии, конституционные

иуставные суды выявляют взаимосвязь межотраслевых принципов права между собой, а также с иными юридическими явлениями.

К примеру, в Постановлении Конституционного Суда Республики Марий Эл от 23 июля 2000 г.1 отмечалось, что нарушение ст. 57 Конституции Республики Марий Эл затрагивает ряд конституционных принципов и прав: право на свободное использование своих способностей

иимущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом деятельности; право частной собственности и связанный с этим пра-

1Постановление Конституционного суда Республики Марий Эл от 29 июня 2000 г.

«По делу о проверке конституционности постановления главы администрации Оршанского района Республики Марий Эл «Об установлении обязательных отчислений для обеспечения пожарной безопасности» от 5 июля 1996 года № 187» // Собрание законодательства Республики Марий Эл. 2000. № 7.

57

Глава I. Общая характеристика межотраслевых принципов

вом конституционный принцип единства экономического пространства (ст. 10, 34 и 35 Конституции Республики Марий Эл).

В Постановлении Конституционного Суда Республики Бурятия от 8 февраля 2012 г.1 констатируется взаимодействие двух межотраслевых начал прав – необратимости закона и принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства в контексте разрешения иерархической коллизии в сфере установления объема меры социальной поддержки по оплате коммунальных услуг медицинским работникам, вышедшим на пенсию, при условии, что они проработали в соответствующих организациях в сельской местности не менее десяти лет, проживают там и их пенсия была назначена непосредственно по окончании работы в организациях здравоохранения. При этом Конституционный Суд Республики Бурятия обратился к правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 24 мая 2001 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности положений части первой статьи 1 и статьи 2 Федерального закона «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей»», где придание обратной силы закону, ухудшившему положение граждан и означавшему по существу отмену для этих лиц прав, приобретенных ими в соответствии с ранее действовавшим законодательством и реализуемых ими в конкретных правоотношениях, было признано несовместимым с положениями ч. 1 ст. 1, ст. 2, ст. 18, ч. 1 ст. 54, ч. 2 ст. 55 и ст. 57 Конституции РФ, поскольку по смыслу указанных конституционных положений изменение законодателем ранее установленных условий должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающий сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения в действующую систему норм, а также в случае необходимости предоставление гражданам возможности (в частности, посредством

1 Постановление Конституционного Суда Республики Бурятия от 8 февраля 2012 г. «По делу о проверке соответствия Конституции Республики Бурятия Закона Республики Бурятия от 24 марта 2005 г. № 1047-III «Об установлении размера, условий и порядка возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки по оплате коммунальных услуг специалистам, проживающим, работающим в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Республики Бурятия» и постановления Правительства Республики Бурятия от 25 мая 2005 г. № 176 «О временных нормах предоставления коммунальных услуг квалифицированным работникам, работающим и проживающим в сельской местности» в связи с жалобой гражданки М.Х. Серых» // Бурятия. 2012. 14 февр.

58

§ 1.2 Межотраслевые принципы – основа конституционно-уставного правосудия

установления временного регулирования) в течение некоторого переходного этапа адаптироваться к вносимым изменениям.

11.Разрешаясубординационныеколлизии,конституционныеи уставные суды устанавливают взаимосвязь между общими и межотраслевыми принципами права, формируя при этом собственные правовые позиции.

Например, Постановление Конституционного Суда Республики Бурятия от 11 августа 2011 г.1 фиксирует генетические или структурные связи между общим принципом верховенства права и группой межотраслевых принципов, определяющих функционирование института собственности, а именно признания и равной защиты всех форм собственности, ее неприкосновенности, а также охраны права частной собственности законом и гарантированности каждому права иметь имущество, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами.

Конституционный Суд Республики Бурятия отметил, что Конституция Республики Бурятия в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами выражает один из основополагающих аспектов верховенства права – общепризнанный в демократических государствах принцип неприкосновенности собственности, являющийся гарантией права собственности во всех его составляющих элементах.

Вкачестве юридического аргумента выработанной правовой позиции Суд использовал положения Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, согласно которым каждое физическое или юридическое лицо имеет право на уважение своей собственности; никто не может быть лишен своего имущества иначе, как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права; государство вправе обеспечивать выполнение таких законов, какие ему представляются необходимыми для осуществления контроля за использованием собственности в соответствии с общими интересами (ст. 1 Протокола № 1).

Установив взаимосвязь общеправового принципа верховенства права с принципом уважения государством прав собственника, Конститу-

1Постановление Конституционного Суда Республики Бурятия от 11 августа 2011 г.

«По делу о проверке соответствия Конституции Республики Бурятия постановления Администрации города Улан-Удэ от 25 апреля 2008 г. № 221 «О подготовке муниципальной адресной программы «Капитальный ремонт многоквартирных домов на территории города Улан-Удэ на 2008–2011 годы» и методики расчета размера финансовой поддержки на проведение капитального ремонта многоквартирного дом, в связи с жалобой гражданина Мохаммада Фарида» // Бурятия. 2011. 12 авг.

59

Глава I. Общая характеристика межотраслевых принципов

ционный Суд Республики Бурятия пришел к выводу, что администрация г. Улан-Удэ ограничила право собственников помещений в многоквартирном доме на самостоятельное решение вопроса об определении доли расходов собственников помещений на капитальный ремонт, изменила условия предоставления бюджетных средств на его проведение, установленные федеральным законодательством, и соответственно нарушила ст. 6 (ч. 1), 11 (ч. 1, 2), 11, 16 Конституции Республики Бурятия.

Конституционные и уставные суды не всегда выявляют взаимосвязи между разноуровневыми принципами права при разрешении иерархических коллизий в региональном законодательстве, ссылаясь в этом вопросе на близкие по содержанию правовые выводы Конституционного Суда Российской Федерации.

К примеру, в Постановлении Конституционного Суда Республики Бурятия от 25 августа 2010 г.1 содержится правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации о взаимосвязи принципа равенства и принципа необратимости закона, согласно которой установление правил действия во времени и по кругу лиц новых норм, закрепляющих либо изменяющих права граждан, предоставляющих для них гарантии и льготы, должно осуществляться с соблюдением требований Конституции Российской Федерации, в том числе вытекающих из принципа равенства (ч. 1, 2 ст. 19), который гарантирует гражданам защиту от всех форм дискриминации при реализации прав и свобод, включая право на социальное обеспечение.

Основываясь в том числе на правовых позициях Конституционного Суда Российской Федерации, Конституционный Суд Республики Бурятия признал оспариваемую законодательную норму не соответствующей Конституции Республики Бурятия.

12. При разбирательстве иерархических коллизий конституционные и уставные суды могут выявлять взаимосвязи межотраслевых и отраслевых принципов права.

1 Постановление Конституционного Суда Республики Бурятия от 25 августа 2010 г. «По делу о проверке соответствия Конституции Республики Бурятия части 3 статьи 4 Закона Республики Бурятия «Об определении порядка и формы предоставления жилых помещений отдельным категориям граждан, имеющих право на обеспечение жильем за счет федерального бюджета в соответствии с федеральными законами «О ветеранах» и «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»» и подпункта 2.1 пункта 2 Порядка предоставления единовременных денежных выплат и жилищных субсидий на приобретение или строительство жилья ветеранам, инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, утвержденного Постановлением Правительства Республики Бурятия от 22 мая 2006 года № 138, в связи с жалобами граждан В.Б. Батуева и Е.Б. Батуевой» / Бурятия. 2010. 28 февр.

60