Межотраслевые принципы права и конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации

§ 2.3 Межотраслевые принципы и региональное правотолкование

государства, направленных на обеспечение достойного уровня жизни и свободного развития человека (ч. 1 ст. 11 Конституции Республики Башкортостан) и права гражданина на социальное обеспечение (ч. 1 ст. 45 Конституции Республики Башкортостан).

Конституционный Суд Республики Башкортостан установил следующие уровни законодательства и виды нормативных правовых актов, направленных на урегулирование республиканского стандарта социальной нормы площади жилого помещения на основе межотраслевых принципов права:

1) федеральное законодательство:

a) Конституция Российской Федерации;

б) Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»»;

в) Постановление Правительства Российской Федерации от 29 августа 2005 г. № 541 «О федеральных стандартах оплаты жилого помещения и коммунальных услуг»;

2) республиканское законодательство:

a) Конституция Республики Башкортостан;

б) Закон Республики Башкортостан от 13 октября 1994 г. № ВС-25/38 «О ветеранах войны, труда и Вооруженных Сил» (в ред. законов Республики Башкортостан от 30 декабря 2002 г. № 441-з, от 17 декабря 2004 г. № 128-з), Закон Республики Башкортостан от 24 ноября 2008 г. № 69-з «О форме предоставления мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан Республики Башкортостан»;

в) постановление Кабинета Министров Республики Башкортостан от 31 декабря 2004 г. № 272 «О мерах по реализации Закона Республики Башкортостан «О ветеранах войны, труда и Вооруженных Сил»», постановление Кабинета Министров Республики Башкортостан от 8 ноября 2005 г. № 237 «О республиканских стандартах оплаты жилого помещения и коммунальных услуг на 2006 год» в последующей редакции, постановление Республики Башкортостан от 29 дека-

201

ГлаваII.Межотраслевыепринципывпрактикеконституционных(уставных)судов

бря 2008 г. № 466 «О мерах по реализации Закона Республики Башкортостан «О форме предоставления мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан Республики Башкортостан»» и др.

11. Констатация единообразия интерпретационной практики, сложившейся на основе рассматриваемой правовой нормы (акта) субъекта Рос-

сийской Федерации, в контексте межотраслевых принципов права

В Определении Конституционного суда Республики Татарстан от 25 июня 2009 г. № 11-О1 констатировалась сложившаяся единообразная праворазъяснительная практика Конституционного суда Республики Татарстан относительно предоставления отдельным категориям граждан субсидий – льгот на оплату жилья и коммунальных услуг на основе следующих межотраслевых принципов права: принципа социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства путем сохранения стабильного правового регулирования.

Руководствуясь межотраслевыми принципами, Конституционный суд Республики Татарстан систематизировал собственные правовые позиции интерпретационного характера, изложенные по вопросу о порядке определения размера субсидий – льгот на оплату жилья и коммунальных услуг, а именно:

а) предложил буквальное толкование ст. 5 Закона Республики Татарстан от 8 декабря 2004 г. № 63-ЗРТ «Об адресной социальной поддержке населения в Республике Татарстан» о предоставлении субсидии в размере 50% расходов на оплату жилья, в соответствии с которым законодательная формулировка «в пределах социальной нормы площади жилья, установленной законодательством Республики Татарстан» не означала обязательное применение при расчетах максимальных значений регионального стандарта нормативной площади жилого помещения, применяемого только в случаях, когда оплата производилась за такой размер площади жилого помещения, занимаемого

1Определение Конституционного суда Республики Татарстан от 25 июня 2009 г.

№11-О «По жалобе гражданина Г.В. Щеглова на нарушение его конституционных прав и свобод пунктом 3.1 Положения о порядке и условиях предоставления субсидий – льгот на оплату жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в Республике Татарстан, утвержденного Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 24 марта 2006 года № 126» // Вестник Конституционного суда Республики Татарстан. 2009. № 2 (21). С. 94–98.

202

§ 2.3 Межотраслевые принципы и региональное правотолкование

гражданином, имеющим право на субсидию – льготу, который совпадал с размером установленного стандарта или превышал его. При этом площадь жилого помещения, превышавшая региональный стандарт Республики Татарстан, оплачивалась в полном объеме (Постановление Конституционного суда Республики Татарстан от 23 октября 2008 г. № 31-П1);

б) отметил разъяснение, данное в Определении Конституционного суда Республики Татарстан от 28 января 2009 г. № 1-О, согласно которому целью предоставления отдельным категориям граждан (ветеранам труда) субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг являлась компенсация, установленная Законом Республики Татарстан «О предоставлении субсидий – льгот на оплату жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в Республике Татарстан» в части их фактических расходов при оплате жилья и коммунальных услуг.

Кроме того, в представленном Определении Конституционный суд Республики Татарстан сформулировал еще одну правовую позицию правоприменительного значения как в отношении оспариваемого нормативного правового предписания, так и в его взаимосвязи со ст. 5 Закона Республики Татарстан «О предоставлении субсидий – льгот на оплату жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в Республике Татарстан», а именно: если в соответствии с оспариваемой нормой гражданам гарантируется предоставление денежной компенсации – субсидии – льготы в размере произведенных ими расходов на оплату коммунальных услуг в случае, когда величина фактического потребления коммунальных услуг меньше установленных нормативов потребления, то с учетом положений ст. 5 названного Закона Республики Татарстан применение нормативов потребления коммунальных услуг предусматривается для расчета размера субсидии – льготы при повышении величины фактического потребления коммунальных услуг над нормативными значениями.

1 Постановление Конституционного суда Республики Татарстан от 23 октября 2008 г. № 31-П «По делу о проверке конституционности пункта 3.1 Положения о порядке и условиях предоставления субсидий – льгот на оплату жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в Республике Татарстан, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 24 марта 2006 года № 126 «О предоставлении субсидий – льгот на оплату жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в Республике Татарстан», в связи с жалобой гражданки В.И. Красновой» // Республика Татарстан. 2008. 31 окт.

203

ГлаваII.Межотраслевыепринципывпрактикеконституционных(уставных)судов

Констатация единообразия интерпретационной практики может иметь и другие формы, как, например, выявление единства правотолкования рассматриваемой правовой нормы (акта) в праворазъяснительной практике Конституционного Суда Российской Федерации и конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации. Причем интерпретация, изложенная в таких случаях Конституционным Судом Российской Федерации, признается приоритетной.

Так, в Постановлении Конституционного Суда Республики Башкортостан от 21 мая 2008 г. № 29-П1 в контексте принципа социального государства, обеспечивающего достойную жизнь и свободное развитие человека, а также принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства путем сохранения стабильности правового регулирования приводится правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, изложенная в Определении от 16 ноября 2006 г. № 508-О, согласно которой социальная защита и социальная поддержка населения могут осуществляться применительно к различным категориям граждан в разнообразных формах (льготы, компенсации, субсидии, услуги, дополнительные права) и соответственно само по себе изменение содержания социальной защиты ветеранов не может свидетельствовать о снижении уровня социальной защиты данной категории граждан, которое противоречило бы ст. 19, 55 и 56 Конституции РФ.

Основываясь на указанной правовой позиции, Конституционный Суд Республики Башкортостан дополнительно сформулировал к ней следующий вывод: «Из этого следует, что законодательные изменения, исключающие проживающих совместно с ветеранами труда членов их семей из числа лиц, на которых распространяется мера социальной поддержки в виде оплаты в размере 50% занимаемых ими помещений, с одновременным реформированием системы материаль-

1 Постановление Конституционного Суда Республики Башкортостан от 21 мая 2008 г. № 29-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 части 3 статьи 22 Закона Республики Башкортостан от 13 октября 1994 года «О ветеранах войны, труда и Вооруженных Сил» и абзаца первого пункта 2 Положения о порядке предоставления инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг, утвержденного постановлением Правительства Республики Башкортостан от 21 марта 2005 года № 42 «О мерах по реализации Закона Республики Башкортостан «О социальной поддержке инвалидов в Республике Башкортостан»», в связи с жалобами граждан Петровой Нины Ивановны и Черновой Надежды Петровны» // Ведомости Государственного Собрания – Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. 2008. № 13 (283). Ст. 814.

204

§ 2.3 Межотраслевые принципы и региональное правотолкование

но-финансового обеспечения ветеранов труда путем введения иных мер социальной защиты, не противоречат целям социального правового государства (ст. 11 Конституции Республики Башкортостан) и не означают ограничения или умаления конституционных прав данной категории граждан».

Конституционные и уставные суды могут принимать разные меры для обеспечения единства интерпретационной практики в масштабах всей судебной ветви власти, руководствуясь при этом межотраслевыми принципами права.

В частности, в Постановлении Конституционного Суда Республики Башкортостан от 14 декабря 2000 г. № 15-П 1 юридическая оценка оспариваемого предписания осуществлялась на основе принципа социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Конституционный Суд Республики Башкортостан признал, что спорным предписанием ч. 5 ст. 39 Трудового кодекса Республики Башкортостан о недопустимости прекращения трудового договора по инициативе работодателя с временно нетрудоспособными вне зависимости от вида и практики заболевания, травмы и продолжительности болезни вводилась повышенная правовая защита прав граждан в области труда и занятости, что соответствовало конституционным целям социального государства. Вместе с тем в п. 1 резолютивной части данного Постановления Конституционный Суд Республики Башкортостан провозгласил, что установленный конституционно-правовой смысл оспариваемого заявителем положения не означал вмешательства в компетенцию судов общей юрисдикции по выбору и истолкованию норм, подлежащих применению по разрешению трудовых споров по существу.

Итак, выявление региональным органом конституционной юстиции конституционно-правового смысла рассматриваемой нормы (акта) не препятствует свободному усмотрению в праворазъяснительной деятельности по общим вопросам нормоконтроля иных компетентных субъектов правоприменения (правотолкования).

1 Постановление Конституционного Суда Республики Башкортостан от 14 декабря 2000 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности положения части пятой статьи 39 Трудового кодекса Республики Башкортостан в связи с жалобой гражданина Бузника В.И.» // Советская Башкирия – Известия Башкортостана. 2000. 23 дек.

205

ГлаваII.Межотраслевыепринципывпрактикеконституционных(уставных)судов

12. Констатация расхождения интерпретационной практики, сложившейся на основе рассматриваемой правовой нормы (акта) субъекта Рос-

сийской Федерации, в контексте межотраслевых принципов права

Реализация конституционными (уставными) судами законодательной формулы о принятии решения по делу на основании юридической оценки как буквального толкования рассматриваемого акта, так и смысла, придаваемого официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов позволяет органам конституционной юстиции констатировать не только единство, но и расхождение интерпретационной практики, включая ее результаты по спорному вопросу.

Расхождение интерпретационной практики имеет место в тех случаях, когда региональные органы конституционной юстиции, обращаясь к исследованию вопросов соотношения оспариваемой нормы права (акта), устанавливают ее противоречивое соотношение с взаимосвязанным интерпретационным актом правотворчества, уточняющим и конкретизирующим обжалуемое предписание толкуемого нормативного акта, с иными правовыми актами, включая интерпретационные акты правоприменения, действующие в сфере функционирования исполнительной или судебной ветвей власти, а также с доктринальными источниками, разъясняющими содержание правовой нормы и практики ее применения.

Отнесение конституционных и уставных судов к судебной системе Российской Федерации в совокупности с межотраслевыми принципами организации и деятельности судебных органов (применение всеми судами Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации, а также конституций (уставов) и других законов субъектов Российской Федерации, обязанность исполнения на всей территории Российской Федерации судебных постановлений, вступивших в законную силу) обязывает органы конституционной юстиции обращаться к актам судебного толкования вышестоящих судов: Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации.

Однако, как показывает практика, конституционные иуставные суды привлекают к разрешению дел главным образом акты Конституционного Суда Российской Федерации, правовые позиции которых высту-

206

§ 2.3 Межотраслевые принципы и региональное правотолкование

пают одним из критериев проверки конституционности обжалуемого и связанного с ним интерпретационного акта толкования.

Так, в Постановлении Конституционного суда Республики Татарстан от 23 мая 2002 г. № 6-П1, разрешающем спорный вопрос в контексте принципа социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь человека, переход к рыночным принципам хозяйствования, предполагающим многообразие форм собственности и равные условия их правовой защиты, приводится общеобязательная для исполнения правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированная в Постановлении от 3 ноября 1998 г. № 25-П2, согласно которой граждане, проживающие в коммунальных квартирах, имеют право на приватизацию жилых помещений без каких либо предварительных условий,

вчастности независимо как от воли собственника коммунальной квартиры и других нанимателей, так и от того, приватизируются ли другие жилые помещения в той же квартире или не приватизируются.

Обращаясь к буквальному толкованию оспариваемой правовой нормы ст. 3 Закона Республики Татарстан от 15 июля 1993 г. № 1936-ХII «О приватизации жилищного фонда в Республике Татарстан», а также

ксмыслу, придаваемому ей правоприменительной практикой, Конституционный суд Республики Татарстан установил наличие дополнительного обязательного условия приватизации жилых помещений

вкоммунальных квартирах в виде обязательного согласия на приватизацию жилых помещений в коммунальных квартирах всех иных на-

1Постановление Конституционного суда Республики Татарстан от 23 мая 2002 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности статьи 3 Закона Республики Татарстан от 15 июля 1993 года № 1936-ХII «О приватизации жилищного фонда в Республике Татарстан», постановления Государственного Совета Республики Татарстан от 30 ноября 1994 года № 2251/а-XII «О применении статьи 3 Закона Республики Татарстан «О приватизации жилищного фонда в Республике Татарстан»» и пункта 7 Положения о порядке и условиях приватизации государственного и муниципального жилищного фонда

вРеспублике Татарстан, утвержденного Постановлением Кабинета Министров Респуб-

лики Татарстан от 22 марта 1994 года № 121, в связи с жалобой гражданки Г.А. Федуловой» // Конституционный суд Республики Татарстан. Постановления. Определения. 2001–2005 / Под ред. В.Н. Демидова. С. 72–73.

2 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 3 ноября 1998 г. № 25-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 4 Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» в связи с запросами Волгоградской областной Думы, Дмитровского районного суда Московской области и жалобой гражданина В.А. Мостипанова» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 45. Ст. 5603.

207

ГлаваII.Межотраслевыепринципывпрактикеконституционных(уставных)судов

нимателей и совместно проживающих с ними совершеннолетних членов их семей, занимающих другие помещения в данной коммунальной квартире, признав такие условия препятствующими праву на частную собственность, в том числе на жилье, и праву на свободное передвижение, выбор места жительства и места проживания (ст. 55, 49 и 30 Конституции Республики Татарстан).

Не соответствующим правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, а также ст. 39, 49 и 55 Конституции Республики Татарстан было признано праворазъяснительное постановление Государственного Совета Республики Татарстан от 30 ноября 1994 г. № 2251/а-XII «О применении статьи 3 Закона Республики Татарстан «О приватизации жилищного фонда в Республике Татарстан»», включая сложившуюся на ее основе правоприменительную практику, в котором закреплялось дополнительное к законодательно установленным условиям приватизации гражданами жилья требование об обязательности письменного согласия на приватизацию жилых помещений в коммунальных квартирах со стороны нанимателей, занимающих по договорам найма иные жилые помещения в данной коммунальной квартире, и совместно проживающих с ними совершеннолетних членов семьи (семей).

Итак, Конституционный суд Республики Татарстан констатировал расхождение оспариваемого законоположения и связанного с ним интерпретационного акта, а также сложившейся на его основе правоприменительной практики с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, основанными на положениях Конституции РФ, и с Конституцией Республики Татарстан.

Законодательство о конституционном (уставном) правосудии отдельных субъектов Российской Федерации не исключает возможность расхождения правовых позиций регионального органа конституционной юстиции, например, в случаях пересмотра принятых итоговых решений.

К примеру, согласно ст. 71 Закона Республики Бурятия от 25 октября 1994 г. № 42-1 «О Конституционном Суде Республики Бурятия»1 решение Конституционного Суда Республики Бурятия может быть пересмотрено по инициативе Конституционного Суда Республики Бурятия только в случае изменения конституционной нормы, на осно-

1 Вестник Конституционного Суда Республики Бурятия. 2007–2008. № 1–2. Официальное информационно-аналитическое печатное издание. Учредитель Конституционный Суд Республики Бурятия. Улан-Удэ, 2008. С. 45–81.

208

§ 2.3 Межотраслевые принципы и региональное правотолкование

вании которой было принято решение, либо по вновь открывшимся обстоятельствам, неизвестным Конституционному Суду Республики Бурятия на момент вынесения решения.

Всоответствии с Законом Свердловской области от 6 мая 1997 г.

№29-03 «Об Уставном Суде Свердловской области» (в ред. Закона Свердловской области от 22 февраля 2002 г. № 12-03) к основаниям пересмотра итогового решения Уставного Суда Свердловской области относятся следующие случаи: 1) если в решении Уставного Суда не учтены или не полностью учтены отдельные положения Устава Свердловской области; 2) если в решении Уставного Суда не учтена правовая позиция, сформулированная в решениях Конституционного Суда Российской Федерации; 3) если правовые позиции, изложенные в решении Уставного Суда, не соответствуют правовым позициям, содержащимся в других принятых им решениях; 4) если выводы, содержащиеся в резолютивной части решения Уставного Суда, не соответствуют правовым позициям, изложенным в его мотивировочной части; 5) если дело рассмотрено Уставным Судом в незаконном составе; 6) если решение Уставного Суда не подписано кем-либо из судей или подписано не теми судьями, которые указаны в решении; 7) если решение Уставного Суда вынесено не теми судьями, которые входили в состав суда, рассматривавшего дело1.

13. Формирование собственных правоположений интерпретационной

практики в контексте межотраслевых принципов права

В общей теории права отмечается, что первоочередной задачей интерпретационной практики является доведение до адресатов воли за-

1 Пересмотр постановления Уставного Суда Свердловской области, определения об отказе в приеме обращения к рассмотрению и определения о прекращении производства по делу представляет собой отдельную процедуру уставного судопроизводства, включающую в себя: право на обращение в Уставный Суд о пересмотре решения Уставного Суда и его субъектов; основания пересмотра решения; пределы проверки при пересмотре решений Уставного Суда; общие и особенные правила судопроизводства; требование к обращению о пересмотре решений Уставного Суда; документы, прилагаемые к обращению о пересмотре решений Уставного Суда; участие судей Уставного Суда в подготовке и рассмотрении дела о пересмотре решения Уставного Суда; основания для отказа в приеме к рассмотрению обращения о пересмотре решения Уставного Суда; участников процесса по делу о пересмотре решений Уставного Суда; основания отзыва обращения о пересмотре решений Уставного Суда; полномочия Уставного Суда при пересмотре решений Уставного Суда; требования к решениям о пересмотре постановлений и определений Уставного Суда.

209

ГлаваII.Межотраслевыепринципывпрактикеконституционных(уставных)судов

конодателя, содержащейся в правовых предписаниях, с устранением неясностей и иных недостатков в их содержании и форме1.

К таким «неясностям и недостаткам», как правило, относятся пробелы в правовом регулировании общественных отношений, правовые коллизии, связанные с принятием и применением нормативных правовых актов, противоречащих конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, юридическими ошибками (правотворческими, правоприменительными и правоинтерпретационными) и иными дефектами права.

В частности, примером выявления дефекта в правовом регулировании общественных отношений, связанных «с выбором регулирования, качеством нормы и удачностью их реализации»2, выступает Постановление Конституционного суда Республики Саха (Якутия) от 28 мая 2010 г. № 4-П3, которым в контексте принципа социального государства, закрепленного в ч. 2 ст. 2 Конституции (Основного Закона) Республики Саха (Якутия), была дана юридическая оценка формы и содержания оспариваемого нормативного правового акта.

Конституционный суд Республики Саха (Якутия), установив рекомендательный характер постановления Правительства от 23 ноября 2009 г. № 503 «О внесении дополнений в постановление Правительства Республики Саха (Якутия) от 4 июля 2007 г. № 293 «О Плане оптимизации расходов по основным направлениям социальной сферы на 2007–2011 годы»», на основании которого были изданы правоприменительные акты, отметил, что положение п. 4.1 по отношению к рекомендательной норме п. 2 оспариваемого акта, по сути, выполняло роль санкции, т.е. указывало на юридические последствия, наступающие в случае их невыполнения. В таком виде, по мнению Суда, положения п. 4.1 названного Постановления, предусматривавшие возмож-

1См.: Смирнова О.М. Филологическое толкование: Дис. … канд. юрид. наук. Казань, 2007. С. 79.

2См.: Авакьян С.А. Проблемы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 8. С. 3.

3Постановление Конституционного суда Республики Саха (Якутия) от 28 мая 2010 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности положений пунктов 2 и 4.1 постановления Правительства Республики Саха (Якутия) от 23 ноября 2009 года № 503 «О внесении дополнений в постановление Правительства Республики Саха (Якутия) от 4 июля 2007 года № 293 «О Плане оптимизации расходов по основным направлениям социальной сферы на 2007–2011 годы»» // Якутские ведомости (приложение к газете «Якутия»). 2010. 2 июня.

210