Межотраслевые принципы права и конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации

§ 2.2 Межотраслевые принципы и региональное правоприменение

деральным законодательством и имеющейся правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации.

Втех случаях, когда правоприменительная практика объявляется подведомственной специализированному судебному органу конституционного контроля (Республика Саха (Якутия)), она подлежит отдельной проверке по требованию уполномоченных субъектов обращения.

Вчастности, согласно Постановлению Конституционного суда Республики Саха (Якутия) от 29 мая 2003 г. № 6-П1 объектом проверки выступала правоприменительная практика, сложившаяся на основе оспариваемых нормативных правовых актов Республики Саха (Якутия), в контексте принципа социальной солидарности (социального государства) и принципа поддержания доверия граждан к закону

идействиям государства.

Обосновывая легитимность и конституционность правоприменительной практики Пенсионного фонда Республики Саха (Якутия) 1991–2000, сформированной на основе Постановления Правительства РСФСР от 4 февраля 1991 г. № 76 «О мерах по социально-экономиче- скому развитию районов Севера», предоставившего республикам в составе Российской Федерации, крайисполкомам, облисполкомам и исполкомам Советов народных депутатов автономных областей право устанавливать районные коэффициенты к заработной плате рабочих

ислужащих в пределах действующих на их территории минимального

имаксимального размеров этих коэффициентов, Конституционный суд Республики Саха (Якутия) отметил ее связь с правовыми нормами ст. 3, 23 и 52 Конституции Республики 1992 г., а также с договорными нормами соглашений с участием Правительства Республики Саха (Якутия) и Пенсионного фонда Российской Федерации 1994 и 2000 гг.

Отметив достижение относительно высокого уровня пенсий в Республике Саха (Якутия) на основе применения упорядоченных районных коэффициентов, Конституционный суд Республики Саха (Якутия) посчитал, что отказ от такой правоприменительной практики означал

1Постановление Конституционного суда Республики Саха (Якутия) от 29 мая 2003 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности постановлений Верховного Совета Якутской-Саха ССР от 28 июня 1991 года № 539-III «Об упорядочении районных коэффициентов к заработной плате, пенсии, стипендиям, пособиям и другим выплатам населению, проживающему на территории Якутской-Саха ССР» и Совета Министров Якутской– Саха ССР от 24 сентября 1991 года № 486 «О порядке применения районных коэффициентов к заработной плате, пенсии, стипендиям, пособиям и другим выплатам населению, проживающему на территории Якутской-Саха ССР»» // Ил Тумэн. 2003. 6 июня.

131

ГлаваII.Межотраслевыепринципывпрактикеконституционных(уставных)судов

бы, во-первых, умаление приобретенных прав для лиц, проживающих и работающих в республике, и, во-вторых, нарушение принципа поддержания доверия граждан к государству, изложенного в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 5 декабря 2002 г. № 320-О.

Соответственно в п. 1 резолютивной части названного Постановления Конституционный суд Республики Саха (Якутия) признал соответствующими Конституции Республики Саха (Якутия) не только оспариваемые нормативные правовые акты, но и основанную на них правоприменительную практику.

В большинстве случаев правоприменительная практика, сложившаяся на основе рассматриваемой правовой нормы (акта), находящаяся в единстве с межотраслевыми принципами права, выступает в роли юридической аргументации, подтверждающей ее конституционность.

Например, в Постановлении Конституционного Суда Республики Башкортостан от 21 мая 2008 г. № 29-П1 констатируется обязанность Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан соблюдать принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства путем сохранения стабильности правового регулирования при осуществлении дискреционного полномочия по установлению конкретных мер социальной поддержки ветеранов труда и их размера, а также по определению перечня лиц, на которых, наряду с ветеранами труда, распространяются эти меры. Для обоснования сформулированного правового вывода Суд сослался на «истребованные материалы, из которых видно, что общий объем средств, выделенных из бюджета Республики Башкортостан на нужды ветеранов труда, с введением новой системы социальной защиты не сохранился, а возрос».

1 Постановление Конституционного Суда Республики Башкортостан от 21 мая 2008 г. № 29-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 части 3 статьи 22 Закона Республики Башкортостан от 13 октября 1994 года «О ветеранах войны, труда и Вооруженных Сил» и абзаца первого пункта 2 Положения о порядке предоставления инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг, утвержденного постановлением Правительства Республики Башкортостан от 21 марта 2005 года № 42 «О мерах по реализации Закона Республики Башкортостан «О социальной поддержке инвалидов в Республике Башкортостан»», в связи с жалобами граждан Петровой Нины Ивановны и Черновой Надежды Петровны» // Ведомости Государственного Собрания – Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. 2008. № 13 (283). Ст. 814.

132

§2.2 Межотраслевые принципы и региональное правоприменение

3.Признание правоприменительной практики, сложившейся на основе рассматриваемой правовой нормы (акта) субъекта Российской Федерации, не соответствующей (противоречащей) конституции (уставу) субъекта Рос-

сийской Федерации в контексте межотраслевых принципов права

По аналогии с вышеизложенным принятие региональным органом конституционной юстиции решения о несоответствии (противоречии) рассматриваемой правовой нормы (акта) конституции (уставу) субъекта Российской Федерации подразумевает и неконституционный характер правоприменительной практики, сложившейся на ее основе.

Вкачестве критерия оценки здесь также могут выступать межотраслевые принципы права либо их совокупность, выраженная в нормах конституционных (уставных) актов.

Государственной гарантией устранения дефектов правоприменения выступает известное положение законов субъектов Российской Федерации о конституционном (уставном) правосудии, посвященное исполнению итоговых решений: решения судов и иных органов, основанные на правовой норме (акте), признанной неконституционной, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены «в установленных федеральным законом случаях» (Республика Башкортостан), «в установленных законом случаях» (Республика Северная Осетия – Алания), «в установленном федеральным законом порядке» (Республика Адыгея).

Так, согласно Постановлению Конституционного Суда Республики Карелия от 25 ноября 1998 г.1 объектом проверки в контексте принципа единства экономического пространства, предполагающего установление Российской Федерацией правовых основ единого рынка, право свободно владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом, включая жилье, выступал законодательный акт Республики Карелия, устанавливавший, по мнению Суда, дополнительное противоречащее федеральному законодательству о приватизации основание приобретения в собственность гражданами служебных жилых помещений и соответственно прекращения права государственной и муниципальной собственности на часть жилого фонда.

1Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 25 ноября 1998 г.

«По делу о проверке конституционности пункта 7 части 1 статьи 4 Закона Республики Карелия «О приватизации жилищного фонда на территории Республики Карелия» от 24 января 1994 года в редакции Закона Республики Карелия от 15 апреля 1996 года» // Решения конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. 1992–2008. Т. 1.

133

ГлаваII.Межотраслевыепринципывпрактикеконституционных(уставных)судов

Признав правовое предписание п. 7 ч. 1 ст. 4 Закона Республики Карелия от 24 января 1999 г. «О приватизации жилого фонда Республики Карелия» (в ред. Закона Республики Карелия от 15 апреля 1996 г.), содержащееся в словах «в котором проживают граждане, прекратившие трудовые отношения с предприятием, учреждением, организацией, предоставившим им эти помещения, и уволенные по собственному желанию либо за нарушение трудового договора, а также в связи с совершением правонарушения или преступления, а также в отношении граждан, перечисленных в статье 108 Жилищного кодекса Российской Федерации» неконституционным, Суд указал в резолютивной части Постановления, что оно не подлежит применению в деле Л.С. Ковальчук и Н.Ф. Ковальчук к жилищному комплексу администрации г. Петрозаводска и республиканскому государственному центру «Недвижимость» о принуждении к заключению договора о передаче служебного жилого помещения в собственность.

Иной юридический подход использовал Конституционный Суд Республики Бурятия при разрешении дела о проверке соответствия Конституции Республики Бурятия ч. 3 ст. 4 Закона Республики Бурятия «Об определении порядка и форм предоставления жилых помещений отдельным категориям граждан, имеющим право на обеспечение жилья за счет федерального бюджета» в соответствии с федеральными законами от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах» и от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» в контексте принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства.

Указав, что оспариваемое законоположение не соответствует Конституции Республики Бурятия, Конституционный Суд Республики Бурятия в п. 3 резолютивной части Постановления от 29 августа 2010 г. указал, что правоприменительное решение по делу Е.Б. Батуевой подлежит пересмотру в установленном порядке с учетом названного итогового решения, «если для этого не имеется иных препятствий».

Согласно Постановлению Конституционного суда Республики Саха (Якутия) от 31 марта 2000 г. № 5-П1 исследование правоприменительной практики, сложившейся на основе обжалуемой нормы, потребова-

1 Постановление Конституционного суда Республики Саха (Якутия) от 31 марта 2000 г. № 5 по делу о проверке конституционного пункта 1.1 и 4 Указа Президента Республики Саха (Якутия) № 882 от 20 октября 1999 года «О совершенствовании механизмов в сфере управления и распоряжения государственным имуществом» // Решения конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации 1992–2008. Т. 6.

134

§ 2.2 Межотраслевые принципы и региональное правоприменение

ло от Суда систематизации и анализа содержания правовых источников, регулирующих в Республике Саха (Якутия) вопросы разграничения государственной и муниципальной собственности. При этом основополагающим компонентом в юридической конструкции названного Постановления выступал правовой вывод Суда о том, что сложившаяся правоприменительная практика владения, пользования и распоряжения государственным имуществом показала, что местные органы государственной власти Республики Саха (Якутия) в лице административных улусов и городов республиканского значения на протяжении нескольких лет осуществляли полномочия собственника в отношении значительного объема государственного имущества, находящегося на их территории.

Обратившись к конституционным принципам общего института собственности, имеющим межотраслевое значение (неприкосновенность, возможность принудительного изъятия собственности в порядке, установленном законом), Конституционный суд Республики Саха (Якутия):

а) выработал универсальную правовую позицию, что разнообразие правовых определений не может служить основанием для различного правового регулирования тождественных общественных отношений и с этой точки зрения понятия «достояние населения админист- ративно-территориальных образований», «собственность админист- ративно-территориальных образований», «коммунальная собственность», «муниципальная собственность» имеют в нормативных актах одинаковое значение;

б) дал общую юридическую оценку как оспариваемых правоположений, так и источников их содержания в качестве создающих правовую возможность не принимать во внимание нормативные акты и правоустановительные документы, изданные и принятые в период приватизации и переоформления государственной собственности; не разграничивающих правовую сферу деятельности; не предполагающих существование в том числе муниципальной собственности, закрепленной конституционно; разрушающих правовой механизм регулирования права собственности на различные объекты хозяйственной и управленческой деятельности.

Далее, самостоятельную группу конституционно-судебных актов составляют итоговые решения, которыми законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации признаются не соответствующими региональной конституции (уставу) по формаль-

135

ГлаваII.Межотраслевыепринципывпрактикеконституционных(уставных)судов

ным основаниям. Кроме нарушения общеправового принципа законности конституционные и уставные суды могут констатировать нарушение межотраслевых и отраслевых принципов права. В свою очередь признание закона или иного нормативного правового акта не соответствующим конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, например, по порядку опубликования автоматически подразумевает противоконституционность правоприменительной практики, сложившейся на ее основе.

Так, в Постановлении Конституционного суда Республики Саха (Якутия) от 31 марта 2005 г. № 1-П1 констатировалось, что Министерство имущественных отношений Республики Саха (Якутия), Департамент имущественных отношений муниципального образования города Якутска широко применяли неопубликованный муниципальноправовой акт в качестве юридической основы для отказа гражданам

вих праве на приобретение в собственность земельных участков на территории городского муниципального образования. В итоге Суд сформулировал убеждающий вывод, что несмотря на то, что постановление городского собрания депутатов г. Якутска не было введено в действие в соответствии с действующим законодательством,

вправоприменительной практике уполномоченных органов власти оно использовалось как нормативный акт, ограничивающий право граждан на земельную собственность, возможность владеть, пользоваться и распоряжаться таким объектом собственности, как земля. В резолютивной части своего Постановления Конституционный суд Республики Саха (Якутия) предписал пересмотреть судебные решения и иные правоприменительные акты, основанные на неконституционном постановлении городского собрания депутатов г. Якутска, а также осуществить органам государственной власти Республики Саха (Якутия) и органам местного самоуправления надлежащее правовое регулирование порядка резервирования земель для государственных и муниципальных нужд.

Часть итоговых решений конституционных и уставных судов, в которых рассматриваемая правовая норма и сложившаяся на ее основе правоприменительная практика признаются не соответствующими конституции (уставу), выходит за рамки узкой группы правоотноше-

1Постановление Конституционного суда Республики Саха (Якутия) от 31 марта 2005 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности постановления городского собрания депутатов города Якутска от 25 мая 2004 года «О резервировании земельных участков муниципальным образованием «Город Якутск»» // Ил Тумэн. 2005. 20 мая.

136

§ 2.2 Межотраслевые принципы и региональное правоприменение

ний, приобретает общую значимость для определенного типа и (или) вида правоприменения, выполняет превентивную функцию, предотвращая нелегитимные формы юридической практики. В основе подобного судебного волеизъявления нередко находится межотраслевой принцип права.

Так, Постановлением Конституционного суда Республики Саха (Якутия) от 16 июня 2000 г. № 8-П1 в контексте принципов свободы экономической деятельности и конкуренции была установлена неправомерность наделения ГУП «Саха-Втормет» функциями и правами, не соответствующими целям ее деятельности, в том числе функцией контроля и координации деятельности других предприятий по сбору, заготовке, вывозу лома металлов, выдаче разрешений на вывоз лома металла, регистрации выдачи лицензий.

В резолютивной части своего Постановления Конституционный суд Республики Саха (Якутия) перечислил положения оспариваемого Указа Президента Республики Саха (Якутия), ограничивающие свободу экономической деятельности, противоречащие антимонопольному законодательству, нарушающие конституционные принципы самостоятельной деятельности хозяйствующих субъектов, добросовестной конкуренции, ответственности за ее результаты:

а) п. 2, определивший ГУП «Саха-Втормет» уполномоченным предприятием Правительства Республики Саха (Якутия) по координации деятельности предприятий и организаций независимо от форм собственности по сбору, переработке, заготовке, реализации и вывозу за пределы Республики Саха (Якутия) лома черных и цветных металлов;

б) п. 6, закрепивший передачу ГУП «Саха-Втормет» функции по выдаче разрешений на вывоз лома черных и цветных металлов за пределы Республики Саха (Якутия);

в) п. 8, установивший осуществление выдачи лицензий после регистрации и выдачи разрешения ГУП «Саха-Втормет»;

г) п. 9, возложивший на ГУП «Саха-Втормет» организацию системы регистрации и выдачи разрешений на право вывоза соглас-

1 Постановление Конституционного суда Республики Саха (Якутия) от 16 июня 2000 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента Республики Саха (Якутия) № 753 от 6 мая 1999 года «О государственном регулировании сбора, заготовки, переработки, реализации и вывоза за пределы Республики Саха (Якутия) лома черных и цветных металлов» и распоряжения Президента Республики Саха (Якутия) от 24 сентября 1999 года № 261-РП «О введении временных ограничений на заготовку, переработку и реализацию лома цветных металлов»» // Решения конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. 1992–2008. Т. 6.

137

ГлаваII.Межотраслевыепринципывпрактикеконституционных(уставных)судов

но установленному плану-заданию и выполнения требований технических условий на сбор, переработку и заготовку черных и цветных металлов.

Обосновывав неконституционность перечисленных пунктов Указа Президента Республики Саха (Якутия), Суд в мотивировочной части своего Постановления особо подчеркнул, что выписанные ГУП «Саха-Втормет» документы на право перевозки и вывоза за пределы республики лома черных и цветных металлов не подлежат применению.

4. Указание субъекту правоприменительной деятельности скорректировать правоприменительную практику, сложившуюся на основе рассматриваемой правовой нормы (акта) субъекта Российской Федерации,

с учетом межотраслевых принципов права

Так, в п. 5 резолютивной части Постановления Конституционного Суда Кабардино-Балкарской Республики от 1 июля 1994 г.1 обращалось внимание Кабинета Министров (Правительства) Кабардино-Бал- карской Республики на отсутствие достаточных разъяснений органам управления на местах и населению республики принятых нормативных правовых актов о том, что переход на новую систему оплаты жилья не отменяет и не умаляет установленные действующим законодательством Российской Федерации и Кабардино-Балкарской Республики льготы для определенной категории граждан республики в жилищной сфере. Согласно правовым выводам Конституционного Суда Кабардино-Балкарской Республики в результате допускаемого органами жилищно-коммунального хозяйства произвольного толкования этих норм было создано непонимание, а также социальное напряжение у определенной части группы населения.

Указанные выводы были сформулированы Конституционным Судом Кабардино-Балкарской Республики, в том числе в контексте принципа признания и защиты равным образом всех форм собственности, закрепленного в ч. 2 ст. 7 Конституции Кабардино-Балкарской Республики.

1 Постановление Конституционного Суда Кабардино-Балкарской Республики от 1 июля 1994 г. «По делу о проверке конституционности Постановления Кабинета Министров (Правительства) Кабардино-Балкарской Республики № 8 от 24 января 1994 года «О переходе на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг и порядке предоставления гражданам компенсаций (субсидий) при оплате жилья и коммунальных услуг» и изданного во исполнение его распоряжения № 186-р от 7 апреля 1994 года» // Решения конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. 1992–2008. Т. 2.

138

§2.2 Межотраслевые принципы и региональное правоприменение

Вч. 3 п. 2 резолютивной части Постановления Конституционного Суда Республики Карелия от 21 июля 2000 г.1 в контексте межотраслевых принципов свободы экономической деятельности, предпринимательства и труда, закрепленных в ч. 3 ст. 6 Конституции Республики Карелия, содержится властное предписание для правоприменителей

отом, что сумма налога, излишне уплаченная налогоплательщиками за период с момента вынесения данного Постановления Конституционного Суда Республики Карелия, подлежит зачету в счет будущих налоговых платежей либо возвращению налогоплательщикам в соответствии с действующим законодательством.

Правокорректирующее значение итоговых решений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации выражается и в определении общего направления развития типа и (или) вида правоприменения, сложившегося в сфере действия рассматриваемой правовой нормы (акта) во взаимосвязи с межотраслевыми принципами права, прямо закрепленными в нормах конституции (устава) субъекта Российской Федерации либо вытекающими из их смысла и содержания.

Так, исходя из правовых выводов Конституционного Суда Республики Бурятия, изложенных в Постановлении от 17 сентября 2008 г.2, судебное правоприменение в сфере установления объема оказываемых государством мер социальной поддержки для отдельных категорий граждан должно исходить в том числе из принципов социального государства и поддержания доверия граждан к закону и действиям государства путем сохранения стабильности правового регулирования.

Вотечественной правовой доктрине социальное государство рассматривается многопланово, включая представление об особом поряд-

1Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 21 июля 2000 г. «По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 20 раздела 6 Закона Республики Карелия «О республиканских налогах (ставках налогов) и сборах на территории Республики Карелия»» // Собрание законодательства Республики Карелия. 2000. № 7. Ст. 1097.

2Постановление Конституционного Суда Республики Бурятия от 17 сентября 2008 г. «По делу о проверке конституционности пункта 1 постановления Правительства Республики Бурятия от 19 марта 2007 года № 79 «О внесении изменений в постановление Правительства Республики Бурятия от 9 ноября 2006 г. № 359 «О предоставлении мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в форме денежных выплат» в связи с жалобой гражданина В.П. Давыдова» // Бурятия. 2008. 20 сент.

139

ГлаваII.Межотраслевыепринципывпрактикеконституционных(уставных)судов

ке устройства общественной жизни, в котором сложилось демократическое и правовое государство1 или демократическое правовое социальное государство2 с социально ориентированной рыночной экономикой, главной задачей которого является деятельность по обеспечению достойной жизни и свободного развития каждого человека3.

Базовыми принципами такого порядка выступают социальная справедливость, социальное равенство, обеспечение социальных гарантий4.

Социальное государство также трактуется как государство, которое берет на себя обязанность заботиться о социальной справедливости, благополучии своих граждан, их социальной защищенности5. В этом случае социальная деятельность государства регулируется конституционными принципами в виде достойного человека прожиточного минимума, максимально возможной занятости населения, достойной семьи, материнства, отцовства и детства, развитой системы здравоохранения, достаточного уровня жизни инвалидов и пожилых граждан, развитой системы пенсионного обеспечения, развитой науки и культуры6, а также конституционными индикаторами, выступающими одновременно социальными ценностями человечества, к числу которых относятся конституционные положения о социальной функции частной собственности, социально-экономиче- ские права человека и гражданина (на труд, образование, пенсию, здравоохранение), социальное партнерство, социально-экономи- ческое равноправие и фактическое выравнивание положения индивидов и публичных коллективов, социальная справедливость, соци-

1См.: Мамут Л.С. Социальное государство с точки зрения права // Государство

иправо. 2001. № 7. С. 14; Крылова Е.Г. Социальное государство – конституционная характеристика правового государства // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2007. № 2. С. 53–54.

2См.: Осейчук В.И. О стратегии строительства в России демократического правового социального государства // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 21. С. 3–7.

3См.: Галустова К.Р. Конституционно-правовые основы формирования Российской Федерации как социального государства и перспективы его развития в условиях модернизации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2010. С. 11–12.

4См.: Хабриева Т.Я. Российская конституционная модель социального государства // Конституция, закон и социальная сфера общества (мат-лы науч.-практ. конф. Москва, 1 декабря 2008 г.). М., 2009. С. 4.

5См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. М., 1998. С. 118–119.

6См.: Старшова У.А. Конституционные основы социального государства в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2004.

140