Межотраслевые принципы права и конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации

§ 2.3 Межотраслевые принципы и региональное правотолкование

публики Татарстан от 15 июля 1993 г. № 1936-XII «О приватизации жилищного фонда в Республике Татарстан», выступало правовой основой изменения права определенной категории граждан на приватизацию жилых помещений в коммунальных квартирах и вытекающих из него иных конституционно значимых прав, связанных с владением, пользованием и распоряжением гражданами жильем, и тем самым вступило в противоречие с положениями ст. 29, 30 в их взаимосвязи со ст. 39, 49, 55 и 53 Конституции Республики Татарстан.

В-пятых, одной из форм признания интерпретационной практики не соответствующей конституции (уставу) субъекта Российской Федерации следует считать выявление случаев искажения консти- туционно-правового смысла оспариваемой правовой нормы (акта) тем или иным субъектом-реализатором в контексте применения региональными органами конституционной юстиции межотраслевых принципов права1.

В основе искажения конституционно-правового смысла правовой нормы (акта), подлежащего судебному конституционному контролю, находится ошибочная интерпретация конституционной (уставной) нормы, регулирующей юридически значимые признаки (свойства) субъектов, объектов (предметов), явлений и процессов, в результате которой у субъектов правотворчества, правоприменения и правореализации формируются не соответствующие истине представления о системе, форме и содержании конституционных (уставных) положений, требуемых для становления и развития того или иного вида юридической деятельности (практики) либо их совокупности, установления режима конституционного правопорядка и законности.

1 Понятие «искажение конституционно-правового смысла оспариваемого нормативного правового акта» встречается, например, в постановлении Конституционного Суда Республики Коми от 23 мая 2012 г. «По делу о проверке конституционности абзаца первого части 1 статьи 12 Закона Республики Коми от 12 ноября 2004 года № 55-РЗ «О социальной поддержке населения в Республике Коми» по жалобе В.И. Гурьева». Суд

вконтексте общих и отраслевых принципов права отметил, что решение республиканского законодателя применять положение ст. 12 Закона Республики Коми в отношении граждан пожилого возраста, получающих трудовые пенсии по старости либо пенсии за выслугу лет, имеющих определенный стаж трудовой деятельности, только лишь

вслучаях, если они не имеют права на меры социальной поддержки по другим основаниям, искажает конституционно-правовой смысл целей самого Закона, принципа равенства прав и свобод человека и гражданина, принципа выбора, присущего федеральному законодательству (см.: Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми. 2012. № 25. Ст. 568).

171

ГлаваII.Межотраслевыепринципывпрактикеконституционных(уставных)судов

К примеру, в Постановлении Конституционного Суда Республики Коми от 23 марта 2012 г.1 установлено, что постановлением Правительства Республики Коми от 31 декабря 2004 г. № 280 «О мерах по реализации Закона Республики Коми «О социальной поддержке населения в Республике Коми»» утвержден Порядок предоставления социальных услуг (социальной услуги) отдельным категориям граждан, которым предусмотрено, что изготовление и ремонт зубных протезов осуществляется исключительно государственными и муниципальными учреждениями здравоохранения соответствующего профиля, расположенными по месту жительства или по месту пребывания граждан, а в случае отсутствия таковых – в тех государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения, с которыми Центром по предоставлению государственных услуг заключены соответствующие договоры.

Такое правовое регулирование, как посчитал Конституционный Суд Республики Коми, не согласуется с конституционно значимыми принципами, целями и задачами социальной и экономической политики Республики Коми, одним из которых выступает межотраслевой принцип обеспечения достойного уровня жизни и свободного развития человека.

Кроме того, как выяснил Конституционный Суд Республики Коми, оспариваемая норма не предоставляла возможность обращения в стоматологические учреждения ведомственной и частной систем здравоохранения и оказания в них услуг по протезированию и ремонту зубных протезов, что вело к нарушению гарантированных прав граждан на социальную защиту, охрану их здоровья и медицинскую помощь, не отвечало принципам социальной политики, принципу поддержания доверия граждан к закону и его правовой определенности, направленной на разумную стабильность правового регулирования и его предсказуемость с точки зрения соблюдения конституционных прав и свобод человека и гражданина.

1 Постановление Конституционного Суда Республики Коми от 23 марта 2012 г. «По делу о проверке конституционности пункта 23 Порядка предоставления социальных услуг (социальной услуги) отдельным категориям граждан (приложение № 8), утвержденного постановлением Правительства Республики Коми от 31 декабря 2004 года № 280 (в редакции Постановления Правительства Республики Коми от 19 декабря 2011 года № 566) «О мерах по реализации Закона Республики Коми «О социальной поддержке населения в Республике Коми»», по жалобам гражданин Гаева Сергея Валерьевича, Павловой Ирины Михайловны и Портнягиной Ангелины Никоноровны» // Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми. 2012. № 12. Ст. 301.

172

§2.3 Межотраслевые принципы и региональное правотолкование

4.Признание интерпретационной практики, сложившейся на основе рассматриваемой правовой нормы (акта) субъекта Российской Федерации, соответствующей (не противоречащей) конституции (уставу) субъекта Россий-

ской Федерации в контексте межотраслевых принципов права

Как известно, законодательство о конституционном правосудии

вРоссийской Федерации не выделяет акты официального юридического толкования в качестве самостоятельного объекта контроля, однако оно и не препятствует тому, чтобы эти акты, представляющие собой «внешнюю форму и результат интерпретационной практики, содержащие разъяснение юридических предписаний и иных правовых явлений, направленные на совершенствование правового регулирования и повышение его эффективности»1, обладали подобным статусом в конституционно-судебном процессе.

В качестве объекта специализированного судебного нормоконтроля

всубъектах Российской Федерации призваны выступать прежде всего интерпретационные акты правотворчества органов государственной власти и местного самоуправления, поясняющие в установленном порядке содержание правовых норм, действующих в единстве с теми нормативными актами субъектов Российской Федерации, в которых закрепляются толкуемые правовые нормы. При этом интерпретационные акты регионального правотворчества приобретают различный правовой режим в судебном конституционном процессе. В случае если нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации подлежат судебному нормоконтролю в органах конституционной юстиции, то соответствующую юридическую оценку получают и взаимосвязанные с ними официальные акты толкования2; в иных случаях интерпретационные акты правотворчества выступают в судебном разбирательстве в качестве источников, свидетельствующих об официальном или

1Скрябин А.Л. Эффективность актов официального юридического толкования: Ав-

тореф. дис. … канд. юрид. наук. Ярославль, 2005. С. 7.

2 См.: Постановление Конституционного суда Республики Татарстан от 23 мая 2002 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности статьи 3 Закона Республики Татарстан от 15 июля 1993 года № 1936-XII «О приватизации жилищного фонда в Республике Татарстан», постановления Государственного Совета Республики Татарстан от 30 ноября 1994 года № 2251/а-XII «О применении статьи 3 Закона Республики Татарстан «О приватизации жилищного фонда в Республике Татарстан»» и пункта 7 Положения о порядке и условиях приватизации государственного и коммунального жилищного фонда в Республике Татарстан, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 22 марта 1994 года № 121, в связи с жалобой гражданки Г.А. Федуловой» // Республика Татарстан. 2002. 31 мая.

173

ГлаваII.Межотраслевыепринципывпрактикеконституционных(уставных)судов

ином толковании правовых норм (актов), находящихся в системной связи с рассматриваемой органом конституционного правосудия правовой нормой (актом) субъекта Российской Федерации.

Юридическая практика конституционных и уставных судов содержит единичные примеры такого рода разбирательства.

Так, в Постановлении Конституционного Суда Республики Башкортостан от 29 апреля 2004 г. № 25-П1 предметом разбирательства Суда выступало разъяснение Министерства труда и социальной защиты Республики Башкортостан к Инструкции о порядке представления к награждению медалью «Материнская слава», утвержденной Указом Президента Республики Башкортостан от 16 апреля 1998 г. № УП-204 «О медали «Материнская слава»», которым, в частности, объяснялось, что представление к награждению многодетной матери производится по достижении последним ребенком возраста одного года и при наличии в живых остальных детей (т.е. с учетом рождения последнего ребенка после 16 апреля 1997 г.); на многодетных матерей, последние дети которые родились до названной даты, действие Указа Президента Республики Башкортостан, по мнению Министерства труда и социальной защиты Республики Башкортостан, не могло распространяться, поскольку указанный правовой документ обратной силы не имел.

Конституционный Суд Республики Башкортостан, сопоставив представленное разъяснение с оспариваемой Инструкцией, пришел к выводу, что приведенное толкование-разъяснение вышло за пределы содержания п. 2 и 3 Инструкции о порядке представления к награждению медалью «Материнская слава», поскольку в них не предусматривалось такое дополнительное условие награждения многодетных матерей, как дата рождения последнего ребенка.

Что касается интерпретационных актов правоприменения, представляющих собой, в отличие от интерпретационных актов правотворчества, «своеобразную форму юридической практики, форму обобщения опыта применения юридических норм»2, то их включение в кон-

1Постановление Конституционного Суда Республики Башкортостан от 29 апреля 2004 г. № 25-П «По делу о проверке конституционности абзаца первого пункта 2

иабзаца первого пункта 3 Инструкции о порядке представления к награждению медалью «Материнская слава», утвержденной Указом Президента Республики Башкортостан от 16 апреля 1998 года № УП-204 «О медали «Материнская слава»», в связи с жалобами граждан Котиковой В.А. и Хакимзяновой Е.В.» // Ведомости Государственного Собрания – Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. 2004. № 10 (184). Ст. 596.

2Хропанюк В.Н. Указ. соч. С. 282.

174

§ 2.3 Межотраслевые принципы и региональное правотолкование

ституционный (уставный) судебный процесс имеет разнообразные формы, в том числе в качестве документов, прилагаемых к обращению заявителем, иных материалов, правовых источников, свидетельствующих об ином по смыслу толковании рассматриваемой нормы (акта) или о сложившейся на ее основе правоприменительной практики.

Значительно чаще в интерпретационной деятельности конституционных и уставных судов встречаются случаи, когда оспариваемая правовая норма (акт) регионального значения признается на основе правового принципа, в том числе межотраслевого, соответствующим конституции (уставу) субъекта Российской Федерации с учетом выявленного в ней конституционно-правового смысла.

Так, в п. 1 резолютивной части Постановления Конституционного суда Республики Татарстан от 25 мая 2001 г. № 1-П1 постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 23 августа 2000 г. № 608 «О введении повременной системы оплаты услуг местной телефонной связи» было признано соответствующим ст. 10, 17, 33 и 42 Конституции Республики Татарстан, одна из которых (ст. 10) закрепляла межотраслевой принцип социального партнерства между гражданином и государством, потребителем и производителем. Дополнительно в п. 3 резолютивной части названного итогового решения отмечалось, что Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 23 августа 2000 г. № 608 в его конституционно-правовом смысле не может служить основанием уменьшения, ограничения или отмены льгот гражданам по оплате услуг местной телефонной связи, установленных законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и Республики Татарстан.

Таким образом, выявление конституционно-правового смысла оспариваемой правовой нормы (акта) на основе межотраслевого принципа права в рамках процедур конституционного судопроизводства может способствовать определению общих границ правового регулирования общественных отношений в субъекте Российской Федерации.

1Постановление Конституционного суда Республики Татарстан от 25 мая 2001 г.

№1-П «По делу о проверке конституционности постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 23 августа 2000 года № 608 «О введении повременной системы оплаты услуг местной телефонной связи» в связи с жалобой профессионального союза работников торговли, общественного питания, потребительской кооперации и предпринимательства «Торговое единство» Республики Татарстан» // Конституционный суд Республики Татарстан. Постановления. Определения. 2001–2005 / Под ред. В.Н. Демидова. С. 18, 23.

175

ГлаваII.Межотраслевыепринципывпрактикеконституционных(уставных)судов

Исследуя конституционно-правовой смысл постановления Кабинета Министров Республики Татарстан «О введении повременной системы оплаты услуг местной телефонной связи», Конституционный суд Республики Татарстан дополнительно обратился к принципу сбалансированности публичных и частных интересов, отметив, что, закрепляя в оспариваемых п. 2 и 3 Постановления положения о предоставлении соответствующим категориям граждан льгот по оплате местного телефонного соединения (разговора) в размерах, установленных действующим законодательством, и возмещении предприятиям (операторам) связи выпадающих доходов, рассматриваемое Постановление юридически обеспечило такие важные условия достижения сбалансированности интересов потребителей и производителей (исполнителей) в сфере услуг телефонной связи, как обязательность предоставления гражданам-потребителям в полном объеме льгот, на которые они имеют право по действующему законодательству, а также финансовое возмещение производителям (исполнителям услуг) возникающих в связи с этим убытков.

Основываясь на вышеуказанном правовом выводе, Конституционный суд Республики Татарстан констатировал, что по своему содержанию и конституционно-правовому смыслу Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 23 августа 2000 г. № 608 соответствовало принципу социального партнерства в экономических отношениях и не нарушало требований ст. 10 Конституции Республики Татарстан.

Нередко межотраслевые принципы права, зафиксированные в конституции (уставе) субъекта Российской Федерации, применяются в интерпретационной деятельности конституционных и уставных судов как в целях разрешения иерархических коллизий, так и для обоснования правомерности (конституционности) юридически значимых действий

иопераций субъектов правотворчества (законотворчества).

Кпримеру, в Постановлении Уставного суда Калининградской области от 23 ноября 2012 г. № 8-П1 обоснованы взаимосвязи оспа-

1Постановление Уставного суда Калининградской области от 23 ноября 2012 г. № 8-П «По делу о соответствии Уставу (Основному закону) Калининградской области отдельных положений Закона Калининградской области от 20 августа 2009 года № 372 «О компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг» и Порядка предоставления компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, проживающим на территории Калининградской области, определенного постановлением Правительства Калининградской области от 24 декабря 2009 года № 818 «О компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан»» // Калининградская правда. 2012. 27 нояб.

176

§ 2.3 Межотраслевые принципы и региональное правотолкование

риваемых правовых норм со ст. 69 Устава (Основного Закона) Калининградской области, закрепляющей, что в Калининградской области создаются условия для достижения достойной жизни людей, развития социальной сферы, повышения уровня и качества жизни человека, оказания мер поддержки социально незащищенным категориям населения, а также со ст. 71 Устава (Основного закона) Калининградской области, устанавливающей, что областные органы государственной власти в пределах своих полномочий обеспечивают предоставление мер социальной поддержки, социального обслуживания и социального обеспечения населения в соответствии с федеральным законодательством и законодательством Калининградской области.

Исследуя иерархические взаимосвязи норм, Уставный суд Калининградской области установил, что в соответствии с ч. 1, 2 и 6 ст. 282 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» форма предоставления мер социальной поддержки инвалидов по оплате жилого помещения и коммунальных услуг определяется нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Соответственно в рамках предоставленного Российской Федерацией полномочия и был принят оспариваемый областной Закон Калининградской области «О компенсации расходов на оплату жилого помещения

икоммунальных услуг», регулирующий порядок предоставления компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям жителей Калининградской области, имеющим право на указанную меру социальной поддержки.

Кроме того, по мнению Уставного суда Калининградской области, Закон Калининградской области «О компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг» не противоречил требованиям другого Федерального закона от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» как в части целей своего принятия (реализация нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, устанавливающих меры социальной поддержки отдельным категориям граждан по оплате жилого помещения и коммунальных услуг, включая инвалидов), так

ив части объема предоставленных мер социальной поддержки, которые названным областным Законом не ограничивались.

На основании вышеизложенного, Уставный суд Калининградской области подчеркнул правомерность принятия оспариваемого Закона Калининградской области «О компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг», легитимность правомочия об-

177

ГлаваII.Межотраслевыепринципывпрактикеконституционных(уставных)судов

ластного правительства определять порядок предоставления соответствующей компенсации, осуществлять правовое регулирование в пределах предоставленных субъекту Российской Федерации полномочий. Соответственно оспариваемое правоположение (абз. 7 п. 2 ст. 3 Закона Калининградской области «О компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг») было признано соответствующим указанным статьям Устава (Основного закона) Калининградской области.

Таким образом, межотраслевые принципы права, находящиеся

всистемных связях с рассматриваемыми правовыми нормами (актами) субъекта Российской Федерации, выступают нормативной основой и критерием юридической оценки единства федеральной и региональной законодательной воли для определенной сферы общественных отношений, а также правомерности интерпретации региональным нормодателем положений федерального законодательства.

При этом конституционные и уставные суды призваны констатировать соблюдение в региональном правотворчестве тех целей правового регулирования, которые преследует федеральная законодательная власть, обеспечивая тем самым их единство.

5.Разъяснение интерпретационной практики конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации, сложившейся на основе рассматриваемой правовой нормы (акта) субъекта Российской Фе-

дерации, в контексте межотраслевых принципов права

В юридической литературе разъяснение норм трактуется в виде указаний или рекомендаций, направленных на раскрытие действительного содержания норм1. Будучи итогом процесса понимания, осознания смысла и содержания норм права для себя, конкретного правоприменителя, уяснение (разъяснение) имеет своей целью объяснение, доведение смысла и содержания норм для адресатов правоприменения2.

Региональное законодательство о конституционном (уставном) правосудии предусматривает, что принятое итоговое решение может быть официально разъяснено только конституционным (уставным) судом по ходатайству органов и лиц, имеющих право на обращение

ворганы конституционной юстиции, других органов и лиц, которым оно было направлено.

1См.: Хропанюк В.Н. Указ. соч. С. 280.

2См.: Пиголкин А.С. Толкование нормативных актов в СССР. М., 1962. С. 8, 10.

178

§2.3 Межотраслевые принципы и региональное правотолкование

Оразъяснении своего решения конституционный (уставный) суд полномочен выносить определение, излагаемое в виде отдельного документа и подлежащее опубликованию в тех же изданиях, где было опубликовано само решение. В специальных источниках такого рода определения органов конституционной юстиции предложено именовать определениями-разъяснениями1.

В своих определениях-разъяснениях конституционные и уставные суды вправе непосредственно объяснять как собственные правовые позиции о конституционной форме и содержании межотраслевых принципов права, так и иные выводы, изложенные органами конституционной юстиции на основе применения межотраслевых принципов права для юридической оценки оспариваемых правовых норм (актов).

Так, Определение Конституционного Суда Республики Башкортостан от 29 сентября 2005 г. № 24-О2 содержит разъяснение Постановления Конституционного Суда Республики Башкортостан от 1 апреля 2005 г. № 26-П по вопросу о том, является ли городская администрация участником отношений по использованию земель и правомочна ли она распоряжаться земельными участками на территории города,

вчастности принимать постановление главы администрации г. Уфы о предоставлении земельных участков гражданам и юридическим лицам в собственность, аренду, постоянное пользование и соответственно предъявлять иски в суд по вопросам землепользования. Соответствующий правовой вывод в названном Постановлении Конституционного Суда Республики Башкортостан был сформулирован с учетом применения конституционного принципа признания и равной защиты частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, в том числе и на землю.

1См.: Колоколов Я.Н. Конституционный Суд Российской Федерации: аутентическое толкование решений как форма правотворчества // Российский судья. 2009. № 12. С. 48.

2Определение Конституционного Суда Республики Башкортостан от 29 сентября 2005 г. № 24-О «Об отказе в принятии к рассмотрению ходатайства главы администрации г. Уфы об официальном разъяснении Постановления Конституционного Суда Республики Башкортостан от 1 апреля 2005 года № 26-П «По делу о проверке конституционности Правил землепользования в г. Уфе в новой редакции (приложение № 1 к решению Уфимского городского Совета Республики Башкортостан XXIV созыва № 11/11 от 17 февраля 2005 года «О сложившейся практике применения Правил землепользования в г. Уфе, принятых 5-й сессией Уфимского городского Совета 5 августа 2004 года») в связи с запросом депутата Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан» Ф.Б. Таепова» // Ведомости Государственного Собрания – Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. 2005. № 21 (219). Ст. 1096.

179

ГлаваII.Межотраслевыепринципывпрактикеконституционных(уставных)судов

Конституционный Суд Республики Башкортостан повторно разъяснил свои выводы относительно того, что акты земельного законодательства не наделяют местные представительные органы государственной власти Республики Башкортостан правом владеть землей в границах административно-территориальных единиц республики, определяя в качестве участников земельных отношений по использованию земель только республиканские и местные исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления. При этом участники земельных отношений, включая администрацию районов и городов республиканского значения, признавались правомочными осуществлять управление и распоряжение земельными участками, находящимися в их владении, в пределах компетенции и в порядке, предусмотренном земельным законодательством.

ВОпределении Конституционного суда Республики Татарстан от 18 января 2009 г. № 1-О1 Суд, истолковав ст. 77 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан» во взаимосвязи со ст. 68 названного Закона, подчеркнул, что официальное разъяснение, с одной стороны, не может быть простым воспроизведением решения Суда, а с другой – не должно выходить за пределы проведенной Конституционным судом Республики Татарстан проверки конституционности соответствующего нормативного правового акта.

Такой подход к истолкованию законоположений позволяет органу конституционной юстиции усилить значение собственных юридических аргументов по тем правовым позициям, которые были сформулированы на основе межотраслевых принципов права.

Вназванном Определении Конституционного суда Республики Татарстан разъясняются абз. 6 и 12 п. 4 Постановления от 23 октября 2008 г.

№31-П2, содержательно связанные с принципом социального государ-

1Определение Конституционного суда Республики Татарстан от 28 января 2009 г.

№1-О «о ходатайству гражданки Красновой Валентины Ивановны об официальном разъяснении Постановления Конституционного суда Республики Татарстан от 23 октября 2008 года № 31-П» // Вестник Конституционного суда Республики Татарстан. 2009. № 1 (20). С. 46–49.

2Постановление Конституционного суда Республики Татарстан от 23 октября 2008 г. № 31-П «По делу о проверке конституционности пункта 3.1 Положения о порядке и условиях предоставления субсидий – льгот на оплату жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в Республике Татарстан, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 24 марта 2006 года № 126 «О предоставлении субсидий – льгот на оплату жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в Республике Татарстан», в связи с жалобой гражданки В.И. Красновой» // Вестник Конституционного суда Республики Татарстан. 2008. № 2 (19). С. 70–95.

180