Международное публичное право. Курс интенсивной подготовки

12.2. Правопреемство государств в отношении двусторонних,

многосторонних и территориальных договоров

В проблеме правопреемства государств исследовате-

ли выделяют в международном праве несколько типов пе-

рехода:

1. Объединение государств. Два или несколько госу-

дарств прекращают свое существование как субъекты международного права и на их основе возникает единое государство – качественно новый субъект международного права.

По Венской конвенции (1978 г.) новое государство наследует все международные обязательства тех государств, на месте которых оно возникло (принцип континуитета).

Приведенные примеры относятся и к случаю, когда одно или несколько государств присоединяются к другому государству.

2.Разделение государства и возникновение на терри-

тории государства двух или нескольких государств – новых субъектов международного права, при котором государс- тво-предшественник перестает существовать. Новообразованные государства принимают на себя всю полноту международных прав и обязательств прежнего государства, каждое – в отношении той территории, которая перешла под его суверенитет (принцип континуитета).

3.Отделение части территории государства и воз-

никновение на ней одного или нескольких государств. Что касается государства, образовавшегося на отделившейся территории, то по этому поводу имеются две различные позиции: традиционная: новое государство не несет обязательств по договорам государства-предшественника (позиция Секретариата ООН по поводу отделения Пакистана от Индии в 1947 г.). Иная позиция отражена в Венской конвенции (1978 г.). Договоры государства-предшественника сохраняют силу и для государств-преемников (ч. 1 ст. 34).

4.Образованиеновогогосударстваначастяхтерриторий двух или нескольких государств. Государства-предшес-

твенники продолжают существовать. Однако переход международных прав и обязательств от них к новому государству не регулируется пока даже обычными нормами права.

111

5. В случае с новыми независимыми государствами,

образующимися в процессе деколонизации, применялся принцип «чистой доски».

Венская конвенция (1978 г.) регулирует правопреемство в отношении договоров, заключенных в письменной фор-

ме, и лишь между государствами. В отношении устных до-

говоров и договоров между государствами и иными субъекта-

ми международного права действуют обычные нормы. Правопреемство договоров, согласно данной Конвенции,

осуществляется по-разному. Это зависит от вида договорно-

го обязательства: многосторонний договор или двусторонний, вступил он в силу к моменту правопреемства или не вступил.

Согласно ст. 17 Конвенции новое независимое государство может путем уведомления о правопреемстве установить свой статус в качестве участника любого многостороннего договора, который в момент правопреемства находится в силе в отношении территории, являющейся объектом правопреемства государств. Уведомление о правопреемстве в отношении многостороннего договора делается в письменной форме (депозитарию договора и/или его участникам).

Двусторонний договор, являющийся отсчетом правопреемства государств, считается находящимся в силе между новым независимым государством и другим государством-

участником, когда: а) они явственно договорились об этом; б) или в силу своего поведения они должны считаться выразившими только договоренность.

В Законе Республики Беларусь «О международных договорах Республики Беларусь» (2008 г.) (ст. 24 «Право-

преемство Республики Беларусь в отношении международ-

ных договоров») определено следующее:

Республика Беларусь может признать обязательность международных договоров путем правопреемства в случаях, предусмотренных международным правом. В случае правопреемства Республики Беларусь в отношении международных договоров бывшего СССР Республика Беларусь считается связанной обязательствами по данным международным договорам с 10 декабря 1991 года, если иное не предусмотрено международным договором или не согласовано иным образом сторонами.

Решения о правопреемстве Республики Беларусь при-

нимаются в отношении:

112

–межгосударственных и межправительственных договоров, подлежащих ратификации, – Национальным собранием Республики Беларусь в форме закона;

–межгосударственныхдоговоров,неподлежащихратификации, – Президентом Республики Беларусь в форме указа;

–межправительственных договоров, не подлежащих ратификации, – Советом Министров Республики Беларусь

вформе постановления.

12.3. Правопреемство государственной собственности, государственных долгов и государственных архивов

Правопреемство государственной собственности, государственных долгов и государственных архивов регулируются Венской конвенцией о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов (1983 г.).

Переход собственности, архивов и долгов при право-

преемстве регулируется соглашениями между государствомпредшественником и государством-преемником. Режим

правопреемства не распространяется на права и обязательства физических и юридических лиц.

Государственная собственность государства-пред- шественника – имущество, права и интересы, которые на момент правопреемства государств принадлежали согласно внутреннему праву государства-предшественника этому государству (ст. 8 Конвенции (1983 г.).

По общему правилу переход государственной собс-

твенности осуществляется без компенсации, если иное не договорено заинтересованными государствами или не решено соответствующим международным органом. Особенности в зависимости от категории правопреемства государств:

в случаях, когда часть территории государства передается этим государством другому государству, переход государственной собственности регулируется соглашением

между ними. При отсутствии такого соглашения:

а) недвижимая государственная собственность государс-

тва-предшественника, находящаяся на территории, являющейся объектом правопреемства государств, переходит к го- сударству-преемнику;

113

б) движимая государственная собственность государс-

тва-предшественника, связанная с его деятельностью в отношении передаваемой территории, переходит к государс- тву-преемнику (ст. 14).

Правовой режим перехода государственной собственности основывается на территориальном принципе в сочетании с принципом справедливости.

Правопреемство как таковое не затрагивает прав и обя-

занностей кредиторов.

Государственныйдолг–любоефинансовоеобязатель-

ство государства – предшественника в отношении другого государства, международной организации или любого иного субъекта международного права, возникшее в соответствии с международным правом (ст. 33 Конвенции (1983 г.)

Если новое государство возникает в результате объединения нескольких государств, государственный долг го- сударств-предшественников переходит к государству-пре- емнику (ст. 39 Конвенции).

При разделении государства или отделении час-

ти территории от государства и образовании на ней го-

сударства-преемника, а также когда отделившаяся часть территории объединяется с другим государством, пере-

ход государственного долга государства-предшественни- ка к государству-преемнику регулируется соглашением между вовлеченными в правопреемство сторонами. В слу-

чае отсутствия такого соглашения государственный долг

государства-предшественника переходит к государствупреемнику в справедливой доле с учетом, в частности, имущества, прав и интересов, которые переходят к государс- тву-преемнику в связи с данным государственным долгом. (ст. 37, ст. 40, ст. 41 Конвенции). Когда государство-преем-

ник является новым независимым государством (возникшим в процессе деколонизации, в результате реализации права на самоопределение), то долговые обязательства государствапредшественника не переходят к государству-преемнику.

Государственные архивы государства-предшественни-

ка – совокупность документов любой давности и рода,

произведенных или приобретенных государством-предшест- венником в ходе его деятельности, которые на момент правопреемства государств принадлежали государству-пред- шественнику согласно его внутреннему праву и сохранились

114

им непосредственно или под контролем в качестве архивов для различных целей (ст. 20 Конвенции (1983 г.).

Датой перехода государственных архивов государс- тва-предшественника является момент правопреемства. Переход архивов не сопровождается компенсацией (ст. 23). Когда государство-преемник является новым независимым государством, то архивы, принадлежавшие территории, являющейся объектом правопреемства государств, переходят к новому независимому государству. Если два или несколько государств объединяются или образуют одно государство – преемник, государственные архивы госу- дарств-предшественников переходят к государству-пре-

емнику. В случае разделения государства на два или не-

сколько государств – преемников и если соответствующие государства-преемники не определились иначе, то часть государственных архивов, находящихся на территории данного государства-преемника, переходит к этому госу- дарству-преемнику.

Вопросы, связанные с возвращением документов, с порядком обмена копиями и расчетов за предоставление копий, в каждом конкретном случае должны быть предметом двусторонних соглашений. Правопреемство не касается архивов, которые находятся на территории предшествен-

ника, но принадлежат третьему государству, согласно внутреннему праву государства-предшественника (ст. 24).

Конвенция закрепила принцип сохранения целостности (неделимости) государственных архивных фондов

(ст. 25).

Гражданство относится к внутренним аспектам правопреемства государств. Однако после Второй мировой войны отдельные вопросы гражданства (безгражданство, множес-

твенное гражданство, гражданство в связи с правопреемс-

твом) стали относится к объектам международно-правово- го регулирования.

Конвенция о сокращении безгражданства (1961 г.) ус-

танавливает, что договор, предусматривающий передачу территории, должен содержать положения, которые гаран-

тировали бы, что никто не станет апатридом.

В 1997году была принята Европейскаяконвенцияограж-

данстве. В документе установлены принципы, касающиеся вопросов гражданства в ситуации правопреемства: – недис-

115

криминации, – уважения и соблюдения прав человека, – баланс интересов государства и личности, – информированность затрагиваемых лиц о содержании и последствиях закона, – принцип эффективности связи лица с территорией при определении принадлежности к гражданству и др.

К 1999 году Комиссия международного права ООН раз-

работала «Проект статей о гражданстве физических лиц в связи с правопреемством государств». Действие документа распространяется на «затрагиваемых лиц» – физических лиц, имевших на момент правопреемства гражданство государства-предшественника. В Проекте также заложен принцип избежания безгражданства.

Европейская Конвенция об избежании безгражданства в связи с правопреемством государств вступила в силу 1 мая 2009 года. Сфера документа ограничена толь-

ко вопросами избежания и сокращения безгражданства при правопреемстве государств.

12.4. Правопреемство в связи с прекращением существования СССР

Следуя принципу континуитета Россия в 1991 году провозгласила себя правопродолжателем СССР.

20 марта 1992 г. Советом глав государств СНГ была со-

здана Комиссия по правопреемству в отношении догово-

ров, представляющих взаимный интерес, государственной

собственности, долгов и активов бывшего Союза ССР, в рам-

ках которой было подготовлено значительное число соглашений между государствами бывшего СССР.

Договоры. Правопреемство договоров бывшими союзными республиками осуществлялось на основе принципа «свободного согласия». Эта практика была разнообразной. Так, формами подтверждения участия в международных договорах являлись:

–нотификация о правопреемстве в отношении договоров;

–декларация, высланная депозитарию договора;

–общее уведомление о выполнении обязательств, вытекающих из договора, или уведомление о готовности принять обязательство по договору.

Вопрос об участии в договорах решался каждым госу- дарством-участником Содружества самостоятельно, а зави-

116

симости от специфики каждого конкретного случая, характера и содержания того или иного договора.

Наша страна продолжала участвовать в договорах, заключенных ею в рамках ООН и других международных организаций. В вопросах правопреемства двусторонних договоров наблюдались различные подходы в зависимости от каждого конкретного случая.

Закон Республики Беларусь «О правопреемстве Рес-

публики Беларусь в отношении некоторых международных договоров о правовой помощи» от 1 ноября 2002 г. № 140-З определяет договоры бывшего СССР, в отношении которых наша страна признает обязательность с даты их вступления в силу.

Собственность. В развитие Договора от 4 декабря 1991 г. и Соглашения от 30 декабря 1991 г. было подписано Согла-

шение о распределении всей собственности бывшего Союза ССР за рубежом от 6 июня 1992 г. Процесс правопреемства на территории бывшего СССР касался двух видов

государственной собственности:

1) зарубежная собственность бывшего СССР. 4 декабря

1991 года был подписан Договор о правопреемстве в от-

ношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР.

Позднее были подписаны другие документы, однако практика подписания двусторонних соглашений между Российской Федерацией и каждым из государств-членов СНГ закрепила за Российской Федерацией право на всю собственность за рубежом в обмен на обязательство погашения соответствующих долей государственного внешнего долга. Украина и Грузия не ратифицировали отдельные документы, т.о., договорный процесс еще не завершен.

В силу Соглашения об обслуживании внешнего долга бывшего СССР от 20 июня 1992 года Республика Беларусь

не может претендовать на свою долю в зарубежной собственности бывшего СССР.

2) собственность, расположенная на территории быв-

шего СССР. В рамках СНГ было подписано Соглашение

о взаимном признании прав и регулировании отношений собственности от 9 октября 1992 г., направленное на предотвращение взаимных претензий сторон и защиту прав собственности, а также охрану прав граждан и юридических лиц.

117

Архивы. Государственные архивы обладают значимостью для государств-преемников как особый вид государственной собственности, необходимый для нормального управления территорией, и как культурная ценность.

14 февраля 1992 года всеми странами СНГ было под-

писано Соглашение о возвращении культурных и исторических ценностей странам их происхождения, однако по инициативе Российской Федерации действие документа было приостановлено по мотиву отсутствия национальной законодательной базы по данному вопросу.

6 июля 1992 года было подписано Соглашение о правопреемстве государственных архивов, в соответствии с которым стороны взаимно признавали переход под их юрисдикцию государственных архивов и других архивов союзного уровня, находящихся на их территории. В других случаях наиболее действенной признается практика двустороннего сотрудничества.

Долги. Правопреемство в отношении государственных долгов (внутренних и внешних) является одной из сложнейших проблем правопреемства на территории бывшего

СССР.

Внутренний долг. Соглашение о принципах и механиз-

ме обслуживания внутреннего долга бывшего ССС от

13 марта 1992 года устанавливало цель возместить населению значительные денежные потери, понесенные им в результате экономического кризиса после распада СССР.

Внешний долг. Критерии распределения долей во внешнем долге закреплены в Договоре от 4 декабря 1991 г., который не был реализован, но послужил основой для практики государств. Договор установил взаимосвязь между погашением внешнего долга и правом на получение активов. Российская Федерация осуществляла политику, направленную на сохранение за собой всех активов бывшего СССР

и на единоличное участие как должника в переговорах о внешнем долге бывшего СССР. Большинство государств не могло противостоять данной практике по причине отсутствия экономических ресурсов для обслуживания своей доли внешних обязательств. В частности, Республика Беларусь передала свою долю активов в счет погашения своей части внешнего долга.

118

Тема 13

инСТиТуТ международноправовоЙ оТвеТСТвенноСТи

13.1.Понятие и субъекты международно-правовой ответственности.

13.2.Кодификация института международно-правовой ответственности.

13.3.Понятие и классификация международных правонарушений.

13.4.Международная ответственность государств.

13.1. Понятие и субъекты международноправовой ответственности

Международно-правоваяответственность–этоюри-

дическаяобязанностьсубъекта-правонарушителяликвиди- ровать последствия вреда, причиненного другому субъекту международного права в результате совершенного правонарушения.

КомиссиямеждународногоправаООН определила содер-

жание международной ответственности как «те последс-

твия, которые то или иное международно-противоправное деяние может иметь согласно нормам международного права в различных случаях, например, последствия деяния в плане возмещения ущерба и ответных санкций».

Цели ответственности: а) сдерживать потенциального правонарушителя; б) побудить правонарушителя выполнить надлежащим образом свои обязанности; в) предоставить потерпевшему компенсацию за причиненный ему материальный или моральный ущерб; г) повлиять на будущее поведение сторон в интересах добросовестного выполнения ими своих обязательств.

Субъектами международно-правовой ответственности являются только субъекты международного пуб-

личного права, в том числе физические лица. Междуна-

родно-правовая ответственность физических лиц является особого рода уголовной ответственностью и по своей при-

119

роде отличается от ответственности других субъектов международного права.

Существует двавидасубъектовправоотношений, возни-

кающих в случае международно-правовой ответственности:

–субъекты международного правонарушения;

–субъекты международных претензий.

Политическая ответственность возникает из факта нарушения нормы международного права, охраняющей интересы другого субъекта (например, нарушения неприкосновенности дипломатического представительства). Она воз-

никает даже в том случае, если нарушение права не повлекло материального ущерба или иных негативных последствий.

Материальная ответственность возникает при наличии совокупности факторов: – нарушения нормы меж-

дународного права, – возникновения имущественного ущерба в результате правонарушения и существования непосредственной причинной связи между правонарушением и этим ущербом.

13.2. Кодификация института международно-правовой ответственности

Работа по кодификации норм международно-правовой ответственности осуществлялась в разные периоды отдельными учеными-юристами, научными учреждениями, неправительственными и межправительственными организациями, однако это не привело к появлению универсальной международной конвенции о международно-правовой ответственности.

С 1956 года кодификация норм института международ- но-правовой ответственности проводится по поручению Ге-

неральной Ассамблеи ООН Комиссией международного права.

В 2001 году Комиссия завершила разработку Проекта статей «Ответственность государств за международнопротивоправные деяния»; а в 2011 году – Проект статей об ответственности международных организаций.

Основаниями международной ответственности являются предусмотренные международно-правовыми нормами

объективные и субъективные признаки.

120