1. ОБЩИЕ СВЕДЕНИЯ О КОНТРОЛЕ (НАДЗОРЕ) ЗА БЕЗОПАСНОСТЬЮ НА ПРОИЗВОДСТВЕ В РОССИИ

1.1. Система контроля (надзора) за безопасностью на производстве

Вопросы контроля и надзора за безопасностью на производстве всегда стояли в России очень остро еще со времен существования Российской Империи. В настоящее время в России система контроля (надзора) за безопасностью на производстве получила четкую структуру, которая приведена в таблице.

Система контроля (надзора) за безопасностью на производстве в России

Базовые федеральные законы по безопасности на производстве по каждой ветви управления, приведенные в таблице, пропи-

11

сывают построение системы государственного управления безопасностью по каждому направлению, устанавливают правовые, организационные и экономические принципы этого управления на федеральном уровне.

1.2. Подходы к организации контроля (надзора) за безопасностью на производстве в России

Вопросы безопасности на производстве всегда имели важное значение для нашей страны из-за большого числа аварий и гибели работников на производстве. Поэтому в России в последние годы решили пересмотреть подходы и нормативную правовую базу по вопросам надзора и контроля за безопасностью на производстве. В связи с этим и были приняты два важных закона в этой сфере [2, 8], которые предполагают переход всей системы надзора и контроля на риск-ориентированный подход, закладывая профилактические мероприятия в основу проводимых надзорными органами проверок.

Данные законы прописывают новый порядок проведения контроля и надзора за безопасностью на производстве, что, по мнению авторов законов, снизит административную нагрузку на хозяйствующие субъекты, при этом расширится область федерального государственного контроля на базе риск-ориентирован- ного подхода. Проведение профилактических мероприятий со стороны надзорных органов позволит хозяйствующим субъектам улучшить решение вопросов по безопасности на своих объектах.

1.3.Органы государственного контроля (надзора)

имуниципального контроля за безопасностью на производстве

Государственный контроль (надзор) и муниципальный контроль представляют собой проведение проверок государствен-

12

ными и муниципальными надзорными и контролирующими органами организаций и индивидуальных предпринимателей на предмет выполнения ими обязательных требований, действующих законодательных и иных нормативных правовых документов, прописанных в [2], при производстве ими товаров и оказании услуг.

Различают следующие виды надзора и контроля:

–государственный надзор и контроль;

–региональный государственный надзор и контроль;

–муниципальный контроль.

Государственный надзор могут проводить только уполномоченные государственные органы власти.

Региональный государственный надзор и контроль осуществляется в рамках полномочий субъекта РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Обычно федеральный надзорный орган имеет в регионе свое представительство.

Муниципальный контроль осуществляется в рамках полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Высшим государственным органом надзора и контроля в России является Генеральная прокуратура, куда входят и ее региональные отделения. Это определено Федеральным законом № 2202-1-ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» [9]. Основной задачей данного органа является надзор и контроль за точным и единообразным исполнением законодательных и иных нормативных правовых актов в области производственной безопасности всеми производственными и хозяйствующими структурами страны.

Для контроля и надзора за выполнением контролируемыми объектами требований нормативных правовых актов в области безопасности в России создана целая структура государственных контрольных (надзорных) органов (Ростехнадзор, Роспотребнадзор, Роструд, Росприроднадзор, Госпожнадзор и многие другие), деятельность которых будет рассмотрена ниже. Надо отметить, что Прокуратура РФ действует на основании поступивших

13

сообщений и сведений о нарушении законодательства в области безопасности на производстве, а органы государственного, регионального, муниципального и хозяйственного контроля (надзора) ведут текущий надзор и контроль в соответствии со своими полномочиями.

1.4. Виды надзора и контроля

В Российской Федерации существуют следующие виды надзора и контроля в области безопасности на производстве, как показано на рис. 1.

Виды надзора и контроля

АдминистративноОбщественный общественный контроль

контроль

Рис. 1. Виды надзора и контроля в России

Основной задачей всех надзорных и контролирующих органов в России является выявление нарушений требований законодательных и нормативных правовых документов в области безопасности на производстве с целью их дальнейшего устранения.

Государственный контроль (надзор)

Все органы государственного контроля (надзора) созданы на базе принятых федеральных законов (рис. 1) и действуют на основании положений или административных регламентов, ут-

14

вержденных вышестоящим государственным исполнительным органом федеральной власти.

На производстве в области промышленной безопасности (на предприятиях, где есть опасные производственные объекты – ОПО) государственный контроль (надзор) осуществляет Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор). Введение такого надзора осуществлено Федеральным законом РФ № 116-ФЗ [3]. Ростехнадзор подчиняется непосредственно Правительству РФ.

Ростехнадзор ведет контроль и надзор за соблюдением требований законодательства РФ на предприятиях, эксплуатирующих опасные производственные объекты, а также в области охраны окружающей среды при наличии радиоактивного загрязнения или радиоактивных отходов в соответствии с Постановлением Правительства РФ № 1082 [10].

Государственный контроль (надзор) за охраной окружающей среды в соответствии со ст. 65 Федерального закона РФ № 7-ФЗ [4] поручено проводить Федеральной службе по надзору

всфере природопользования (Росприроднадзор). Вместе с ним

впределах своих полномочий контроль (надзор) за охраной окружающей среды ведут Ростехнадзор, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор), Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет), Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы), Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз), Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра). За охраной окружающей среды

впределах своих полномочий следит и Минсельхоз РФ. В его подчинении находятся два надзорных органа: Россельхознадзор и Росрыболовство.

Наибольший объем работы и полномочий в области охраны окружающей среды имеет Росприроднадзор, который подчиняется непосредственно Министерству природных ресурсов и экологии РФ.

15

Государственный надзор и контроль в области охраны труда работников на производстве и выполнения работодателями требований законодательных и НПА поручено проводить Федеральной службе по труду и занятости РФ (Роструд – Федеральная инспекция труда) и Роспотребнадзору в соответствии со ст. 354 Трудового кодекса РФ [5]. Роспотребнадзор осуществляет надзор за соблюдением работодателями санитарно-гигиенических и са- нитарно-противоэпидемиологических норм и правил.

Пожарный надзор и контроль в России ведется на основании ст. 6 Федерального закона № 69-ФЗ [6] Государственным пожарным надзором (Госпожнадзор) с целью соблюдения требований пожарной безопасности федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами.

Муниципальный контроль

Муниципальный контроль по обеспечению безопасности на производстве организуется силами местного самоуправления при решении вопросов местного значения и в пределах полномочий образованных муниципальных органов.

Общественный контроль

Общественный контроль на производстве представляет собой одну из форм контроля за безопасностью. Так, в соответствии со ст. 16.2 Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» [2], под общественным контролем в области промышленной безопасности понимают общественную добровольную деятельность, осуществляемую в целях обеспечения соблюдения организациями требований безопасности. Общественный контроль осуществляется только на добровольной основе.

В области промышленной безопасности такой контроль могут проводить общественные инспекторы федерального органа

16

исполнительной власти в соответствующей области (Ростехнадзора), другие лица из числа профсоюзных инспекторов труда, которых привлекают федеральные органы исполнительной власти. Порядок такого привлечения и квалификационные требования к общественным инспекторам утверждаются федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности. Сам порядок привлечения прописан в приказе Ростехнадзора № 293 [11].

Общественный контроль в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль), как прописано в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» [4], осуществляется в целях реализации права каждого гражданина России на благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушений законодательства в области охраны окружающей среды. Такой контроль осуществляется общественными объединениями и иными некоммерческими организациями в соответствии с их уставами, а также гражданами в соответствии с законодательством РФ.

При проведении общественного контроля граждане должны взаимодействовать с общественными советами органов государственного лесного и экологического надзора и иметь при себе удостоверение общественного инспектора [Там же]. Деятельность общественных инспекторов в области охраны окружающей среды организуется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (Росприроднадзором).

В области охраны труда общественный контроль введен ст. 370 Трудового кодекса [5]. Профессиональным союзам дано право проводить такой контроль за соблюдением работодателями требований трудового законодательства и иных НПА, содержащих нормы трудового права, выполнением ими условий коллективных договоров и соглашений.

Надо отметить, что ст. 353.1 Трудового кодекса [Там же] вводит понятие ведомственного контроля, который осуществляется федеральными органами исполнительной власти, органами

17

исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления в порядке и на условиях, определяемых законами РФ

исубъектов РФ. Однако в настоящее время этот вид контроля проводится не во всех отраслях экономики России и поэтому в пособии не рассматривается.

Общественный контроль позволяет привлечь большую часть работников к решению вопросов безопасности на производстве и содействовать выполнению работодателями и работниками требований законодательных и иных НПА в области охраны труда, промышленной безопасности, охраны окружающей среды

ипожарной безопасности.

Административный контроль

Административный контроль за безопасностью на производстве обычно проводится силами работников административного аппарата предприятия или хозяйствующего субъекта. В первую очередь такой контроль на уровне предприятия осуществляют отделы, отвечающие за безопасность: охраны труда, промышленной безопасности, охраны окружающей среды и другие. На местах административный контроль осуществляют руководители подразделений и высшего звена: руководитель предприятия, главный инженер, главный энергетик, главный механик, работники отделов, отвечающие за вопросы безопасности (охраны труда, промышленной безопасности, охраны окружающей среды и др.) и другие должностные лица.

Административно-общественный контроль

Административно-общественный контроль в системе управления безопасностью на производстве является важной формой совместного контроля со стороны администрации предприятия и трудового коллектива за состоянием условий и безопасности труда на рабочих местах, производственных участках и цехах, на всем предприятии в целом. Данный вид контроля позволяет упорядочить и систематизировать работу по выполнению всеми ра-

18

ботниками предприятия требований охраны труда и охраны окружающей среды, промышленной и пожарной безопасности. Вместе с тем такой вид контроля не исключает проведение дополнительного административного контроля со стороны инженерно-техни- ческих работников в соответствии с их должностными обязанностями в области безопасности.

Административно-общественный контроль проводится совместно администрацией предприятия и профсоюзным органом или иным представительным органом работников. Этот контроль закреплен Федеральным законом РФ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» [12]. Закон устанавливает, что профсоюзы вправе участвовать в контроле за состоянием охраны труда и окружающей среды через свои органы, уполномоченных (доверенных) лиц в области безопасности, а также собственные инспекции по охране труда.

Трехступенчатая система контроля, как правило, организуется для систематического проведения административно-обще- ственного контроля за безопасностью на производстве.

Первая ступень контроля проводится ежедневно до начала рабочего дня на уровне участка, бригады, структурного подразделения. Проверке подлежат все рабочие места и условия труда на них. Руководят контролем бригадиры, мастера участков и другие непосредственные руководители рабочих. Результаты проверки и выявленные замечания записываются в журнал админи- стративно-общественного контроля.

Вторая ступень контроля проводится в цехах, отделах ориентировочно один раз в течение месяца. При этом проверяются цеха и отделы на всем предприятии. Руководят контролем начальники цехов и отделов. Результаты проверки записываются в журнал второй ступени административно-общественного контроля и докладываются руководителю предприятия.

Третья ступень контроля обычно проводится один-два раза в течение года. Для этого руководитель организации или его заместитель по вопросам безопасности на производстве создает

19