История Юга России в новейший период (1914 –2000-е годы). Учебник

Тема 6. Проекты взаимоотношений политического центра и регионов...

закона основывалось на формулировке государственного регулирования регионального развития и определяло активную роль центра в формировании основных направлений развития регионов, оставляя последним для самостоятельного выбора весьма ограниченный круг вопросов. Авторами законопроекта, предложившими его на обсуждение в Государственную Думу 10 октября 2001 г., были депутаты В. И. Бородай, М. Е. Бугера, В. И. Гришин, Л. А. Иванченко, Ю. М. Конев. Государственная Дума приняла данный проект в первом чтении и направила его на рассмотрение и утверждение согласно регламенту в течение месяца Президенту РФ в Совет Федерации Федерального Собрания РФ, комитеты и комиссии Государственной Думы, депутатские объединения в Государственной Думе, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ. В проекте закона отмечалось, что он направлен на «оптимальное сочетание интересов Российской Федерации и ее субъектов... в создании благоприятных условий использования потенциальных возможностей регионов для эффективного и устойчивого развития». Данный документ обобщает механизмы центр-региональных отношений, получившие апробацию на предыдущем этапе. Его текст интересен еще и тем, что он дает возможность выявить те основные направления и механизмы реализации методов взаимодействия с регионами, которые сам центр посчитал наиболее эффективными с точки зрения государственного управления, социального эффекта и достижения результатов в экономической модернизации. Более того, рассматриваемые механизмы были заявлены как часть государственной концепции развития Российской Федерации. В частности, возвращаясь к идее территориального развития, авторы концепции сделали упор на поливариативности центр-региональных связей, их индивидуализации с точки зрения не столько интересов и особенностей развития регионов, сколько со стороны общегосударственной необходимости в целом. Прогностическая функция, которую отводил себе на данном этапе политический центр в отношениях с регионами, была впервые положе-

181

Раздел I. Теория вопроса

на в основу стратегической функции. К этому периоду произошло оформление основного содержания регионального, федерального и государственного процессов в центр-региональных отношениях, что получило отражение в тексте проекта закона. Законопроект обосновывал два основополагающих принципа центр-региональных отношений в рамках региональной политики: равноправие субъектов Российской Федерации между собой и в их отношениях с федеральными органами государственной власти; согласование интересов Российской Федерации и интересов субъектов Российской Федерации1.

Законопроект был принят во втором чтении в Государственной Думе 20 ноября 2002 г. В качестве объекта государственного регулирования регионального развития в нем обозначено явление социальной, культурной, экономической сферы в регионе, в отношении которого применяется механизм воздействия, установленный настоящим Федеральным законом и принятыми в соответствии с ним другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Приоритетами государственного регулирования регионального развития были названы научно обоснованные, наиболее значимые и определяемые стратегическими целями внутренней и внешней политики государства направления деятельности органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по совершенствованию отношений в сфере экономической, финансовой, социальной, инвестиционной и внешнеэкономической политики в определенный период. Также были обозначены более четко инструменты государственной региональной политики – федеральные целевые программы регионального развития, федеральный фонд регионального развития,

1 Законопроект № 18259-3 «Об основах государственного регулирования регионального развития в Российской Федерации». URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/18259-3.

182

Тема 6. Проекты взаимоотношений политического центра и регионов...

инструменты финансовой, социальной, внешнеэкономической, инвестиционной и других направлений государственной политики, применяемые в региональном аспекте.

Обобщение данных, на ранних этапах являвшееся прерогативой Министерства региональной политики России и становившееся основой для формирования государственной политики в области региональных и национальных отношений, на рассматриваемом нами этапе повысило свой статус. Данные механизмы, претерпев качественное изменение в содержании, сохранились с начала 1990-х гг. как наиболее часто применяемые центром для организации контроля и внутреннего регулирования процессов в отдельных регионах. В частности, предполагалось, что Правительство Российской Федерации ежегодно подготавливает и предоставляет в Государственную Думу раздел «Итоги регионального развития Российской Федерации»1.

На расширенном заседании Государственного Совета РФ 2008 г. была представлена президентская стратегия социаль- но-экономического развития России на ближайшие 12 лет. По мнению С. Глазьева, она, по сути, явилась «политическим решением о переводе российской экономики с инерционного энергосырьевого на инновационный путь развития»2. Именно политический центр проявил инициативу в определении ближайших направлений развития отношений с регионами не только в области экономики и социального реформирования, но и по всему комплексу правил и условий взаимодействия. Выступление В. В. Путина на этом заседании было примечательно тем, что в нем впервые четко обозначены механизмы воздействия на региональное сообщество для воспитания в нем сочувствия к предлагаемым реформам – «с помощью просветительской деятельности, воспитания

1Законопроект № 18259-3 «Об основах государственного регулирования регионального развития в Российской Федерации». URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/18259-3.

2Глазьев С. О стратегии развития России до 2020 года // Свободная мысль. 2008. № 5. С. 5–21.

183

Раздел I. Теория вопроса

гражданской культуры. Через повышение роли неправительственных организаций, уполномоченных по правам человека, общественных палат. И, конечно, за счет развития российской многопартийной системы»1.

6.7. Идеи рецентрализации в общей разработке фактических концепций развития российской государственности

В рассматриваемый период участие общества в разработке проектов центр-регионального взаимодействия существенно снижается по сравнению с предыдущими этапами. Инициативу в данном процессе проявляют представители центральных органов власти, которые определяют общий вектор необходимых изменений и рамки потенциальных форм взаимодействия с регионами и регионов с центром. Наглядным примером может служить последовательный и подробный проект административно-территориального устройства России и в его рамках механизмов центр-регионального взаимодействия, предлагаемый Р. Скорыниным. Согласно его идее, малые регионы образуют округа целиком. Сюда относится значительное число республик и автономных округов. Отсутствие необходимости пересмотра границ существенно смягчит напряженность трансформации статуса. Название республики (автономного округа) сохраняется и для округа. Например, Адыгейский округ, округ Северная Осетия – Алания. По мнению автора, крупные национальные регионы будут разделены на несколько (три-пять) округов. При этом сохранится оригинальная топонимика. Например, Дагестан предлагается разделить на три округа – Северный Дагестан, Центральный Дагестан и Южный Дагестан. Границы округов будут привязаны

1 Путин В. В. О стратегии развития России до 2020 года. Выступление на расширенном заседании Государственного совета 8 февраля 2008 г. URL: http://archive.kremlin.ru/text/ appears/2008/02/159528.shtml.

184

Тема 6. Проекты взаимоотношений политического центра и регионов...

ктранспортным путям и за редким исключением (и то только для ненациональных регионов) не будут пересекать границы существующих областей и краев. В случае «лунарной пары», т. е. когда у безусловного центра региона имеется близко расположенный значительный спутник (Волгоград – Волжский, Ростов-на-Дону – Новочеркасск и т. д.), необходимо создание округа с центром в спутнике, так чтобы в зону его тяготения попала территория в направлении, противоположном региональному центру. Главное при реформировании, по мнению автора, соответствие границ округа зоне тяготения окраин

кцентру1.

В2000-х гг. среди ограничений и опасностей федеральной реформы выделяются следующие: расхождение между целями реформы и способами ее осуществления; одновременное осуществление нескольких больших реформ – административной, федеральной, социальной, а также скорость, с которой они проводятся; принятие решений наверху без консультаций с регионами.

Концепция региональной политики, предложенная к рассмотрению Правительству России представителями научной интеллигенции, в начале 2000-х гг. преимущественно основывалась на выводах и предположениях, сделанных анали-

тиками государственных органов власти, что объяснялось

впервую очередь отсутствием для членов интеллектуального сообщества доступа к необходимой текущей информации о жизни регионов и решениях, принимаемых и реализуемых

вполитическом центре.

Всвязи с этим предложенные концепции имели вид оппонирования уже известным и озвученным официальным вариантам2. Например, в докладе А. Блохина, представленном

1Скорынин Р. Проект территориальной организации. Проект территориальной организации России–2. Округа. URL: http://ru. megaru.net/showdoc.aspx?pub_id=23.

2Межевич Н. М. Основные направления региональной политики Российской Федерации. URL: dvo.sut.ru/libr/history/i299mezl/ index.htm 209.

185

Раздел I. Теория вопроса

в Администрацию Президента РФ, отмечалось, что миграция русскоязычного населения из республик Северного Кавказа «имеет для страны тяжелые экономические и социальные последствия»; социально-экономическая структура страны не приспособлена для того, чтобы «интегрировать (размещение, обустройство, занятость) значительные потоки русских мигрантов». В качестве главного средства решения задачи предлагалась разработка и внедрение в южных регионах широкого спектра мероприятий – от восстановления «полноты гражданских социально-экономических и политических прав русскоязычного населения» до создания русских националь- но-культурных автономий1.

С точки зрения проблем, связанных с решением национальных особенностей развития нового государства, анализирует центр-региональные отношения и Г. А. Паймакова. Ее проект предусматривал необходимость создания особого механизма взаимодействия разных уровней власти. В частности, автор предлагает использовать при их формировании опыт «сложных переплетений самобытности» жизнедеятельности и общения народов в едином государстве2.

Некоторым итоговым проектом являлось исследование А. В. Дахина, предложенное в рамках участия во всероссийской конференции в Санкт-Петербурге в 2008 г. Его особенностью было выделение четырех моделей центр-региональных отношений как перспективы развития федеративных отношений. Первая модель, по его мнению, касалась национальных регионов, среди которых автор выделял Чеченскую Республику. Здесь концентрация региональной власти в руках главы субъекта федерации достигалась за счет того, что он является дважды своим в регионе: территориально своим (земляк) и

1ГАРФ. Ф. 10156. Оп 1. Д. 217. Л. 31.

2Паймакова Г. А. Региональная политика – фактор национальной безопасности // Государственное управление: центр – регион (проблемы экономики, социологии и права): материалы всероссийской школы-семинара «Национальные отношения и современная государственность». Йошкар-Ола, 2000. Вып. 2. С. 13.

186

Тема 6. Проекты взаимоотношений политического центра и регионов...

национально своим (в Чечне – чеченец). Вторая модель, названная автором «варяжской», включала аграрно-индустри- альные русскоговорящие регионы, в которых основная масса населения – русские, а экономика не связана со стратегическими отраслями. Третья модель, согласно А. Дахину, реализовывалась в регионах, на территории которых находятся предприятия стратегических промышленных корпораций (добыча нефти, газа, драгоценных металлов и алмазов, шахты, машиностроение и пр.). Здесь губернатором ставилась фигура, своя для соответствующей промышленной корпорации: в регионе, где есть предприятия «Газпрома», – своя для «Газпрома», «Рособоронэкспорта» – своя для «Рособоронэкспорта» и т. д. Региональная проектная активность была связана с активностью ключевого предприятия, имела узкоотраслевой характер. Наконец, четвертая модель представляла собой, по мнению автора, сложную смесь первых трех. В этом случае разнообразие факторов и групп влияния становилось либо основой структур регионального социального партнерства, либо основой непрерывных конфликтов интересов и войны «всех против всех»1.

Рассмотренное нами деление центр-регионального взаимодействия с точки зрения управленческого эффекта, предпринятое А. Дахиным, являлось одной из тех попыток, которые можно отнести к обобщениям сложившейся политической практики и прогнозированию дальнейшего развития ситуации, в том числе на Юге России.

После 2004 г. регионы оказались лишены возможности самостоятельной разработки концепций своего развития. Роль в этом процессе местных органов власти, а также обществен- но-политических сил заключалась в углублении и «специализации» предложенных центром стратегий, адаптации их

1 Дахин А. В. Актуальный федерализм: разнообразие моделей политического управления регионами // Современный федерализм: российские проблемы в сравнительной перспективе: труды Всероссийской науч.-практ. конф. с международным участием. СПб.: Издво СПб. ун-та, 2008. С. 217–220.

187

Раздел I. Теория вопроса

кместным географическим, экономическим и культурным особенностям. Так, в 2006 г. в ответ на заявление центра о реализации административной реформы последовал цикл отчетов-докладов руководителей регионов, в том числе и Юга России, о ее реализации на местах. Все документы были составлены по идентичной схеме, согласно которой сначала описывалось экономико-географическое и культурно-истори- ческое своеобразие региона, на основе которого предполагалось реализовывать разработанные центром меры. После этого шел отчет о принятых в регионе правовых актах и предпринятых усилиях. А затем предлагался список конкретных перспективных мероприятий. Например, в отчете губернатора Астраханской области А. А. Жилкина отмечалось, что для проведения административной реформы в Астраханской области принято соответствующее постановление, утвержден план мероприятий и создан Совет по проведению административной реформы1. Основными мероприятиями проведения административной реформы, согласно отчету, были определены: в первую очередь создание механизмов управления ускоренным социально-экономическим развитием области и управления национальными проектами на ее территории, а также выявление и внесение предложений по ликвидации избыточных и дублирующих функций территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и исполнительных органов государственной власти Астраханской области и внедрение новых механизмов взаимодействия исполнительных органов государственной власти и населения в регионе.

Аналогичной схемы придерживался в своем отчете в центр и губернатор Ростовской области В. Ф. Чуб. Специфика региона, по его мнению, проявилась в перечислении предлагаемых

креализации первоочередных мер административной реформы: привести региональное законодательство в соответствие

1Жилкин А. А. Доклад Астраханской области о результатах и основных направлениях деятельности. URL: http://archive. minregion.ru/WorkItems/ListNews.aspx?PageID=326.

188

Тема 6. Проекты взаимоотношений политического центра и регионов...

с требованиями федеральных законов и иных федеральных нормативных правовых актов, а также сформировать перечень полномочий органов государственной власти в области, которые целесообразно передать органам местного самоуправления области, финансируя их исполнение за счет субвенций из областного бюджета1.

С предложением учитывать своеобразие традиций конкретных регионов, их историю и иные специфические черты, выступил Р. Г. Абдулатипов в интервью «Независимой газете» в 2001 г. Он отметил, в частности, что Россия – это не только федерация территорий, но и федерация самобытных народов, этносов, которые «столетиями обустраиваются в Российском государстве вокруг и вместе с русской нацией». При этом, по его мнению, надо учитывать все сложности развития процесса формирования как наций-этносов, так и нации-государства в стране2.

6.8. Основные особенности проектов взаимоотношений политического центра и регионов в 1990–2000-х годах

Таким образом, рассматриваемый этап формирования теоретических подходов к механизмам центр-регионального взаимодействия имел ряд особенностей. Во-первых, преобладала инициатива представителей центральных органов государственной власти. По сути, разрабатываемые ими концепции носили характер реформ и не предполагали масштабного общественного обсуждения. Во-вторых, наличие иных проектов центр-регионального взаимодействия отражало сложившуюся общественно-политическую ситуацию в стране и определялось теми рамками, которые были обозначены в разработках поли-

1Чуб В. Ф. Доклад Администрации Ростовской области о результатах и основных направлениях деятельности, выносимый для рассмотрения на заседании Правительства Российской Федерации. URL: http://archive.minregion.ru/WorkItems/ListNews.aspx?PageID=326.

2Абдулатипов Р. Г. О национальном самочувствии народов России // Независимая газета. 2001. 30 янв.

189

Раздел I. Теория вопроса

тического центра. При этом регионы активно включались в процесс подготовки стратегий развития, но также вынуждены были действовать в строго очерченных рамках. В-третьих, предлагаемые проекты базировались на разработанных ранее концепциях, а также учитывали сложившиеся в ходе политической практики фактические механизмы взаимодействия.

Разработка теории механизмов центр-регионального взаимодействия продолжалась в течение всего рассматриваемого периода. Активную роль в этом процессе играли как представители органов власти различного уровня, так и элита, аналитическое сообщество и простые граждане. Формирование проектов центр-регионального взаимодействия в России в целом и в южных регионах в частности прошло ряд этапов.

Концепции, предлагавшиеся в начале 1990-х гг., являлись ответом на сложившуюся сложную ситуацию во всех сферах общества на Юге России и носили, скорее, декларативный характер. Ситуация несколько изменилась в середине 1990-х гг., по мере формирования основных правовых и структурных норм взаимодействия центра и регионов. В данный период появляется целый комплекс подходов к реализации исследуемых механизмов. С середины 1990-х гг. начали формироваться концепции, которые предусматривали необходимость отхода от территориального или экономического принципа механизмов центр-региональных отношений. Необходимость создания укрупненных субъектов федерации не отрицалась, но формы и виды отношений центра и регионов должны были базироваться на анализе, выделении и применении типичных черт развития отдельных регионов, в частности нацио- нально-этнических. На наш взгляд, появление концепций, подобных предложенной Р. Г. Абдулатиповым, в середине 1990-х гг. было несколько преждевременным в связи с целым рядом обстоятельств. В частности, государство не имело четко сформулированной региональной, тем более национальной политики, не существовало постоянного органа управления регионами, а Министерство по делам национальностей, в функции которого входило на тот момент управление регионами,

190