История Юга России в новейший период (1914 –2000-е годы). Учебник

Тема 6. Проекты взаимоотношений политического центра и регионов...

реходный период1. Особо отмечалось, что текст документа был принят «с учетом предложений органов исполнительной власти субъектов РФ». Главной целью было заявлено обеспечение сохранения единого экономического пространства. Для этого предполагалось осуществить меры по государственному регулированию, включая разработку единой кредитно-финансовой и ценовой политики, а также рациональное сочетание усиления регулирования социально-эко- номических процессов на федеральном и региональном уровнях с децентрализацией управления экономикой. Еще одной важнейшей задачей, по мнению представителей органов государственной власти, являлось достижение «адекватности структур, функций и задач федеральных и территориальных органов управления» с целью более эффективного применения государственного воздействия на хозяйствующие субъекты. При этом предполагалось, в частности, ужесточение налоговой дисциплины. Отмечалось, что реализация указанного комплекса мер возможна только при их координации ведущим федеральным органом, ответственным за реализацию и формирование единой государственной социальноэкономической политики в стране, за совершенствование целостной системы управления экономикой. Выполнение такой координирующей функции должно было быть возложено на Министерство экономики РФ. Несмотря на активное участие представителей министерств и ведомств в разработке общей программы реформирования страны, в том числе в области центр-региональных отношений, А. Г. Шаповальянц отмечал в сопроводительной записке к разработанному проекту, что «от таких определяющих организаций, как Минфин России, Госкомимущество России, Госкомфедерация России и МВЭС России соответствующих предложений... не поступало...»2. Не принял в этом участия и Рабочий центр экономических реформ при Правительстве РФ.

1ГАРФ. Ф. 10121. Оп. 1. Д. 130. Л. 4–7.

2Там же. Л. 2.

161

Раздел I. Теория вопроса

В марте 1995 г. прошло первое координационное науч- но-практическое совещание «Разработка концепции государственной региональной политики России на современном этапе». Участники констатировали, что продвинуться в данном направлении, преодолев разночтения различных разработчиков, можно только в том случае, если объединить усилия президентских и правительственных структур, представительных органов власти, научных коллективов, создав межведомственную комиссию, которая бы разработала единые тактические и стратегические подходы1. Предполагалось в региональной политике выделить такие разделы, как концепция национальной безопасности, стратегия регионального развития, основные положения государственной региональной политики в РФ, механизмы реализации взаимоотношений между субъектами и федерацией.

6.2. Политические и общественные организации и их проекты взаимодействия политического центра и южных регионов

Значительную роль в качестве посредников во взаимодействии с регионами продолжали играть политические партии. Они являлись неким термометром, который показывал политическому центру общественные ожидания и указывал на степень поддержки тех или иных реформ. Особое место в данном процессе имели периодические социологические опросы, которые начиная с первой половины 1990-х гг. постепенно входят в состав механизмов центр-регионального взаимодействия и начинают использоваться намного активнее. Так, согласно результатам цикла опросов общественного мнения, опубликованным в 1995 г. в журнале «Мониторинг общественного мнения: экономические и социальные перемены», в мае 1995 г. ответы на вопрос «Какую из политических партий вы готовы были бы поддержать на предстоящих выборах?» рас-

1 ГАРФ. Ф. 10121. Оп. 2. Д. 135. Л. 78–79.

162

Тема 6. Проекты взаимоотношений политического центра и регионов...

пределились следующим образом: блок Явлинского (8,2 %), ЛДПР (8,6 %), КПРФ (7,9 %), «Наш дом – Россия» (5,2 %). При этом 47,9 % опрошенных либо затруднились ответить, либо заявили об отсутствии намерения участвовать в выборах1. Данные статистических опросов неоднократно подтверждали разрыв между мерами, предпринимаемыми политическим центром по реализации намеченного курса реформ, и региональным сообществом.

Аграрная партия России (АПР) особое внимание уделила развитию сельского хозяйства в регионах и в рамках своей аграрной программы заявила о необходимости предоставления субъектам РФ определенных прав в регулировании земельных отношений с учетом местных природных, социальных и градостроительных особенностей2.

Во втором (из пяти) проекте программы АПР, предложенном к обсуждению на III партийном съезде, текст которого находится в фондах РГАСПИ, содержатся показательные с точки зрения оценки центр-регионального взаимодействия исправления, внесенные от руки карандашом. В частности, вместо зачеркнутых фраз «Возросла опасность авторитаризма» и «Становится правилом неисполнение законов государства и Указов Президента» написано «Усиливается отчуждение народа от государственной власти»3. Тем самым коренным образом был изменен смысл высказываний. Если в первом варианте речь шла о возросшей индифферентности регионов по отношению к указаниям политического центра и в связи с этим оценивались действия последнего как стремление усилить собственное влияние на регионы, то второй вариант программы глобализировал проблему, переводя ее из области

1Информация: результаты опросов // Мониторинг общественного мнения: экономические и социальные перемены. 1995. № 5.

С.80–81.

2Программа АПР // Земля и труд. 1994. 20–26 дек.

3Российский государственный архив социально-политической истории. Ф. 664. Оп. 1. Д. 4. Т. 3. Л. 25.

163

Раздел I. Теория вопроса

государственного управления в сферу отношений «общество – государство».

По мнению Р. Ф. Туровского, в первой половине 1990-х гг. сформировалось нескольких типов региональных политических организаций: умеренные и радикалы1. Актуализирует проблему центр-региональных отношений в своей работе и С. Н. Годжаева, отмечая, что не случайно в Послании Президента Федеральному Собранию Российской Федерации в 1995 г. «О действенности государственной власти в России» были определены основные направления повседневного взаимодействия государственных органов и общественных институтов2. Одновременно с региональными общественно-полити- ческими организациями влияние на местный политический процесс оказывали представительства (отделения) центральных (федеральных) политических партий, обладающие той или иной степенью самостоятельности в решении проблем.

Особую роль в разработке проектов центр-региональных отношений на рассматриваемом этапе играли региональные партии и общественные организации. Региональные политические партии сложились не во всех российских регионах. Вопрос о центр-региональном взаимодействии рассматривался местными политическим организациями, которые предлагали собственное видение его будущего развития. При этом главная роль в преобразованиях ими отводилась региональным органам власти. В 1989–1990-х гг. в южных регионах началось массовое создание региональных политических организаций: «Адыгэ Хасэ»

1 Выборы и партии в регионах России / под ред. Г. Люхтер- хандт-Михалевой, С. Рыженкова. М.; СПб.: ИГПИ: Летний сад, 2000; Туровский Р. Ф. Региональные аспекты общероссийских выборов // Второй электоральный цикл в России. 1999–2000 годы. М.: Весь мир, 2002; Его же. Центр и регионы: проблемы политических отношений. М.: Изд. дом ГУ-ВШЭ, 2007.

2 Годжаева С. Н. Реформирование политической системы Калмыкии 90-х годов ХХ века // К единству России: аспекты регионального и национального взаимодействия: материалы региональной науч.-практ. конф. с международным участием. Элиста: Джангар, 2009. С. 77.

164

Тема 6. Проекты взаимоотношений политического центра и регионов...

(адыги, кабардинцы, черкесы), «Тере» (балкарцы), «Тенглик» (кумыки), «Бирлик» (ногайцы), «Чадеш» (даргинцы) и т. д. В августе 1989 г. в Сухуми была образована Ассамблея горских народов Кавказа, которая позже стала называться Конфедерацией народов Кавказа. Согласно подсчетам Р. Туровского, С. Рыженкова и др., численность данных движений была сравнительно велика – в каждой организации насчитывалось не менее 5–6 тыс. человек. Активный период их деятельности пришелся на первую треть 1990-х гг. Формирующиеся политические организации Северного Кавказа складывались как моноэтнические, что являлось поводом для перерастания любого спорного вопроса в межэтнический конфликт.

В1994 г. активизировалось профсоюзное движение. Так,

вдокладе «О социально-экономическом положении трудящихся агропромышленного комплекса и задачах профсоюзных организаций», с которым выступила заместитель председателя ЦК профсоюзов Н. Агапова, акцентировалось внимание на необходимости «повсеместно добиваться заключения двусторонних обязательств профсоюзов с администрацией области, республики, края и города»1.

6.3. Интеллектуальная и политическая элита и ее видение центр-региональных отношений

Начиная с 1990-го г. активно вовлекаются в процесс разработки теоретических основ центр-региональных отношений представители интеллектуальной элиты различного ровня. Их предложения имеют самый разнообразный характер и варьируются от поддержки проводимых правительством изменений до полного их неприятия и призыва возвратиться к советской модели взаимодействия.

Разработка представителями научного сообщества проектов региональной политики проходила достаточно активно. Участие проявлялось в двух направлениях. Во-первых, это участие

1 С VII пленума ЦК профсоюза. Время консолидации и действий // Земля и труд. 1994. 13–19 дек. С. 1.

165

Раздел I. Теория вопроса

в деятельности государственных органов власти с помощью проведения аналитических исследований различного уровня, что порой заканчивалось вхождением в их состав. Вторым, не менее важным путем являлось активное продвижение независимых интеллектуальных проектов. Для этого использовались письма, обращения в органы государственной власти. В целом данный механизм был достаточно эффективным.

В 1993 г. на XXXIII Конгрессе Европейской Ассоциации региональных наук Л. В. Маркин и О. В. Суханов представили доклад. Авторы показали себя сторонниками региональной политики как способов и действий, осуществляемых прежде всего на уровне регионов. Они отметили, что в высшем руководстве страны просматривается линия на дальнейшую централизацию, практически исключающую передачу полномочий экономической и политической ответственности местным властям, с полным подчинением сверху вниз. Вместе с тем «микропроцесс вошел в противоречие с действиями центральных органов власти РФ», а значит, как отметили авторы, и во многом успех реформирования в России будет зависеть от решения комплекса макро- и микрорегиональных проблем. По их мнению, необходимо новое территориальное деление страны, в первую очередь по политическому признаку. Суть регионального преобразования – в придании новых прав территории: она должна стать субъектом федерации. На этом пути авторы предлагают два подхода. Во-первых, «госплановский»: выделяются Север, Северо-Запад, Центр, Урал; во-вто- рых, восстанавливается естественный экономический рынок, «можно пойти по экологическим основаниям – по водостоку например». При этом Л. В. Маркин и О. В. Суханов предлагают обязательно учитывать и политгеографический фактор – создание равновесных избирательных округов1.

1 Маркин Л. В., Суханов О. В. Доклад на XXXIII Конгрессе Европейской Ассоциации региональных наук. Москва, 24–27 августа 1993 года // Региональная политика в российской реформе (теоретический аспект). СПб.: ИСЭП РАН, 1993.

166

Тема 6. Проекты взаимоотношений политического центра и регионов...

К маю 1995 г. аналитики Федерального Собрания РФ считали, что наиболее эффективен для России выбранный путь федерализма – «децентрализации управления», поскольку именно он «дает выход стремлению территориальных общностей к самостоятельности и свободному развитию». В его реализации – «немалая заслуга» и федеральной, и территориальных властей1. Таким образом, политический центр изначально рассматривал процесс разработки региональной политики как совместный проект по обсуждению дальнейших направлений развития центр-региональных отношений с помощью общественности.

Активную роль в разработке региональной политики в первой четверти 1990-х гг. играли региональные органы власти. В частности, в 1993 г. был подготовлен проект постановления Совета Министров – Правительства РФ «О мерах по реализации приоритетных программ социально-экономического развития Волгоградской области в 1993–1997 годах». Высказанные в нем предложения были результатом инициативы администрации Волгоградской области и отвечали конкретным интересам области в экономической сфере. Конкретизация решений по предложенным проектам является характерной чертой взаимодействия центра и регионов по разработке концепций региональной политики. В частности, в указанном проекте предполагалось одобрить представленные администрацией Волгоградской области приоритетные программы увеличения производства уникальных видов сырья, выделить области кредиты на 1994 г. и последующие годы «по перечню объектов с учетом приоритетов структурной перестройки экономики. А также установить... региональную экспортную квоту в размере 15 % от объема производимой на территории продукции»2.

1Актуальные проблемы в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «О действенности государственной власти в России» // Аналитический вестник. 1995. Спецвып. 14 (5). Май.

2ГАРФ. Ф. 10121. Оп. 1. Д. 130. Л. 46–55.

167

Раздел I. Теория вопроса

Консультативные встречи с регионами, которые проводил политический центр в первой половине 1990-х гг., способствовали развитию механизма реализации государственной политики в области центр-региональных отношений. Одним из важнейших его направлений стало сотрудничество с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия.

Необходимо отметить, что политическим центром последовательно реализовывался принцип о взаимном доверии. Подобные отношения рассматривались им как возможность преодоления разногласий с регионами, выявления общих мнений, координации сил с толерантно настроенными представителями региональной власти и в итоге – как возможность восстановления контроля над регионами. Данный вывод подтверждает факт участия в одном из совещаний заместителя председателя Совета Министров – Правительства РФ С. М. Шахрая, который выступил перед представителями регионов с докладом о политической ситуации в России, содержавшим разъяснение намерений центра. Это одно из первых проявлений нового механизма по реализации политики центра – на разъяснение собственных намерений, ожиданий и предполагаемых перспектив – как метода взаимодействия с регионами. В дальнейшем этот механизм будет распространен на взаимоотношения с российским обществом в целом, с представителями общественных организаций и политических сил путем посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ, деятельности Государственного Совета и т. п.

17 сентября 1993 г. в Нальчике под председательством Президента Кабардино-Балкарской Республики В. М. Кокова прошел Совет Ассоциации «Северный Кавказ», на котором также присутствовали С. М. Шахрай и руководители основных министерств российского правительства. Особенностью данной встречи стало выражение намерения регионов включиться в реализацию восстановления экономических и других связей между регионами. С другой стороны, был использован традиционный механизм центр-региональ- ных отношений – выезд в регионы представителей руковод-

168

Тема 6. Проекты взаимоотношений политического центра и регионов...

ства страны, отчеты с мест. Особенно, на наш взгляд, интересна оценка существующих форм взаимодействия центра и регионов. В частности, позицию регионов по отношению к программе социально-экономического развития Юга России высказал Г. П. Предвечный – заместитель председателя Совета Северо-Кавказского научного центра высшей школы (СКНЦ ВШ) – главного разработчика программы1.

Р. Г. Абдулатипов, первый заместитель председателя комитета РФ по делам федерации и национальностей, также представил собственную концепцию центр-региональных отношений в феврале 1995 г. В письме, направленном на имя Б. Н. Ельцина, автор предлагал новые формы взаимодействия разных уровней власти в области национальных отношений, решения территориальных пограничных проблем в регионах,

втом числе на Юге России. С точки зрения Р. Г. Абдулатипова, давшего анализ уровня и эффективности взаимодействия,

входе рабочего совещания обнаружился неудовлетворительный уровень взаимодействия федеральных органов власти и ассоциаций, низкая степень проработки проектов необходимых документов. По его мнению, возникновение национальных конфликтов имело глубокие исторические корни в российском имперстве: «...как будто если бы вместо Чеченской Республики была Сунженская губерния, национальные конфликты там не возникли бы».

На наш взгляд, концепция, предлагавшаяся Р. Г. Абдулатиповым, являлась одной из попыток примирить традиции имперства и идеи национального самоопределения в России. Так, автор относит себя к убежденным сторонникам сохранения России как «многонационального единого и целостного государства». В качестве объяснения он приводит пример Дагестана, для которого, по мнению автора, нахождение в составе России предоставляет «в сотни раз больше возмож-

1Загребина К. К 20-летию ассоциации «Юг» («Северный Кавказ») // Южно-Российский вестник. 2011. № 8. URL: http://www. askregion.ru/page.php?al=kratspravka.

169

Раздел I. Теория вопроса

ностей для подлинного, а не формального самоопределения, для сохранения своей этнической самобытности», чем преобразование его в «карликовое, лишь по видимости самостоятельное государство». Сегодня и дагестанцы, и любой другой народ России ощущают, что за ними «стоят мощь

идостоинство великого и могучего государства», у которого и в кризисный период сохранялась «историческая государственность». При этом, как отмечает Р. Г. Абдулатипов, имея психологический перевес, федеральный центр все более пытается решать вопросы взаимодействия с регионами Юга России на основе подмены национальной политики политикой региональной. Региональная же политика без конкретных этносов и субъектов федерации в сложившихся исторических традициях российской государственности – это в лучшем случае методологическая абстракция, не имеющая конкретного практического приложения. В связи с этим, по мнению автора, не имея общей концепции механизмов взаимодействия ни с конкретными регионами, ни с их объединенными формами, политический центр, механически объединяя столь разные регионы, как Краснодарский край и Ингушетия, не в состоянии ни провести грамотную правовую

иполитическую реформу, ни создать новые принципы экономического взаимодействия.

Вкачестве примера «правильно» организованной формы Р. Г. Абдулатипов привел созданный совместно с С. М. Шахраем и руководством субъектов Юга России Северо-Кавказский координационный совет руководителей республик, краев и Ростовской области. В качестве наиболее эффективного механизма взаимодействия центра и регионов в данном случае автор приводит проведение первых переговоров между ингушами

иосетинами по исчерпанию межтерриториального и межнационального конфликта при посредничестве Ставропольского края и Дагестана. Механизмы взаимодействия с регионами Северного Кавказа в связи с этим включали создание консенсусных деклараций по итогам взаимных договоров, проведение форумов представителей заинтересованных сторон,

170