История Юга России в новейший период (1914 –2000-е годы). Учебник

Тема 6. Проекты взаимоотношений политического центра и регионов...

а также практическое использование «истинных авторитетов» Северного Кавказа.

На совещании представителей Правительства России и глав регионов, входящих в межрегиональную ассоциацию «Северный Кавказ», прошедшем в Ростове-на-Дону в 1994 г., отмечалось, в частности, что резко ухудшилось экономическое положение южных регионов. В связи с этим регионы предложили собственный вариант Генеральной программы социально-экономического развития Северо-Кавказского региона, позиционируя его в качестве альтернативы замедлению темпов промышленного производства. Ее основными идеологами стали представители региональной интеллигенции, в частности профессор Г. П. Предвечный.

Основной стратегической целью программы было заявлено достижение оптимального для данных условий и состояния региона и Российской Федерации уровня и качества жизни населения Северного Кавказа. Для достижения данной цели предполагалось обязательное сотрудничество основных субъектов региона. Основной идеей программы стала мысль об обязательной самостоятельности каждого конкретного региона Юга России в разработке и реализации собственных территориальных программ.

Принятая программа была отправлена на одобрение в политический центр, получила поддержку и дальнейшее развитие. Так, начали разрабатываться отраслевые программы, охватывающие практически весь спектр хозяйственной деятельности: «Продовольствие», «Зерно», «Сахар».

Регионы последовательно проводили в отношениях с политическим центром принцип максимального сохранения самостоятельности, прежде всего в экономической сфере. Парадокс заключался в том, что в рассматриваемый период экономическая сфера была неразрывно связана со сферой политической. Соответственно, решение проблем в одной области способствовало решению проблем в иной, и наоборот. В связи с этим стремление регионов сохранить независимость в экономической политике при постоянном включении в общерос-

171

Раздел I. Теория вопроса

сийский политический процесс противоречило сложившимся историческим обстоятельствам. Данный вывод подтверждает и тот факт, что попытка таким путем решить экономические проблемы – самостоятельно каждым регионом – потерпела неудачу. Так, 7 декабря 1995 г. в Назрани при подведении итогов первого опыта экономического реформирования по принятым ранее решениям отмечалось, что развал СССР и разрыв связей внутри региона привели к потере более чем 40 % его экономического потенциала. Северный Кавказ потерял 70 % связей с закавказскими республиками, 50 % – с Украиной, до 35 % – с другими регионами России, и почти полностью – до 90 % – с членами бывшего СЭВ. Из 45 важнейших видов продукции на рынок поставлено лишь 10.

Итак, теоретическая разработка механизмов центр-регио- нального взаимодействия в первой половине 1990-х гг. отражала текущую социально-экономическую и общественно-по- литическую ситуацию. Разнообразие предлагаемых вариантов было вызвано наличием большого количества участников политического процесса на всех уровнях, активизацией общественной инициативы. Предлагались проекты, в которых варьировались предложения от внедрения конфедеративных принципов сотрудничества между регионами и вплоть до возрождения унитарного государства. Особую роль играли проекты, ориентированные на урегулирование этнических и межтерриториальных конфликтов.

6.4. Концепции региональной политики во второй половине 1990-х годов:

систематизация подходов

Одним из направлений анализа развития центр-региональ- ных отношений в России в 1990–2000-х гг. является выделение периодов и осмысление их содержания. Ведущую роль в этом исследовании играл центр, который прежде всего преследовал цель доказать последовательность принимаемых решений, обосновать необходимость дальнейшего развития

172

Тема 6. Проекты взаимоотношений политического центра и регионов...

подобного взаимодействия с позиции давления на регионы. Данный этап начался преимущественно со второй половины 1990-х гг., когда политическим центром уже был накоплен определенный опыт по реализации механизмов взаимодействия с регионами, сформировались некие модели подобных отношений.

В связи с этим собственно разработка эффективной модели центр-регионального взаимодействия происходила во второй половине 1990-х гг. на основе тех теоретических успехов, которые были достигнуты совместными усилиями представителей как политической, так и интеллектуальной элиты на предыдущем этапе.

Одним из первых попытку систематизировать происходившие в данной области процессы сделал Президент России Б. Н. Ельцин. В 1996 г., отвечая на вопросы избирателей, он раскрыл политику центра в области центр-региональных отношений, определил стоявшие перед центром задачи развития механизмов взаимодействия, обозначил основные этапы развития.

Определив позицию центра как «тактику осторожных, постепенных шагов», Б. Н. Ельцин назвал 1995 г. отправной точкой активного развития регионального законотворчества. Его особенностью было несоответствие принимаемых законодательных актов содержанию Конституции России и федеральным законам. Главным механизмом преодоления данной ситуации Ельцин считал не «войну законов, и тем более не политическое противостояние», а постепенную корректировку регионального нормотворчества. Таким образом, признавая инициативу регионов в становлении собственной юридической базы в рассматриваемый период, политический центр оставлял за собой прерогативу определения основных механизмов центр-региональных отношений, а также формулировку стратегического вектора их развития.

Одним из документов, определивших развитие и вектор центр-региональных отношений во второй половине 1990-х гг., стал Указ Президента РФ «Об основных положениях регио-

173

Раздел I. Теория вопроса

нальной политики в Российской Федерации» № 8031, подписанный 3 июня 1996 г. Б. Н. Ельциным после длительного обсуждения Государственной Думой РФ.

Таким образом, результатом активной позиции исполнительных органов власти, в том числе региональных, стали обобщенные предложения. На данном этапе данная категория представителей государственных структур не имела общих представлений о будущем механизме и общем направлении центр-региональных отношений.

В 1999 г. Министерством национальностей РФ была подготовлена концепция государственной национальной политики, в которой впервые были четко сформулированы ее цели и определены формы и механизмы управления межэтническими отношениями. Согласно ее содержанию, наряду с этнотерриториальной формой в виде республик и округов другой формой внутреннего самоопределения народов должна была стать национально-культурная автономия. Именно это положение, по мнению российских экспертов, вызвало возражения двух других ключевых политических фигур, которые отвечали за этническую политику, – председателя Совета национальностей Верховного Совета РФ Р. Г. Абдулатипова и советника Президента по данным вопросам Г. В. Старовойтовой. Именно они, как отмечают исследователи, убедили Президента не принимать концепцию, иначе она «развалит Россию»2.

Выступая на заседании Государственной Думы РФ 14 сентября 1999 г., председатель Правительства В. В. Путин отметил, что на тот момент имелась и правовая база, специально созданные организационные государственные механизмы и инструменты: «...фундамент заложен, он достаточен для те-

1 Указ Президента Российской Федерации «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации» от 03.06.1996 № 803 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 23. Ст. 2756

2 Пути мира на Северном Кавказе. С. 22.

174

Тема 6. Проекты взаимоотношений политического центра и регионов...

кущей работы»1. Политический центр оценил сложившуюся социальную ситуацию на Юге как потенциальную угрозу государственности России и заявил о переходе к жестким централизованным мерам по подчинению региональных политических структур и активизации силовых методов воздействия на местные общественно-политические силы в отдельных территориях.

По мнению главы Центральной избирательной комиссии А. А. Вешнякова, высказанному еще в 2005 г., необходимо было в ближайшее время провести референдумы по объединению в так называемых «матрешечных» регионах, например в Краснодарском крае и Республике Адыгея. Его поддержал губернатор Краснодарского края А. Н. Ткачев2. Однако единодушия среди представителей как центрального, так и регионального уровней власти по этому вопросу не было. С. М. Миронов в качестве председателя Совета Федерации Федерального Собрания РФ отметил, что «в отношении национальных республик надо действовать по принципу – не буди лихо, пока оно тихо. И это в первую очередь относится к регионам Северного Кавказа». Острая реакция на поставленные вопросы возникла у руководства и общественности Адыгеи. Проект «укрупнения регионов» как способа уравновешивания потенциалов неравных в экономическом и политическом отношении регионов и на сегодняшний день остается актуальным3.

Г. А. Зюганова, безусловно, можно отнести к сторонникам сильного центра во взаимоотношениях с регионами, который должен обеспечить местное самоуправление и поддерживать «самобытность всех народов нашей страны». Так, среди его

1 Хроника заседания Государственной Думы РФ 14 сентября

1999 г. URL: http://api.duma.gov.ru/api/transcriptFull/1999-09-14.

2Мигалин С. Не все регионы спешат укрупняться. Сразу в двух национальных республиках началось движение против объединения // Новая политика. 2005. 25 апр. URL: http://www.novopol.ru/ material2245.html.

3Городецкая Н., Антонов К. Валентина Матвиенко подводит регионы под укрупнение // Коммерсантъ. 2013. № 27.

175

Раздел I. Теория вопроса

предложений особенно интересно назначение на Северный Кавказ специального вице-премьера, который «занимался бы этой проблемой с утра до ночи», с условием, что должна быть более четко проработана программа экономической и социальной поддержки и средства строго должны направляться на эти цели. Также любопытна идея о проведении на Юге России ассамблеи народов Северного Кавказа, с тем чтобы «привлечь туда самых авторитетных деятелей, будь то деятели государства, политики, культуры и религии, которые употребили бы весь свой авторитет на остановку этого кровопролития».

К идее формирования новой национальной идентичности обратился лидер фракции ЛДПР В. В. Жириновский, который заметил, что «если мы снова будем говорить, что у нас 130 народностей, мы никуда не двинемся... Нам нужен нормальный национализм для всего российского народа, в который могут входить все нации, без национализма. Один народ – российский»1. Эту же идею лидер либерал-демократов развил несколько позже. Обратившись к историческому опыту адми- нистративно-территориального устройства Дагестана как региона, который «сумел выстоять и не ввязаться в конфликт», он отметил, что в нем проживает 300 народов, а название республики звучит на русском языке как «горская республика». По мнению Жириновского, надо учесть, что в Дагестане «не допустили названия по какой-то нации, так сказать, номенклатурной», а назвали ее по географическому признаку, исключив собственно национальный признак. В связи с этим лидер фракции предложил этот опыт «распространить на весь Кавказ, чтобы у нас весь Северный Кавказ превратился в одну какую-то горскую республику. И закончить бы с этими проблемами межнациональными»2.

1Стенограмма заседания Государственной Думы РФ 7 февраля 1996 г. URL:http://transcript.duma.gov.ru/node/2988/.

2Стенограмма заседания Государственной Думы РФ 20 марта 1996 г. URL: http://transcript.duma.gov.ru/node/2967/.

176

Тема 6. Проекты взаимоотношений политического центра и регионов...

6.5. Российские аналитики и их видение особенностей центр-регионального взаимодействия на Юге России

В последней четверти 1990-х гг. активное участие в разработке проблемы центр-региональных отношении в рамках определения региональной политики принимают российские аналитики. Их проекты основаны на анализе особенностей советского периода и учитывают накопленный опыт государственных отношений, в том числе и негативный. Так, А. С. Жолков и В. В. Котилко, критически осмысливая позиции политического центра, обратили внимание на актуальность развития центр-региональных отношений с точки зрения бюджетного федерализма. Особо необходимо отметить видение авторами проблем, связанных с формированием и развитием центр-региональных отношений на Юге России. В частности, они обращали внимание на усиление территориальной дифференциации, основным содержанием которой стало образование группы трудоизбыточных регионов, доходы населения которых находятся ниже общероссийского прожиточного минимума. Проводя прямые аналогии между ухудшением экономического положения регионов Юга России и политической нестабильностью России в целом, авторы предлагали политическому центру в качестве важнейшей функции контроль за процессами регионального развития с целью предупреждения чрезмерного разрыва между регионами1.

Г. Лесников, консультант аппарата Совета Федерации Федерального Собрания РФ, придерживался точки зрения, согласно которой политический центр, оказавшись в крайне сложной управленческой ситуации, особенно с учетом последствий утраты реальных рычагов и механизмов государственного управления экономическими процессами, приведших к ослаблению и системы отношений «центр – регионы», вынужден был разработать и представить регионам положения феде-

1Жолков А. С., Котилко В. В. Региональная политика и реформы

вРоссии. М.: Полистар, 1998.

177

Раздел I. Теория вопроса

рально-региональной политики1. Однако их содержание было представлено в самом общем виде и не отражало особенностей развития отдельных регионов2.

С 1998 г. активизировалось экспертное сообщество, которое вновь обратилось к вопросу об административно-террито- риальном устройстве в России в целом и в ее южных регионах

вчастности. По мнению А. С. Жолкова и В. В. Котилко, необходим возврат к государственному регулированию центра по отношению к регионам3.

Следующий этап разработки вопросов по взаимоотношениям центра и регионов в рамках российской концепции региональной политики, в котором активное участие приняли регионы, можно отнести к 1997 г. В частности, генеральный директор ассоциации межрегионального взаимодействия «Северный Кавказ» Н. Д. Пивоваров в своем выступлении на одном из совещаний с представителями Правительства России предложил альтернативную программу развития не только южных регионов, но уже всей экономической области страны. Он отметил, что естественные монополии России, такие как РАО «ЕЭС России», РАО «Газпром» и др., являющиеся основой для обеспечения экономической безопасности страны, должны находиться под постоянным и жестким контролем государства. В связи с этим государство, не допуская дробления созданных единых производственных систем, ограничивая доступ иностранного капитала в эти сферы, должно взять на себя обязанность регулирования и резкого снижения цен на тарифы и услуги. При этом Н. Д. Пивоваров предложил поощрять конкуренцию в сфере услуг, проводить демонопо-

1Основные положения региональной политики в Российской Федерации...

2Лесников Г. Ассоциации экономического взаимодействия и развитие федеративных отношений. Государственное регулирование федерально-региональных отношений. URL: http://old.nasledie.ru/ oboz/N3-4_97/014.htm.

3Жолков А. С., Котилко В. В. Региональная политика и реформы

вРоссии. С. 22.

178

Тема 6. Проекты взаимоотношений политического центра и регионов...

лизацию производственных структур, сохранившихся еще в социальной сфере, жилищно-коммунальном хозяйстве. Таким образом, к рассматриваемому периоду регионы почувствовали себя настолько уверенно, что представили политическому центру не просто альтернативные варианты развития реформирования, а собственные варианты исправления ошибок, акцентировав внимание на недостатках предложенной центром программы реформ.

Одновременно политический центр предложил идею о формировании замкнутой сферы обращения инвестиционного капитала, открытии инвестиционных накопительных счетов, что должно было предотвратить переток капитала из одной сферы в другую и инфляционный скачок1. Данная идея оказалась удобной для рассматриваемого этапа взаимодействия в рамках разработки региональной политики в области экономики между центром и южными регионами.

Ряд исследователей считает, что в результате разночтений политический центр так и не смог не только разработать грамотную концепцию региональной политики в качестве официального государственного документа, но и выявить необходимые принципы ее реализации. Тем не менее, как нам кажется, утверждение подобного документа фактически означало бы в условиях сочетания многообразных национальных и территориальных проблем, в том числе и на Юге России, принятие решения в интересах одного региона в ущерб интересам другого, что вызвало бы новый виток регионализации во второй половине 1990-х гг. Кроме того, для реализации политики центра в области центр-региональных отношений необходимо было не просто наличие заинтересованного политического управления на местах, но и восстановление авторитета политического центра в целом. А этому могло способство-

1 Цит. по: Пивоваров Н. Д. Роль государства в становлении и регулировании рыночной экономики. Материалы международной конференции в Совете Федерации. Часть 2 // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 1997. № 9. С. 41.

179

Раздел I. Теория вопроса

вать практическое оформление российской государственности

ввиде правовых актов, общефедеральных механизмов, общеэкономического восстановления, восстановления авторитета на международной арене и т. п. Все эти условия в той или иной степени были сформированы к 2000 г. Существование

втечение всех 1990-х гг. органов государственного управления, занимавшихся проблемами национальной безопасности и региональных отношений, доказывает факт важности решения этих проблем для политического центра. Более того, то, что в первой половине 1990-х гг. в рамках одного министерства решались вопросы и национальной, и региональной политики, лишний раз подтверждает, что эти вопросы в становлении позиции политического центра в отношениях с регионами были взаимосвязаны. Во второй половине 1990-х гг., судя по документам соответствующего министерства, национальная политика начала восприниматься в качестве угрозы для созданной единой государственности. В связи с этим политический центр единым аспектом считал формирование региональной политики и федеративных отношений. Процессы регионализации были связаны со слабостью региональных государственных органов, заключались в активизации и преобладании на местном уровне национальных, этнических, политических и общественных сил, перераспределении политического и экономического влияния в регионах. На данном этапе самостоятельность регионов характеризовалась скорее необходимостью решения внутрирегиональных и межрегиональных проблем, нежели падением авторитета политического центра.

6.6. Предложения центр-регионального взаимодействия на Юге России как часть государственной стратегии развития России

Процесс принятия проекта федерального закона «Об основах государственного регулирования регионального развития в Российской Федерации» № 18259-3 начался в 2000 г. и растянулся на несколько лет. Содержание данного проекта

180