Современное международно-правовое регулирование воздушных сообщений. Теория и практика. Монография

пассажиров, грузов и почты между всеми пунктами договор ной линии «Копенгаген — Москва — Токио» в течение 8 меся цев каждого года без посадки в Москве и в течение 4 месяцев с посадкой в Москве1.

Дополнительные меморандумы и протоколы к соглашени ям о воздушном сообщении, подобные тем, которые Правитель ство СССР подписало с Правительством Дании, и согласно ко торым иностранные авиапредприятия получили возможность осуществлять перевозки по транссибирскому маршруту, вна чале с посадкой в Москве, а потом без такой посадки, были оформлены и с другими государствами2.

В соглашениях о воздушном сообщении, заключенных уже Правительством Российской Федерации, также находит продол жение практика, согласно которой в обмен на право пролетов по транссибирскому маршруту иностранных авиапредприятий российские авиапредприятия имеют дополнительные права пе ревозок пассажиров и грузов между территориями государства партнера по соглашению и третьих государств.

Например, в соответствии с Соглашением о воздушном со общении между Правительством РФ и Правительством Коро левства Нидерландов в обмен на право голландских авиапред приятий перевозить пассажиров и грузы между пунктами в Ни дерландах и Токио, Осакой, Нагоя, Пекином, Шанхаем, Сеулом и Гонконгом через Сибирь (с посадкой или без посадки в Моск ве) российским авиапредприятиям предоставляется шестая «свобода воздуха» на следующих маршрутах: «Амстердам — Москва — Токио», «Амстердам — Москва — Осака», «Амстер дам — Москва — Нагоя», «Амстердам — Москва — Пекин или Шанхай», «Амстердам — пункты в РФ — Сеул», «Амстердам — Москва — Гонконг»3.

1 См.: Дополнительный протокол к Соглашению между Правительством

СССР и Правительством Дании о воздушном сообщении от 30 марта 1987 г. (Сборник международных договоров СССР. Вып. XLIII. М., 1989. С. 310).

2 См., напр.: Дополнительный протокол к Соглашению между Правитель ством СССР и Правительством Швеции о воздушном сообщении от 30 марта 1987 г. (Сборник международных договоров СССР. Вып. XLIII. М., 1989. С. 324); Дополнительный протокол к Соглашению между Правительством СССР и Пра вительством Итальянской Республики о воздушном сообщении от 11 января 1988 г. (Сборник международных договоров СССР. Вып. XLIV. М., 1990. С. 377).

3 Приложение к Соглашению между Правительством РФ и Правитель ством Королевства Нидерландов о воздушном сообщении от 2 октября 1997 г. (Бюллетень международных договоров. 1998. № 8. С. 90).

35

По российско французскому соглашению о воздушном со общении авиапредприятия, назначенные Правительством Фран цузской Республики, имеют право выполнять перевозки по транссибирскому маршруту между Парижем и различными пунктами в Японии и Китае. В свою очередь, авиапредприятия, назначенные Правительством Российской Федерации, пользу ются правами перевозки между всеми пунктами на следующих маршрутах: «Токио — Москва — Париж», «Сеул — Пекин — Москва — Париж», «Пекин или Шанхай — Москва — Париж», «Тайбей — Москва — Париж», «Гонконг — Москва — Париж»1.

Таким образом, в обмен на право пролетов иностранных авиапредприятий через территорию нашей страны по эконо мически выгодному транссибирскому маршруту (первая «сво бода воздуха») отечественным авиапредприятиям, и в частности Аэрофлоту, предоставлены широкие права перевозок пассажи ров и грузов по пятой и шестой «свободам воздуха», которые традиционно вызывают наибольшие споры в практике многих государств и в полном объеме предоставляются далеко не час то. Данные договоренности явились конкретным воплощением одного из важнейших принципов современного международ но правового регулирования воздушных сообщений — прин ципа взаимности. При этом вышеуказанные соглашения о воз душном сообщении исходят не из арифметического равенства предоставляемых прав, а из реального веса и взаимовыгоднос ти их для обеих договаривающихся сторон.

В иностранной международно правовой литературе выска зывается точка зрения, что принцип взаимности не должен по добным образом применяться в отношении прав первой и вто рой «свобод воздуха», поскольку это якобы противоречит ду ху международного воздушного права и Чикагской конвенции

1 Приложение к Соглашению между Правительством РФ и Правитель ством Французской Республики о воздушном сообщении от 2 июля 2001 г. (Бюллетень международных договоров. 2002. № 10. С. 31). См. также: Прило жение к Соглашению между Правительством РФ и Правительством Финлянд ской Республики о воздушном сообщении от 8 декабря 1993 г. (Бюллетень международных договоров. 2001. № 6. С. 24); Приложение к Соглашению меж ду Правительством РФ и Правительством Ирландии о воздушном сообщении от 31 марта 1993 г. (U.N. Treaty Series. 1997. Vol. 1990. P. 171); Приложение к Соглашению между Правительством РФ и Правительством Новой Зеландии о воздушном сообщении от 18 марта 1993 г. (Бюллетень международных дого воров. 1993. № 3. С. 57).

36

1944 г.1 Тем самым за право пролетов над своей территорией государство может требовать от своего партнера лишь анало гичное право, но ни в коем случае не право перевозок. Однако такая позиция не находит поддержки в отечественной докт рине.

Так, А.Н. Верещагин, рассуждая о принципе взаимности в регулировании международных воздушных сообщений, писал: «...ни в науке международного воздушного права, ни в между народной практике нет обязательного правила, требующего, чтобы транзитный маршрут предоставлялся только за транзит ный маршрут, количество предоставляемых пунктов посадок со ответствовало числу полученных пунктов посадок, а общий ки лометраж предоставленных маршрутов соответствовал полу ченному километражу. Применение указанных принципов в отрыве от других условий привело бы лишь к формальному ра венству сторон в обмениваемых правах, которое столь часто оз начает их реальное неравенство»2.

В.С. Грязнов также обращает внимание на то, что при пре доставлении права транзитных полетов необходимо исходить не из формального арифметического равенства, а из значения всего комплекса прав, которыми обмениваются стороны согла шения3.

Применение принципа взаимности к правам пролетов тес но связано с вопросом о том, каким образом следует рассмат ривать данные права: как чисто технические или как имеющие

иопределенное экономическое значение? Если эти права но сят чисто технический характер, то вряд ли можно в обмен на них получить ценные с коммерческой точки зрения права пе ревозок. Однако если права транзита рассматривать как имею щие важное экономическое значение, то, руководствуясь прин ципом взаимности, государство может обменять их в том числе

ина права, например, пятой и шестой «свобод воздуха».

1 См., напр.: Wassenbergh H. «The Right To Fly» and «The Right to Carry Traffic by Air», in International Air Transportation, After 40 Years // Regulatory Reform in International Air Transport / Edited by Chia Jui Cheng. Regency Publishing Worldwide. 2000. P. 201.

2 Верещагин А.Н. Международное воздушное право М.: Международ ные отношения, 1966. С. 149.

3 Грязнов В.С. Регулирование коммерческой деятельности авиатранспор тных предприятий в современном международном воздушном праве: Авто реф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1973. С. 10.

37

Изложенный выше анализ указанного вопроса показал, что последний подход является более правильным, в связи с чем как советская практика, так и современная российская практи ка в области обмена коммерческими правами, и в частности, предоставления иностранным авиапредприятиям права проле тов по транссибирскому маршруту, представляется совершен но обоснованной.

Кроме того, с учетом вышеизложенного обоснованной так же представляется бывшая советская и современная российс кая практика эксплуатации авиалиний, проходящих над Сиби рью, на основе пульных соглашений. Обязанность отечествен ного авиапредприятия и авиапредприятий соответствующих государств партнеров по соглашениям о воздушном сообщении заключить друг с другом такие пульные соглашения предусмот рена в меморандумах и дополнительных протоколах к соглаше ниям о воздушном сообщении, подписанных Правительством

СССР с иностранными государствами в 1970 е — 80 е годы. Вы полнение назначенными авиапредприятиями данного требова ния являлось и по прежнему остается необходимым условием осуществления полетов и перевозок между Европой и Юго Во сточной Азией по транссибирскому маршруту, причем вне за висимости от того, производится ли при этом соответствующим иностранным авиапредприятием посадка на территории Рос сийской Федерации или нет.

Пульные соглашения (соглашения о пуле) — один из ви дов коммерческих соглашений, которые широко используются вплоть до настоящего времени в практике многих авиапредпри ятий, назначенных соответствующими государствами для авиа перевозок пассажиров и грузов по договорным линиям. Согла шения о пуле предусматривают порядок распределения доходов от эксплуатации определенных авиалиний с целью исключения недобросовестной конкуренции и более равномерного распре деления загрузки между сторонами1.

1 По вопросу пульных соглашений см.: Грязнов В.С. Правовые основы воздушных сообщений. М.: НОУ ВКШ «Авиабизнес». 2001. С. 219; Гряз нов В.С. Международные авиаперевозки (правовые вопросы). М.: Юридиче ская литература, 1982. С. 30; Международное воздушное право. Книга 2 / Под ред. А.П. Мовчана и О.Н. Садикова. М.: Наука, 1981. С. 91; Афанасьев В.Г. Международные отношения в области гражданской авиации. М.: Междуна родные отношения, 1983. С. 123.

38

Основой любого пульного соглашения является порядок внесения в пул1 доходов от эксплуатации оговоренной в таком соглашении авиалинии и порядок их распределения в дальней шем между авиапредприятиями партнерами. В пул вносятся доходы от авиаперевозок пассажиров и грузов, взносы авиа предприятий в пул осуществляются по согласованным пульным ставкам раздельно по пассажирам и по грузам. Распределение доходов из пула обычно производится по периодам эксплуата ции — летнему (с 1 апреля по 31 октября) и зимнему (с 1 ноября по 31 марта). Простейшая форма распределения доходов про порционально количеству рейсов, выполненных каждым авиа предприятием партнером.

В качестве примера простейшая форма пула может выгля деть следующим образом: авиапредприятия партнеры А и В ис пользуют самолеты примерно одинаковой вместимости и вы полняют перевозки с частотой по два рейса в неделю по соот ветствующей договорной линии и по единому пассажирскому тарифу 100 долларов США; все доходы, полученные партнера ми от эксплуатации данной линии, вносятся в пул и распреде ляются поровну (50:50%). Предположим партнер А перевез за определенный период 10 000 платных пассажиров, доход от ко торых составляет 1 000 000 долларов США, а партнер В — 5000 платных пассажиров, доход от которых составляет 500 000 дол ларов США. Общий доход, внесенный в пул, будет составлять 1 500 000 долларов США. Доля каждого авиапредприятия парт нера при распределении дохода из пула составит 750 000 долла ров США. В данном случае платежи партнера А партнеру В в рамках соглашения о пуле будут составлять 250 000 долларов США.

Таким образом, при эксплуатации авиалиний, проходящих над Сибирью, на основе пульных соглашений российское авиа предприятие и авиапредприятия государства партнера по со глашению о воздушном сообщении всегда имеют фиксирован ную долю доходов, причем как в случаях, когда иностранные авиапредприятия выполняют рейсы через Сибирь с посадкой на территории России, так и в случаях беспосадочных рейсов. Если перечисляемые в пул доходы российского авиапредприя

1 В переводе с английского «пул» («pool») означает «объединенный фонд», «общий котел».

39

тия от перевозок пассажиров и грузов по транссибирскому мар шруту оказываются меньше доходов иностранных авиапред приятий от перевозок по данному маршруту, то последние обя заны выплачивать российскому авиапредприятию соответству ющую разницу с учетом условий пульного соглашения.

Именно выплаты иностранными авиапредприятиями вы шеуказанной разницы в доходах от эксплуатации договорных линий, проходящих над Сибирью, очень часто называют «роял ти» или «сборы за пролет по транссибирскому маршруту» (осо бенно в прессе и некоторой западной литературе). В связи с тем, что на сегодняшний день авиапредприятием, назначенным Правительством РФ для авиаперевозок по транссибирскому маршруту на основании соглашений о воздушном сообщении России с иностранными государствами, и соответственно авиа предприятием, участвующим в рассмотренных выше пульных соглашениях с иностранными авиакомпаниями, является ОАО «Аэрофлот — российские авиалинии» — общество, 51% акций которого находится в собственности Российской Федерации — считается, что в виде выплат ОАО «Аэрофлот — российские авиалинии» разницы в доходах от авиаперевозок по трансси бирскому маршруту иностранные авиакомпании, по существу платят России сборы за пролет через ее территорию. По утвер ждению некоторых западных юристов, подобная практика Рос сии противоречит статье 15 Чикагской конвенции 1944 г., со гласно которой никакое Договаривающееся государство не взи мает каких либо пошлин, налогов или других сборов только лишь за право транзита через его территорию любого воздуш ного судна Договаривающегося государства1.

Однако, по нашему мнению, нет никаких оснований рас сматривать платежи иностранных авиакомпаний ОАО «Аэро флот — российские авиалинии» в рамках пульных соглашений ни в качестве «роялти» или сборов за пролет через российскую территорию, ни как нарушение Россией статьи 15 Чикагской конвенции 1944 г. или иных международно правовых обяза тельств по следующим причинам.

Во первых, ни один официальный документ (в частности, протоколы и меморандумы к двусторонним соглашениям о воз

1 Haanappel P. The Transformation of Sovereignty in the Air // Air & Space Law. 1995. No. 6. P. 317.

40

душном сообщении между Россией и иностранными государст вами), касающийся вопросов эксплуатации авиалиний, проходя щих через Сибирь, не содержит такие термины, как «роялти» или «сборы за пролет», применительно к платежам иностран ных авиакомпаний ОАО «Аэрофлот — российские авиалинии» в рамках пульных соглашений.

Во вторых, платежи, получаемые ОАО «Аэрофлот — рос сийские авиалинии» в рамках пульных соглашений, связаны с перераспределением доходов между иностранными авиапред приятиями и ОАО «Аэрофлот — российские авиалинии» от эк сплуатации определенных авиалиний, проходящих через Си бирь, и не являются компенсацией или сборами, выплачивае мыми иностранными авиапредприятиями в одностороннем порядке. В том случае, если перечисляемые в пул доходы инос транных авиапредприятий от перевозок по указанной авиали нии оказываются больше, чем доходы ОАО «Аэрофлот — рос сийские авиалинии», то они возмещают последнему соответ ствующую разницу. Однако при определенных экономических условиях можно представить ситуацию, когда доходы ОАО «Аэрофлот — российские авиалинии» от авиаперевозок по транссибирскому маршруту окажутся выше, чем доходы его иностранных партнеров. В этом случае разница в доходах бу дет выплачиваться авиакомпанией «Аэрофлот — российские авиалинии» в соответствии с положениями соглашений о пуле.

В третьих, в статье 15 Чикагской конвенции 1944 г. гово рится о сборах, взимаемых государством, в то время как внесе ние иностранными авиапредприятиями доходов в пул от эксп луатации авиалиний, проходящих над Сибирью, для последую щего перераспределения является предметом их коммерческих соглашений с ОАО «Аэрофлот — российские авиалинии» — са мостоятельным хозяйствующим субъектом. То обстоятельство, что 51% акций ОАО «Аэрофлот — российские авиалинии» на ходятся в собственности Российской Федерации, является обыч ным явлением для национальных авиакомпаний многих госу дарств и не изменяет ни его правового статуса как самостоя тельной коммерческой организации, созданной и действующей по законодательству Российской Федерации, ни правовой при роды коммерческих договоренностей российского авиаперевоз чика с его иностранными партнерами.

41

И, наконец, наличие в соглашениях о воздушном сообще нии между Россией и иностранными государствами положений, которые обязывают назначенные авиапредприятия сторон за ключить друг с другом пульные соглашения в целях эксплуата ции транссибирского маршрута, само по себе не является нару шением Россией каких либо международно правовых обяза тельств. Пульные соглашения широко использовались и до настоящего времени используются авиакомпаниями многих го сударств при эксплуатации международных авиалиний. Конеч но, включая в соглашения о воздушном сообщении указанные положения, касающиеся договоренностей о пуле, заинтересо ванное правительство стремится гарантировать своему нацио нальному авиапредприятию определенную долю доходов от пе ревозок по договорным линиям, что в условиях полной либе рализации воздушного транспорта можно рассматривать в качестве ограничения свободы конкуренции на авиатранспорт ном рынке. Однако вопрос о том, следует ли осуществлять ли берализацию авиатранспортной отрасли, а также каковы дол жны быть темпы и масштабы такой либерализации, объемы пре доставляемого доступа к рынку и коммерческих прав («свобод воздуха») решается каждым государством по своему усмотре нию в соответствии с принципом полного и исключительного суверенитета над его воздушным пространством.

В этой связи представляется, что проблема установления Россией условий использования иностранными авиапредприя тиями прав пролета по транссибирскому маршруту должна ре шаться не отдельно, а в контексте либерализации регулирова ния воздушных сообщений между Российской Федерацией и иностранными государствами в целом, в зависимости от того, какой политики будет придерживаться Российская Федерация в области воздушного транспорта.

Как следует из Основ политики РФ в области авиацион ной деятельности на период до 2010 года, утвержденных Пре зидентом РФ 3 марта 2001 года, государственные интересы Рос сийской Федерации в области авиации включают, в частности, формирование развитой сети внутренних и международных воздушных сообщений и обеспечение ее эффективного функ ционирования в соответствии с возможностями воздушного транспорта и спросом на воздушные перевозки, обеспечение выгодных для России условий ее участия в международном раз

42

делении труда на мировом рынке авиационных товаров и услуг в области авиации1.

Существующая до настоящего времени российская практи ка предоставления иностранным авиапредприятиям прав про лета по транссибирскому маршруту является одним из важней ших средств обеспечения выгодных для России условий ее уча стия в авиаперевозках между основными мировыми рынками. Кроме того, данная практика позволяет, в частности, националь ному авиаперевозчику ОАО «Аэрофлот — российские авиали нии» участвовать на основе принципа взаимности со своими иностранными партнерами в распределении доходов от эксплу атации экономически выгодного транссибирского маршрута.

Вполне очевидно, что в связи с огромными преимущества ми транссибирского маршрута иностранные авиакомпании стремятся получить как можно более широкие права пролетов по нему. Однако необходимо учитывать, что предоставление Российской Федерацией в неограниченном объеме первой «сво боды воздуха» своим партнерам по соглашениям, а также обмен ее на многосторонней основе, например, путем присоединения к Чикагскому соглашению о двух «свободах воздуха» 1944 г., может негативно отразиться на уровне конкурентоспособности российского воздушного транспорта и сделать практически не возможным использование преимуществ транссибирского мар шрута для получения Россией более выгодных позиций на ми ровом авиатранспортном рынке. Сказанное полностью относит ся и к эксплуатации кроссполярных маршрутов, которые, как уже отмечалось, также пересекают территорию России и пред ставляют значительный экономический интерес для иностран ных авиапредприятий.

С учетом изложенного, несмотря на неоднократные при зывы со стороны ИКАО о скорейшем присоединении к Чикагс кому соглашению о двух «свободах воздуха» 1944 г.2, думается,

1 Основы политики Российской Федерации в области авиационной дея тельности на период до 2010 года (утверждены Президентом Российской Фе дерации В. Путиным 03.03.2001 № ПР 241).

2 Напр.: Report of the Worldwide Air Transport Conference on International Air Transport Regulation: Present and Future, Montreal, 23 November — 6 December 1994 (ICAO Doc. 9644 AT Conf/4); Декларация глобальных принци пов либерализации международного воздушного транспорта (ICAO Doc. ATConf/5. 31/3/03).

43

что пока России не следует становиться его участником. В бли жайшем будущем, по крайней мере, до тех пор, пока не будет создана отечественная авиатранспортная отрасль, способная выдержать конкуренцию со стороны иностранных, главным об разом западноевропейских и американских, авиакомпаний, представляется целесообразным продолжать регулирование по рядка использования прав первой и второй «свобод воздуха» на двусторонней основе с учетом специфики отношений с кон кретными государствами. Следует еще раз подчеркнуть, что по добная позиция Российской Федерации ни в коей мере не ведет к нарушению каких либо ее международно правовых обяза тельств, а напротив, полностью соответствует основополагаю щим принципам международного воздушного права и вполне укладывается в рамки существующей на сегодняшний день практики правового регулирования воздушных сообщений между государствами.

Права на авиаперевозки между странами партнерами по соглашению о воздушном сообщении (третья и четвертая «свободы воздуха»)

Третья и четвертая «свободы воздуха» в совокупности обес печивают выполнение главной цели любого соглашения о воз душном сообщении — авиаперевозки пассажиров, грузов и по чты между странами партнерами по соглашению. Использова ние данных «свобод воздуха» может быть ограничено частотой перевозок, типами воздушных судов, определенным количе ством пунктов на территории стран партнеров, между которы ми авиапредприятия вправе выполнять перевозки по третьей и четвертой «свободам». Например, по соглашению между Кана дой и Нидерландами канадские авиапредприятия имеют право осуществлять перевозки только в три пункта на территории Ни дерландов, а голландские авиапредприятия — в шесть пунктов на территории Канады1.

В то же время соглашения об «открытом небе» не содер жат каких либо ограничений в отношении числа пунктов и объемов перевозок по третьей и четвертой «свободам воздуха». Так, по соглашению о воздушном сообщении между США и

1 Agreement Between Canada and The Kingdom Of The Netherlands Relating to Air Transport Between Canada and The Netherlands of 2 June 1989 (Canada Treaty Series. 1990. No. 12).

44