Современное международно-правовое регулирование воздушных сообщений. Теория и практика. Монография

бы они не были предоставлены»1, и, как справедливо подчерки вают многие специалисты, пока государства вряд ли рискнут включить их в соглашение2.

Таким образом, на наш взгляд, вышеприведенные приме ры отчетливо демонстрируют бесперспективность достижения

вближайшем будущем глобального многостороннего соглаше ния, регулирующего международные воздушные сообщения. Данное обстоятельство было подтверждено, в частности, и на прошедшей в марте 2003 года Всемирной авиатранспортной кон ференции ИКАО «Проблемы и возможности либерализации»,

вдокументах которой говорится, что, несмотря на широкую (хотя и неодинаковую) поддержку постепенной либерализации доступа к рынку, условия для разработки глобального соглаше ния об обмене коммерческими правами на данном этапе еще не созрели3.

Вместе с тем, необходимо обратить внимание, что в совре менный период весьма эффективным и перспективным пред ставляется развитие многостороннего регулирования междуна родных воздушных сообщений на региональном уровне. Так, африканский юрист Б. Хенаку в своей монографии «Региона лизм в регулировании международного воздушного транспор та» пишет, что на сегодняшний день регионализм является наи более последовательной формой многостороннего регулирова ния международных воздушных сообщений, которая может заменить либо дополнить систему двусторонних межправи тельственных соглашений. По его мнению, происходящие в со временном мире интеграционные процессы демонстрируют го

1 В соответствии с п. 6 Приложения по авиатранспортным услугам к Генеральному соглашению по торговле услугами «право перевозки» означает право предоставлять услуги по расписанию и вне расписания и/или перево зить пассажиров, груз и почту за вознаграждение или плату, за наем откуда либо, куда либо, где либо или через территорию страны — члена ВТО, вклю чая обслуживаемые пункты, осуществляемые маршруты, используемые виды движения, предоставляемые возможности перевозки, тарифы и их условия и символы обозначения авиакомпаний, включая номер, ее собственника и кон троль за авиакомпанией (Дюмулен И.И. Указ. соч. С. 183).

2 См., напр.: Ebdon R. A Consideration of GATS and of its Compatibility with the Existing Regime for Air Transport // Air & Space Law. 1995. No. 2. P. 74; Serrano V.R. Trade in Air Transport Services: Liberalizing Hard Rights// Annals of Air and Space Law. 1999. Vol. XXIV. P. 215.

3 Либерализация доступа к рынку (ICAO Doc. ATConf/5 WP/8. 17/9/02).

15

товность государств ограничивать в рамках компактных регио нальных механизмов сотрудничества значительную часть сво их суверенных прав в экономической области1.

Аналогичной точки зрения придерживается Л. Вебер, ко торый утверждает, что практически невозможно изменить су ществующую систему предоставления коммерческих прав на глобальном уровне. Однако «намного легче, и в настоящее время предпочтительнее, достижение консенсуса относительно мно госторонних форм сотрудничества на региональном уровне»2.

Вотечественной международно правовой доктрине также обращается внимание на необходимость эффективного регио нального авиационного сотрудничества, а также на ту роль, ко торую оно играет в разрешении экономических проблем меж дународного воздушного транспорта3.

Вусловиях либерализации международного воздушного транспорта развитие регионального сотрудничества приобре тает особо важное значение. В рамках отдельного региона не большая группа государств с примерно одинаковым уровнем экономического развития имеет возможность осуществить по степенную либерализацию регулирования международных воз душных сообщений. Региональное сотрудничество может так же эффективнее способствовать защите интересов националь ных авиапредприятий региона, конкурирующих с крупными авиапредприятиями третьих стран. Последнее обстоятельство является наиболее актуальным для развивающихся государств.

По данным ИКАО, до 1995 года в мире существовало всего два региональных механизма, направленных на развитие со трудничества и либерализацию регулирования воздушного транспорта среди государств членов: Европейский Союз и Анд ская группа (Боливия, Венесуэла, Колумбия, Перу и Эквадор).

Впериод с 1995 г. по настоящее время в различных районах мира появилось как минимум еще девять таких механизмов (в

1 Henaku B.D.K. Regionalism In International Air Transport Regulation. Leiden: Koma Publishers Foundation, 1993. P. 39.

2 Weber L. The Chicago Convention and the exchange of traffic rights in a regional context // Annals of Air and Space Law. 1995. Vol. XX I. P. 132.

3 См., напр.: Бордунов В.Д. Правовой механизм деятельности междуна родных авиационных организаций. М.: Наука, 1989. С. 134; Товмасян М.Д. Ак туальные проблемы пересмотра Конвенции о международной гражданской авиации (Чикагской конвенции 1944 года): Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 18.

16

Северной и Южной Америке, в Юго Восточной Азии, на Ближ нем Востоке и в Африке), в которых предусматривается немед ленная или поэтапная либерализация, ведущая к предоставле нию полного доступа к рынку авиаперевозок1. Кроме этого, 1 мая 2001 г. Бруней, Новая Зеландия, Сингапур, США и Чили также заключили Многостороннее соглашение о либерализа ции международного воздушного транспорта2.

Либерализация регулирования международных воздушных сообщений на региональном уровне может осуществляться как на основе отдельного многостороннего договора по данному воп росу, так и в рамках региональных институционных механиз мов сотрудничества государств. Например, в Южной Америке воздушные сообщения между одними государствами (Аргенти ной, Бразилией, Боливией, Парагваем, Уругваем и Чили) регу лируются на основе многостороннего соглашения о воздушном транспорте, подписанного в Форталезе в 1997 году. В свою оче редь, многосторонняя либерализация воздушных сообщений между государствами — членами Андской группы происходила путем принятия в 1991 году ее Комиссией специальных реше ний по данному вопросу (в частности, Решения № 297 «Интег рация воздушного транспорта в Андском регионе»)3.

При разработке договорно правового механизма для либера лизации регулирования международных воздушных сообщений в отдельном регионе государства могут взять за основу регио нальное типовое соглашение о воздушном сообщении, которое было подготовлено Международной организацией гражданской авиации в 2003 году в рамках V Всемирной авиатранспортной конференции. Данное типовое соглашение позволяет государст вам либо сразу установить в отношениях друг с другом режим «открытого неба», либо постепенно осуществлять многосторон нюю либерализацию воздушного транспорта в своем регионе.

При осуществлении либерализации регулирования между народных воздушных сообщений в рамках региональных меж

1 Liberalization developments related to market access (ICAO Doc. ATConf/ 5 WP/21. 3/3/03).

2 Multilateral Agreement on the Liberalization of International Air Transportation of November 15, 2000 (http://www.state.gov/www/issues/ economic/tra/001115_apec_opskies.html). В последующем к данному соглаше нию присоединились также Самоа и Тонга.

3 См.: Case studies on liberalization (ICAO Doc. ATConf/5 WP/5. 17/2/03).

17

правительственных организаций следует учитывать, что в этих целях возможно использование механизма как специальных авиационных организаций, так и экономических организаций с более широкой компетенцией.

Региональные авиационные организации, к которым, в ча стности, относятся Африканская комиссия гражданской авиа ции (АФКАК), Европейская конференция гражданской авиации (ЕКАК), Латиноамериканская комиссия гражданской авиации (ЛАКАК), уже давно уделяют значительное внимание координа ции действий государств в сфере коммерческой деятельности воздушного транспорта1. С этой целью, например, АФКАК при нимает большое число резолюций, рекомендаций, касающихся двусторонних соглашений о воздушном сообщении, установле ния тарифов, пользования правами пятой «свободы воздуха», сотрудничества по экономическим и финансовым вопросам между африканскими авиакомпаниями. ЛАКАК принимает ре шения по осуществлению единой региональной экономической политики ее членов, защиты интересов национальных авиаком паний латиноамериканских государств, применению авиата рифов.

Как отмечает В.Д. Бордунов, юридическое значение всех этих решений можно оценить однозначно: «в своем большин стве они носят рекомендательный характер, что дает возмож ность государствам членам применять их так, как это им под ходит в соответствии с их экономическими, техническими и иными возможностями»2. Однако в связи с тем, что все эти ре золюции и рекомендации вырабатываются при активном учас тии и с учетом мнения государств — членов региональных авиа ционных организаций, их эффективность в регулировании меж дународных воздушных сообщений на региональном уровне весьма высока, и государства стараются придерживаться их в своей практике.

Что касается региональных экономических организаций, то они, как показывает практика, принимают все большее уча стие в регулировании международных воздушных сообщений. При этом в данном направлении им удается достичь гораздо больших результатов, чем региональным авиационным органи

1 По вопросу региональных международных авиационных организаций см.: Тихонов В.М. Международные авиационные организации М.: Наука, 1986.

2 Бордунов В.Д. Указ. соч. С. 148.

18

зациям. Подобная ситуация может быть связана с тем, что, во первых, региональные экономические организации, занимаю щиеся на сегодняшний день вопросами воздушного транспорта, представляют собой довольно компактные механизмы, объеди няющие, по сравнению с региональными авиационными орга низациями, меньшее число государств, что облегчает выработку соответствующих решений. Во вторых, некоторые региональ ные экономические организации обладают правом принимать решения по основным вопросам, в том числе касающимся ком мерческой деятельности воздушного транспорта, которые яв ляются обязательными для всех государств членов. В этой свя зи примером являются уже упоминавшиеся решения Андской группы, принятые ее высшим представительным органом — Комиссией — квалифицированным большинством голосов1.

Итак, на современном этапе есть все основания рассмат ривать многостороннее регулирование международных воздуш ных сообщений на региональном уровне, включающее, в част ности, обмен коммерческими правами, установление общих правил назначения авиапредприятий, применения тарифов на авиаперевозки, как дополнение к традиционной системе дву сторонних межправительственных соглашений. Данное регули рование может осуществляться небольшой группой государств региона, а также охватывать более широкий круг участников, оно позволяет провести немедленную либо поэтапную либера лизацию международного воздушного транспорта с учетом осо бенностей (политических, экономических, географических) и интересов всех государств региона.

§4. Двусторонние соглашения

овоздушном сообщении: основная форма современного международно правового

регулирования воздушных сообщений

Как отмечают отечественные авторы, «вся история разви тия международных воздушных сообщений после второй ми

1 Подробнее о порядке принятия актов региональных экономических организаций и их юридическом значении см.: Капустин А.Я. Региональные межправительственные экономические организации освободившихся госу дарств. М.: Издательство Университета дружбы народов, 1988. С. 74—80.

19

ровой войны проходит на фоне борьбы двух тенденций: жестко го регулирования таких международных воздушных сообщений со стороны государств и полной свободы от какого либо их ре гулирования под лозунгом так называемого “открытого неба”»1. Естественно, современные двусторонние межправительствен ные соглашения о воздушных сообщениях как основной меж дународно правовой документ, определяющий порядок их осу ществления, неизбежно отражают борьбу этих двух тенденций.

В настоящее время все еще достаточно большое число со глашений о воздушном сообщении основаны на политике про текционизма и жестком правительственном контроле практи чески за всеми аспектами коммерческой деятельности авиа предприятий. Эти соглашения устанавливают существенные ограничения доступа к рынкам авиаперевозок, назначения авиа предприятий для эксплуатации воздушных линий, государствен ное регулирование (утверждение) тарифов. В них предусмат ривается распределение правительствами сторон объемов пе ревозок между назначенными авиапредприятиями до начала полетов; на авиапредприятия могут налагаться обязательства ут вердить расписание, частоту полетов по договорным линиям, типы используемых самолетов, обязательства заключить друг с другом соглашение о пуле с целью последующего распределе ния доходов от эксплуатации договорных линий.

Кроме вышеуказанных двусторонних соглашений, на со временном этапе существует значительное количество (около 1200) так называемых соглашений «бермудского типа»2. Образ цом для них стало соглашение, подписанное Великобританией и США 11 февраля 1946 г. на Бермудских островах3.

Бермудское соглашение представляло собой результат ком промисса между сторонниками свободной конкуренции и сто

1 Грязнов В.С. Некоторые тенденции международно правового регули рования воздушного транспорта // Московский журнал международного пра ва. 1996. № 1. С. 113.

2 Diederiks1Verschoor I.H.Ph. An Introduction to Air Law. Kluwer Law International. 1997. P. 51.

3 См.: Заключительный акт конференции, проходившей на Бермудских островах с 15 января по 11 февраля 1946 года, и Соглашение между Прави тельством Соединенного Королевства и Правительством США о воздушных сообщениях между их соответствующими территориями (Bin Cheng The Law of International Air Transport. London: Stevens & Sons Ltd. 1962. Appendix D).

20

ронниками жесткого регулирования воздушного транспорта. Данный компромисс проявлялся в том, что объемы перевозок могли распределяться по усмотрению самих авиапредприятий в рамках определенных принципов, но в то же время тарифы должны были разрабатываться авиапредприятиями через Меж дународную ассоциацию воздушного транспорта (ИАТА) и обя зательно утверждаться ведомствами гражданской авиации до говаривающихся сторон.

Суть принципов, которыми обязаны были руководство ваться авиапредприятия Великобритании и США при осуще ствлении международных воздушных сообщений, сводилась к следующему: 1) воздушный транспорт должен быть доступен для широкой публики и отвечать потребностям населения в этом виде транспорта; 2) должны существовать справедливые и рав ные возможности для авиапредприятий при выполнении авиа перевозок по любым маршрутам, предусмотренным в Соглаше нии; 3) при эксплуатации договорных линий авиапредприятия США и Великобритании должны учитывать интересы авиапред приятий третьих стран, эксплуатирующих соответствующие участки тех же линий; 4) объем перевозок по договорным ли ниям должен соответствовать потребности в перевозках между страной отправления и страной назначения, потребности в пря мом воздушном движении и потребности той территории, че рез которую проходит договорная линия, принимая при этом во внимание деятельность местных и региональных авиапред приятий.

Тенденцией же последних лет является постепенное уве личение числа более либеральных двусторонних соглашений о воздушном сообщении. По информации ИКАО, с января 1995 г. по декабрь 2001 г. было заключено или изменено свыше 600 двусторонних соглашений. Почти в 70% случаев эти согла шения и поправки содержали в какой либо мере положения о либерализации1. При этом важно отметить также, что заметен и рост количества двусторонних соглашений, предусматриваю щих почти неограниченный доступ к рынку авиаперевозок. Так,

1 Либерализация доступа к рынку (ICAO Doc. ATConf/5 WP/8. 17/9/02). См. также: Milde M. Future Perspectives of Air Law // Perspectives of Air Law, Space Law, and International Business Law for the Next Century / Edited by K. H. Bockstiegel. Carl Heymanns Verlag KG. 1995.

21

на май 2007 года было заключено 127 так называемых соглаше ний об «открытом небе»1, участниками которых стали около 90 государств из числа как развитых, так и развивающихся стран.

Двусторонние соглашения об «открытом небе» направле ны на создание режима регулирования, основанного на рыноч ной конкуренции и минимальном вмешательстве государства в коммерческую деятельность авиапредприятий. К наиболее су щественным элементам таких либеральных соглашений отно сятся следующие условия2:

а) договаривающиеся стороны вправе назначить любое ко личество авиапредприятий для эксплуатации договорных ли ний;

б) назначенные авиапредприятия могут выполнять перевоз ки между территориями договаривающихся сторон, а также между территориями договаривающихся сторон и третьих стран без ограничений в отношении числа пунктов, где осуществля ется погрузка или выгрузка пассажиров и грузов, частоты пе ревозок и типов воздушных судов;

в) назначенные авиапредприятия обладают полной свобо дой в установлении тарифов при условии, что они не нарушают свободную конкуренцию; в противном случае не вступивший в силу тариф может быть отклонен, но для этого необходимо со ответствующее решение правительств обоих договаривающих ся сторон (так называемый режим «двойного отклонения»);

1 Так называемые соглашения об «открытом небе» как особый тип либе ральных межправительственных соглашений о воздушном сообщении следу ет отличать от Договора по «открытому небу», подписанному 24 марта 1992 года в Хельсинки 24 государствами. Главная цель данного Договора — содей ствие процессу ограничения вооружений и разоружения и контролю за со блюдением обязательств в этой области. В связи с этим Договор по «открыто му небу» 1992 года устанавливает режим для проведения наблюдательных по летов государствами участниками над территориями других государств учас тников (См.: Договор по «открытому небу» от 24 марта 1992 г. // Бюллетень международных договоров. 2002. № 4. С. 3). В настоящей работе термин «от крытое небо» используется исключительно для описания соглашений о воз душном сообщении и не имеет никакого отношения к вышеуказанному мно гостороннему Договору 1992 года.

2 См., напр.: Amendments of October 14, 1992 to the Air Transport Agreement between the Kingdom of the Netherlands and the United States of America of April 3, 1957 and the Protocol relating to the Netherlands US Air Transport Agreement of March 31, 1978 (Tractatenblad van het Koninkrijk der Nederlanden. 1992. Nr. 177. P. 2).

22

г) авиапредприятия договаривающихся сторон свободны в выборе форм сотрудничества друг с другом (включая совмест ное использование кодов, договоренности о блокировании мест, аренду воздушных судов), использовании компьютерных сис тем бронирования, средств наземного обслуживания, конвер тации и переводе в свою страну местных доходов;

д) правительственный контроль ограничивается тем, что авиационные власти или иные уполномоченные органы имеют право потребовать устранения дискриминации или нечестных приемов конкуренции.

Инициатором распространения режима «открытого неба» являлись Соединенные Штаты Америки, позиция которых была направлена на то, чтобы путем заключения таких соглашений с отдельными странами различных регионов дать возможность авиапредприятиям этих стран выполнять перевозки на некото рых рынках без ограничений, открыть доступ к богатому рынку перевозок США и тем самым поставить их в преимуществен ное положение перед авиапредприятиями стран того же регио на, не заключивших подобных соглашений с США и ориенти рующихся на более жесткие условия регулирования воздуш ных сообщений; в свою очередь, данное обстоятельство должно вынуждать последних начать переговоры с США и друг с дру гом в целях взаимной либерализации режима регулирования авиаперевозок. Так, в Заявлении США о политике в области международного воздушного транспорта 1995 года говорится:

«В соответствии с нашим заявлением об авиационной по литике от 1978 года нашей общей целью продолжает оставаться повышение безопасности, создание удобного и эффективного авиатранспортного обслуживания потребителей. Мы продолжа ем считать, что наилучшим способом достижения этой цели яв ляется опора на рынок и неограниченную справедливую кон куренцию, чтобы создать многообразие качества, цен и видов авиационного обслуживания. Мы понимаем, что достижение ре жима «открытого неба» во всемирном масштабе потребует зна чительного времени и усилий... Принимая во внимание различ ные позиции наших торговых партнеров по поводу либерализа ции воздушного транспорта, мы должны разработать стратегию отношений с теми странами, которые не готовы или не желают присоединиться к нам для достижения режима неограниченно го доступа к рынку. Позиция США состоит в том, чтобы осуще

23

ствить либерализацию регулирования воздушных сообщений до той степени, до которой наши партнеры готовы делать это, и отказывать в предоставлении преимуществ странам, не жела ющим продвигаться по пути либерализации. Мы будем заклю чать либеральные соглашения со страной или группой стран в случаях, когда это оправдано с экономической и стратегичес кой точек зрения... Стратегически оправданным может быть заключение либеральных соглашений с маленькими странами, так как это создает конкуренцию для соседних стран и застав ляет их заключить такие же соглашения. Мы понимаем, неко торые страны пытаются сопротивляться экономическим силам и жестко контролировать доступ к своим рынкам. Однако мы убеждены, что их попытки в конце концов закончатся прова лом...»1.

Вышеизложенная политика США отчетливо проявилась в отношениях со странами европейского региона. Первое согла шение об «открытом небе» было подписано в 1992 году между США и Нидерландами, которое стало, как справедливо замеча ет американский юрист Д. Кордс, своеобразным сигналом для других европейских стран о том, что их авиапредприятия так же могут получить практически неограниченный доступ на бо гатый рынок авиаперевозок США в случае, если будут заклю чены соответствующие соглашения2. Действительно, в после дующем соглашения об «открытом небе» с Соединенными Штатами подписали Люксембург, Норвегия, Швеция, Финлян дия, Франция, ФРГ и ряд других европейских государств.

Тем самым американский рынок, играющий большую роль не только в экономике международного воздушного транспор та, как таковой, но и в удовлетворении важных интересов госу дарств, относящихся к международным связям в области поли тики, деловых встреч, туризма, «служит той “козырной картой”, которую США используют для того, чтобы сломить сопротив ление других стран политике дерегулирования»3.

1 U.S. International Air Transportation Policy Statement. April 1995. P. 9—10. 2 Cordes J. Flying The Open Skies: An Analysis and Historical Perspective Of The U.S. Netherlands Bilateral Air Transport Agreement of September 4, 1992//

The Transnational Lawyer. 1993. No. 1. P. 308.

3 Малеев Ю.Н. Международное воздушное право: вопросы теории и прак тики. М.: Международные отношения, 1986. С. 138.

24