Современное международно-правовое регулирование воздушных сообщений. Теория и практика. Монография

лению одинаковых условий выполнения регулярных и нерегу лярных воздушных сообщений, пока международно правовые режимы, действующие в отношении двух видов воздушных со общений, остаются в значительной степени отличными друг от друга. Традиционно условия выполнения регулярных воздуш ных сообщений гораздо жестче тех, которые государства уста навливают для нерегулярных сообщений.

Учитывая более важную роль регулярных воздушных со общений в современном воздушном транспорте, в настоящей работе именно им будет уделено первоочередное внимание, а лишь затем будут показаны особенности международно право вой регламентации авиаперевозок, выполняемых на нерегуляр ной основе.

§2. Чикагская конвенция 1944 г.

исовременное международно правовое регулирование воздушных сообщений

На протяжении уже более полувека основным междуна родным договором, определяющим общие принципы регулиро вания международных воздушных сообщений, является Кон венция о международной гражданской авиации, подписанная 7 декабря 1944 г. По состоянию на 31 июля 2007 года участника ми конвенции стали 190 государств, что подтверждает ее широ кое признание мировым сообществом.

Всоответствии с преамбулой Чикагской конвенции 1944 г., одной из ее целей является установление определенных прин ципов и мер с тем, чтобы международная гражданская авиация могла развиваться безопасным и упорядоченным образом и что бы международные воздушные сообщения могли устанавли ваться на основе равенства возможностей и осуществляться ра ционально и экономично1.

Встатье 1 Конвенции о международной гражданской авиа ции подтверждается и закрепляется основополагающий прин цип международного воздушного права — принцип полного и исключительного суверенитета государства над его воздушным

1 Конвенция о международной гражданской авиации (Документ ИКАО 7300/8. Издание восьмое. 2000).

5

пространством1. При этом необходимо подчеркнуть, что, во пер вых, согласно статье 1, полный и исключительный суверенитет над воздушным пространством признается за всеми государ ствами, а не только за участниками Чикагской конвенции. Во вторых, поскольку рассматриваемый принцип можно считать, по выражению Г.И. Тункина, «как бы смешанной обычно дого ворной нормой»2, то государства, для которых он не стал обяза тельным в силу международного договора, руководствуются им в качестве международного обычая.

Раскрывая содержание государственного суверенитета на воздушное пространство, в отечественной международно пра вовой литературе выделяют три группы прав, которые осу ществляет государство в отношении своего воздушного про странства: 1) права, относящиеся к регулированию воздушных передвижений в пределах территории государства; 2) права, относящиеся к регулированию коммерческой деятельности авиапредприятий, действующих на территории данного госу дарства; 3) права, относящиеся к осуществлению администра тивной, гражданской, уголовной и иной юрисдикции государ ства по отношению к воздушным судам, их экипажам и нахо дящимся на этих судах пассажирам, грузам и почте3.

Тем самым, основываясь на принципе полного и исключи тельного суверенитета над своим воздушным пространством, любое государство вправе разрешать, ограничивать и запрещать регулярные и нерегулярные воздушные сообщения на свою тер риторию. Согласие государства на осуществление воздушных сообщений может выражаться в форме международного дого вора, либо разрешения, выдаваемого его компетентными влас тями4.

1 Конвенция о международной гражданской авиации (Документ ИКАО 7300/8. Издание восьмое. 2000).

2 Тункин Г.И. Теория международного права. М.: Зерцало, 2000. С. 126.

3 Международное воздушное право. Книга 1 / Под ред. А.Н. Мовчана. М.: Наука, 1980. С. 42; Верещагин А.Н. Основные проблемы международного воздушного права: Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. М., 1971. С. 12.

4 Например, по законодательству США для выполнения иностранным авиаперевозчиком международных воздушных перевозок на территорию или с территории США необходимо наличие соглашения между Правительством США и правительством соответствующего государства (Section 41302, Chapter 413, Title 49 of United States Code).

6

На Чикагской конференции по международной гражданс кой авиации 1944 г. Соединенные Штаты Америки настаивали на включении в текст Чикагской конвенции1 положения о сво боде осуществления любых международных воздушных сооб щений. Однако большинство государств высказалось против данной позиции. Так, Великобритания, опасаясь неограничен ной конкуренции со стороны американских авиапредприятий, предложила установить, что вопросами распределения объемов перевозок по международным воздушным линиям между на циональными авиапредприятиями должна заниматься создава емая международная авиационная организация. По совместно му проекту Австралии и Новой Зеландии предусматривалась ин теграция национального воздушного транспорта во всемирном масштабе путем учреждения международной корпорации, ко торая имела бы в своей собственности средства воздушного транспорта и эксплуатировала бы их на всех международных воздушных линиях с последующим распределением расходов и доходов между государствами. Примерно с таким же предло жением выступила французская делегация2.

В результате Чикагская конвенция 1944 г. установила оп ределенную свободу лишь в отношении нерегулярных воздуш ных сообщений. В соответствии со статьей 5 Конвенции, каждое Договаривающееся государство соглашается, что все воздуш ные суда других Договаривающихся государств, не являющи еся воздушными судами, занятыми в регулярных международ ных воздушных сообщениях, имеют право осуществлять поле ты на его территорию или транзитные беспосадочные полеты через его территорию и совершать посадки с некоммерчески ми целями без необходимости получения предварительного раз решения и при условии, что государство, над территорией кото

1 Комментарий к Чикагской конвенции 1944 г. см.: Брылов А.Н. Чикаг ская конвенция // Гражданская авиация. 1994. № 10—11; 1995. № 1—4, 6, 7.

2 Подробнее о Чикагской конференции 1944 г. и об истории разработки Конвенции о международной гражданской авиации см.: Верещагин А.Н. Меж дународная организация гражданской авиации (ИКАО). М.: Редакционно издательский отдел МГА СССР, 1969. С. 12—22; Дежкин В.Н. Правовое регу лирование международных воздушных сообщений. М.: Юридическая литера тура, 1987. С. 12; Haanappel P.P.C. Pricing and Capacity Determination in International Air Transport: A Legal Analysis. Kluwer Law and Taxation Publishers. 1984. P. 9—15.

7

рого осуществляется полет, имеет право требовать совершения посадки. Такие воздушные суда также пользуются привилегией принимать на борт или выгружать пассажиров, груз или почту при условии, что государство, где производится такая погрузка или выгрузка, имеет право устанавливать правила, условия или ограничения, которые оно может счесть желательными1.

Следует отметить, что практика применения большинством государств статьи 5 пошла по пути установления разрешитель ного порядка для выполнения нерегулярных воздушных сооб щений. При этом государства требуют получения разрешения не только при принятии на борт или выгрузке пассажиров, гру за или почты, но и при пролете их территории и совершении посадок с некоммерческими целями2.

Что касается регулярных международных воздушных со общений, то они, согласно статье 6 Конвенции о международ ной гражданской авиации, могут осуществляться над террито рией или на территорию Договаривающегося государства толь ко по специальному разрешению или с иной санкции этого государства и в соответствии с условиями такого разрешения или санкции3.

Кроме этого, как при нерегулярных, так и при регулярных воздушных сообщениях «каждое Договаривающееся государ ство имеет право отказывать воздушным судам других Догова ривающихся государств в разрешении принимать на борт на его территории пассажиров, почту и груз, перевозимых за воз награждение или по найму и имеющих другой пункт назначе ния в пределах его территории»4.

1 Конвенция о международной гражданской авиации (Документ ИКАО 7300/8. Издание восьмое. 2000).

2 По этому вопросу см., напр.: Малеев Ю.Н. Международное воздушное право: вопросы теории и практики. М.: Международные отношения, 1986. С. 112—117; Грязнов В.С., Малеев Ю.Н. Правовые основы международных воз душных сообщений. М.: МИИГА МГА, 1987. С. 22; Бордунов В.Д., Котов А.И., Малеев Ю.Н. Правовое регулирование международных полетов гражданских воздушных судов. М.: Наука, 1988. С. 41—45; Зиневич А.В. Правовая регла ментация нерегулярных международных полетов гражданских воздушных судов: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1978. С. 12; Shawcross and Beaumont Air Law. London: Butterworths, 1966. P. 201.

3 Конвенция о международной гражданской авиации (Документ ИКАО 7300/8. Издание восьмое. 2000).

4 Там же. Ст. 7.

8

Итак, Чикагская конвенция 1944 г. подтвердила положе ние о том, что, основываясь на принципе полного и исключи тельного суверенитета над своим воздушным пространством, каждое государство вправе устанавливать порядок и условия осуществления международных воздушных сообщений на свою территорию. Необходимо подчеркнуть, что на сегодняшний день, в условиях постепенной либерализации международно правового регулирования воздушных сообщений, данное поло жение приобретает особо важное значение.

В некоторых современных исследованиях по международ ному воздушному праву высказывается мнение о том, что пол ный и исключительный суверенитет государства на воздушное пространство ограничивает экономическое развитие междуна родного воздушного транспорта, из данного принципа, по сути, проистекает политика протекционизма и запрета свободы ком мерческой деятельности в международных воздушных сообще ниях1. Тем самым государственный суверенитет на воздушное пространство рассматривается в качестве препятствия при ли берализации регулирования международного воздушного тран спорта и при установлении в отношениях между государства ми режима «открытого неба» для целей авиаперевозок. Однако представляется, что подобная позиция противоречит существу ющей практике регулирования международных воздушных со общений.

Как справедливо отмечает А.Н. Верещагин, уже со време ни Чикагской конференции 1944 года ни одно из государств —

1 Havel B.F. In Search of Open Skies: Law and Policy for a New Era in International Aviation. Kluwer Law International. 1997. P. 400; Stockfish B. Opening closed skies: the prospects for further liberalization of trade in international air transport services// The Journal of Air Law and Commerce. 1991. Vol. 57. P. 602.

Следует отметить, что подобные точки зрения в отношении государствен ного суверенитета высказываются применительно не только к воздушному транспорту, но и к сфере экономического сотрудничества государств в це лом. Так, по мнению П. Велла, суверенитет — «главное препятствие» при раз работке «эффективной международно правовой системы»; однако это пре пятствие в международном экономическом праве может быть обойдено, так как «интересы государств в международном экономическом и социальном сотрудничестве в основном имеют технический, а не политический харак тер» (См.: Усенко Е.Т., Бардина М.П. Международное экономическое право // Курс международного права в 7 томах. Том 4 / Под ред. И.И. Лукашука. М.: Наука, 1990. С. 227).

9

независимо от того, являлось ли оно сторонником «свободы воз духа» в целях коммерческой деятельности авиапредприятий, либо придерживалось позиции жесткого правительственного контроля — «не осмеливалось выступить против принципа пол ного и исключительного суверенитета на воздушное простран ство»1. При этом анализ поступательного развития международ ных воздушных сообщений до настоящего времени свидетель ствует, что государства, ни в коей мере не отвергая и не нарушая данный принцип, вполне успешно могут осуществлять либера лизацию регулирования воздушного транспорта в своих отно шениях. Такая либерализация проходит в рамках двусторонних соглашений государств, а также многосторонних договоренно стей на региональном уровне, посредством частичного ослабле ния правительственного контроля коммерческой деятельности авиапредприятий, либо установления режима «открытого неба» в полном объеме (см. последующие разделы работы). Неслучай но, принятая на проходившей в марте 2003 года под эгидой Меж дународной организации гражданской авиации (ИКАО) V Все мирной авиатранспортной конференции Декларация глобаль ных принципов либерализации международного воздушного транспорта, призывая государства прилагать усилия к предос тавлению в конечном итоге воздушному транспорту как можно больше экономической свободы, одновременно подтверждает, что «основополагающие принципы суверенитета, справедливых и равных возможностей, недискриминации, взаимозависимос ти, гармонизации и сотрудничества, зафиксированные в Чикаг ской конвенции, хорошо служили международному воздушно му транспорту и по прежнему являются фундаментом будуще го развития международной гражданской авиации»2.

Таким образом, по нашему мнению, принцип государствен ного суверенитета на воздушное пространство и вытекающее из него право государства регулировать коммерческую деятель ность национальных и иностранных авиапредприятий, на се годняшний день не создают никаких препятствий для распрос

1 Верещагин А.Н. Коммерческие права в международном воздушном транспорте. М.: Отдел научно технической информации ГосНИИ ГВФ, 1963. С. 35.

2 Декларация глобальных принципов либерализации международного воздушного транспорта (ICAO Doc. ATConf/5. 31/3/03).

10

транения режима «открытого неба» для целей международных воздушных сообщений. Данный принцип лишь позволяет каж дому государству осуществлять контроль над темпом и масшта бами процесса либерализации воздушного транспорта, что в свою очередь, обеспечивает развитие данного процесса в инте ресах всего мирового авиационного сообщества, а не отдель ных его членов.

§3. Соотношение многосторонней

идвусторонней форм регулирования международных воздушных сообщений

на современном этапе

Главными международно правовыми документами, уста навливающими воздушные сообщения между государствами и регулирующими условия их осуществления, в настоящее вре мя являются двусторонние соглашения о воздушных сообще ниях. Вместе с тем, возможность заключения универсального многостороннего договора по данному вопросу постоянно об суждается в отечественной и в зарубежной литературе, а так же на различных межгосударственных конференциях и в рам ках международных организаций.

Так, на современном этапе сторонники единого многосто роннего договора, регулирующего международные воздушные сообщения, отказ от системы двусторонних соглашений аргу ментируют тем, что, якобы, двусторонний процесс взаимооб мена коммерческими правами имеет тенденцию к снижению возможностей до уровня, считаемого приемлемым для наиме нее конкурентоспособной стороны, и тем самым двусторонние соглашения о воздушных сообщениях, с точки зрения крупных авиакомпаний, создают препятствия для развития отрасли. Кро ме того, они также считают, что снятие ограничений, связан ных с двусторонним регулированием воздушного транспорта, необходимо в интересах его пользователей, аэропортов, авиа компаний, а также в целях развития туризма и торговли. В то же время, по их мнению, многостороннее регулирование мо жет содействовать быстрому установлению новых воздушных сообщений по мере присоединения государств к многосторон нему договору, а само заключение многостороннего договора

11

покончит с напрасной тратой времени и расходов на проведе ние длительных переговоров по большому числу двусторонних соглашений о воздушном сообщении, то есть процессом, огра ничивающим развитие системы воздушного транспорта1.

Аргументы против заключения многостороннего договора по вопросам воздушных сообщений сводятся к тому, что мно гостороннее регулирование менее гибко, поскольку осуще ствить пересмотр многостороннего соглашения намного слож нее, чем двустороннего. Кроме этого, по мнению сторонников двустороннего соглашения, многостороннее регулирование ос лабляет возможность государства защищать национальных авиаперевозчиков. В свою очередь, общеизвестно, что двусто роннее регулирование успешно использовалось в области ли берализации воздушных сообщений между государствами, вы разившими желание осуществить такую либерализацию, спо собствовало высокому росту воздушных перевозок и в то же время не препятствовало технологическим и рыночным ново введениям2.

Возможно, доводы как «за», так и «против» заключения многостороннего договора о международных воздушных сооб щений в определенной степени обоснованны и, безусловно, зас луживают внимательного изучения и рассмотрения. Между тем, как справедливо замечает И.И. Лукашук, «выбор формы дого вора (двустороннего или многостороннего) зависит прежде все го от конкретных условий. Многостороннюю форму предпочи тают в тех случаях, когда имеется существенное согласие сто рон относительно содержания норм, когда многостороннее урегулирование даст наибольший эффект и, наконец, когда тре буются именно общие нормы. Если же различия в позициях до говаривающихся государств существенны и многосторонний договор не может дать достаточного уровня регулирования, пра

1 См., напр.: Lipman G. Multilateral Liberalisation The Travel and Tourism Dimension //Air & Space Law. 1994. No. 3. P. 152; Wassenbergh H. Commercial Aviation Law 1998, Multilateralism versus Bilateralism// Air & Space Law. 1998. No. 1. P. 22; Кейта М. Правовое регулирование коммерческой деятельности в международных воздушных сообщениях: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Л., 1990. С. 9. См. также: Либерализация доступа к рынку (ICAO Doc. ATConf/ 5 WP/8. 17/9/02).

2 См.: Abeyratne R.I.R. Legal and Regulatory Issues in International Aviation. Transnational Publishers, Inc. 1996. P. 30–31.

12

вительства предпочитают более индивидуализированную фор му двустороннего договора»1. Общий анализ современной прак тики регулирования воздушных сообщений свидетельствует о том, что пока большинство государств не заинтересовано в ре шении данных вопросов на многосторонней основе.

Так, на сегодняшний день действуют два основных много сторонних соглашения о регулярных воздушных сообщениях, открытых для присоединения всех государств — членов ИКАО: Соглашение о транзите при международных воздушных сооб щениях и Соглашение о международном воздушном транспор те. Соглашение о транзите при международных воздушных со общениях 1944 г., также известное как Чикагское соглашение о двух «свободах воздуха», предусматривает предоставление каж дым государством для гражданских воздушных судов других участвующих государств права пролета над его территорией без посадки и права производить посадку с некоммерческими целя ми, то есть не для взятия на борт или высадки пассажиров и не для погрузки или выгрузки грузов и почты2. По Соглашению о международном воздушном транспорте 1944 г. (Чикагское согла шение о пяти «свободах воздуха»), наряду с правами транзит ного пролета и посадок в некоммерческих целях, Договариваю щиеся государства предоставляют друг другу: право высажи вать пассажиров, выгружать почту и груз, взятые на территории государства, чью национальность имеет воздушное судно; пра во брать на борт пассажиров, почту и груз, предназначенных для перевозки на территорию государства, чью национальность имеет воздушное судно; право брать на борт пассажиров, по чту и груз, предназначенных для перевозки на территорию лю бого другого Договаривающегося государства, и привилегию высаживать пассажиров, выгружать почту и груз, прибываю щих с любой такой территории3.

Но из двух указанных документов только Чикагское согла шение о двух «свободах воздуха» набрало достаточно большое число участников (125 государств), хотя при этом к нему не при

1 Лукашук И.И. Нормы международного права. М.: Спарк, 1997. С. 273.

2 Соглашение о транзите при международных воздушных сообщениях

1944 г. (ICAO Doc. 9587).

3 Соглашение о международном воздушном транспорте 1944 г. (ICAO Doc. 9587).

13

соединились государства, чья территория имеет важное значе ние для транзитных пролетов (например, Бразилия, Канада, Рос сийская Федерация). В Чикагском соглашении о пяти «свобо дах воздуха», которое вполне могло бы стать правовой основой либерализации международных воздушных сообщений на мно гостороннем уровне, участвуют всего лишь 11 государств1, к чис лу которых не относятся государства, имеющие развитый воз душный транспорт и богатый национальный рынок авиапере возок (например, США, Великобритания, Франция, ФРГ).

Другим примером, свидетельствующим, что регулирование международных воздушных сообщений на глобальной много сторонней основе пока не вызывает особого энтузиазма у боль шинства государств, является весьма безуспешная попытка рас пространить действие Генерального соглашения по торговле ус лугами (ГАТС) на воздушные перевозки2. В настоящее время только три вида услуг, связанных с воздушным транспортом, а именно ремонт и техническое обслуживание воздушных судов, продажа и маркетинг авиатранспортных услуг и услуги компь ютерной системы бронирования, находятся в сфере действия ГАТС3. В дальнейшем возможно распространение соглашения на более широкий спектр авиатранспортных услуг (например, наземное обслуживание), однако эта проблема нуждается в под робном изучении и соответственно может являться предметом отдельного исследования. В рамках же данной работы следует отметить, что ГАТС не применяется к «правам перевозки, как

1 Информация о количестве участников Соглашения о транзите при меж дународных воздушных сообщениях и Соглашения о международном воздуш ном транспорте приводится по состоянию на 31 июля 2007 года.

2 Генеральное соглашение по торговле услугами (ГАТС) является одним из документов, прилагаемых к Марракешскому Соглашению об учреждении Всемирной торговой организации (ВТО). ВТО начала действовать с 1 января 1995 года. Государство, вступающее в ВТО, должно принять на себя в том числе и обязательства, вытекающие из ГАТС.

Подробнее о системе ВТО см.: Шумилов В.М. Международное публич ное экономическое право. М.: НИМП, 2001. С. 176; Дюмулен И.И. Всемирная торговая организация. М., 1997; Международное право / Под ред. Л.Н. Шес такова, А.Н. Талалаева, Е.А. Шибаевой, М.А. Коробовой. М.: Юридическая литература, 1999. С. 389.

3 Пункт 3 Приложения по авиатранспортным услугам к Генеральному соглашению по торговле услугами от 15 апреля 1994 г. (Дюмулен И.И. Всемир ная торговая организация. М., 1997. С. 183).

14