Современное международно-правовое регулирование воздушных сообщений. Теория и практика. Монография

гаж, груз и почту, имеющих в качестве пункта назначения дру2 гой пункт в пределах территории этой другой договаривающей2 ся стороны1. Между тем, если вопрос о каботаже будет поднят в ходе переговоров по таким соглашениям, то ссылка третьих государств на нарушение членами ЕС обязательств по статье 7 Чикагской конвенции 1944 г., по2видимому, может существен2 но усилить их позиции.

Регулирование тарифов на авиаперевозки

Как было уже упомянуто, вопросы, связанные с установле2 нием авиаперевозчиками Сообщества тарифов при авиапере2 возках по воздушным линиям внутри ЕС, регулируются Регла2 ментом Совета № 2409/92 от 23 июля 1992 г. «О тарифах и став2 ках на авиаперевозки». Данный регламент применяется как в отношении пассажирских и грузовых тарифов при регулярных воздушных сообщениях, так и в отношении тарифов и ставок, устанавливаемых при выполнении чартерных рейсов.

Чартерные и грузовые тарифы и ставки, согласно статье 3 Регламента № 2409/92, могут свободно определяться сторона2 ми договора воздушной перевозки2. Тарифы при регулярных воздушных сообщениях также свободно устанавливаются авиа2 перевозчиками Сообщества, однако в отношении них возмож2 но в отдельных случаях вмешательство со стороны правительств государств — членов ЕС3.

Во2первых, государства — члены ЕС, между территориями которых осуществляется авиаперевозка, вправе потребовать за2 регистрировать тариф, но не ранее чем за 24 часа до вступле2 ния его в силу. Необходимо подчеркнуть, что Регламент № 2409/ 92 предусматривает именно регистрацию, а не утверждение та2 рифа.

Во2вторых, государства — члены Европейского Союза мо2 гут при определенных условиях ограничить действие слишком высоких либо слишком низких тарифов.

1 См., напр.: ст. 2 Соглашения между Правительством РФ и Правитель2 ством ФРГ о воздушном сообщении от 14 июля 1993 г. (Информационно2пра2 вовая система «Консультант Плюс»); art. 2 of Air Transport Agreement between the Government of the United States of America and the Government of Belgium of September 5, 1995 (http://www.state.gov/e/eb/rls/fs/14441.htm).

2 Art. 3, Council Regulation No. 2409/92, 23.07.1992.

3 Art 5, Council Regulation No. 2409/92, 23.07.1992.

125

На основании п. 1(a) статьи 6 Регламента «О тарифах и став2 ках на авиаперевозки» государство — член ЕС имеет право от2 менить базовый тариф, который, с учетом долгосрочных, пол2 ностью распределенных соответствующих расходов авиапере2 возчика, является слишком высоким во вред пользователям услуг воздушного транспорта. При этом под базовым тарифом понимается самый низкий тариф, предоставляющий пассажи2 ру максимальную гибкость в отношении возможности возвра2 та авиабилета, изменения его срока действия, даты вылета, мар2 шрута путешествия. Как следует из руководства по примене2 нию статьи 6, изданного Комиссией ЕС, к базовому тарифу, как правило, относятся тарифы бизнес2класса1.

В соответствии с п. 1(b) статьи 6 Регламента № 2409/92, государство — член ЕС вправе прекратить снижение тарифов на определенных воздушных линиях, если оно приводит к круп2 ным экономическим потерям среди всех авиаперевозчиков, эк2 сплуатирующих данные линии, принимая при этом во внима2 ние долгосрочные, полностью распределенные соответствую2 щие расходы этих авиаперевозчиков. Государства2члены могут воспользоваться указанным правом лишь в случаях, когда сни2 жение тарифов происходит не в первый раз, а носит система2 тический характер.

Следует отметить, что ограничения в отношении слишком высоких или слишком низких тарифов наряду с государства2 ми2членами также вправе применять Комиссия ЕС. В этой свя2 зи, согласно статье 7 Регламента № 2409/92, она по жалобе за2 интересованной стороны (например, авиакомпании или орга2 низации, представляющей интересы пассажиров) проводит необходимое расследование и выносит решение2. На наш взгляд, положения регламента, предусматривающие возможность при2 менения ограничительных мер не только самими государства2 ми2членами, но и независимым от них органом — Комиссией ЕС — имеют очень важное значение и демонстрируют направ2 ленность данных мер не на защиту интересов национальных авиапредприятий отдельных государств (что характерно для тра2 диционной двусторонней системы регулирования международ2 ных воздушных сообщений), а на предотвращение серьезных экономических потерь в авиатранспортной отрасли ЕС в целом,

1 См.: Balfour J. European Community Air Law. Butterworths. 1995. P. 82. 2 Art. 7, Council Regulation No. 2409/92, 23.07.1992.

126

на обеспечение здоровой конкуренции на всем рынке авиапе2 ревозок ЕС.

Таким образом, предоставленная Регламентом Совета № 2409/92 свобода установления тарифов при авиаперевозках в рамках ЕС гармонично сочетается с достаточно эффективны2 ми механизмами, позволяющими обеспечить интересы авиапас2 сажиров и других пользователей авиатранспортных услуг и из2 бежать негативных последствий конкуренции на воздушном транспорте.

В результате либерализации ценообразования внутри ЕС авиаперевозчики Сообщества смогли, в частности, предложить пассажирам новые виды льготных тарифов и за счет этого увеличить свою коммерческую загрузку даже в те периоды, которые ранее всегда характеризовались низким спросом на перевозки. Целью данных тарифов в основном являлось при2 влечение клиентуры из числа молодежи, лиц, совершающих путешествие или направляющихся к месту отдыха. Вместе с тем, многие авиаперевозчики также почти на треть снизили уровень тарифов бизнес2класса.

Проблемы применения правил ЕС о конкуренции к воз2 душному транспорту

Применение статей 81 и 82 Римского договора к воздушно2 му транспорту

В условиях, когда между государствами устанавливается режим «открытого неба», предполагающий практически пол2 ную свободу действий авиапредприятий на рынке авиаперево2 зок, важное значение приобретают правила, направленные про2 тив предотвращения, ограничения или нарушения этими авиа2 предприятиями конкуренции, против злоупотребления ими своим доминирующим положением на рынке. В данном смыс2 ле Европейский Союз не является исключением. В рамках ЕС наряду с принятием правовых актов по либерализации доступа

крынку, ценообразования, по лицензированию авиапредприя2 тий параллельно решались вопросы, связанные с применением

квоздушному транспорту правил ЕС о конкуренции. Однако прежде чем перейти непосредственно к рассмотрению настоя2 щей проблемы, необходимо обратить внимание на ряд особен2 ностей, которыми характеризуется в этом отношении опыт Ев2 ропейского Союза.

127

Во2первых, большую роль в решении вопросов примене2 ния европейских правил о конкуренции в авиатранспортной от2 расли сыграл Суд ЕС, решения которого в этой связи являлись своеобразным руководством к действию для других органов ЕС, в частности, для Совета и Комиссии.

Во2вторых, несмотря на то, что на воздушный транспорт полностью распространяются правила о конкуренции самого Римского договора, общие правовые акты Совета ЕС, устанав2 ливающие порядок применения этих правил, долгое время ис2 ключали его из сферы действия. Применение правил о конку2 ренции к воздушному транспорту регулировалось специальны2 ми нормами.

И, в2третьих, до недавнего времени существовали серьез2 ные ограничения по применению правил ЕС о конкуренции в отношении воздушных линий, соединяющих пункты в ЕС и тре2 тьих странах. Учитывая международный характер воздушного транспорта, и то, что действия авиапредприятий, связанные с эксплуатацией этих линий, могли нарушать конкуренцию на авиатранспортном рынке внутри Европейского Союза, разре2 шение данной проблемы имело важное практическое значение.

Согласно п. 1 статьи 81 (бывшая статья 85) Римского догово2 ра 1957 г., запрещаются, как несовместимые с общим рынком, любые соглашения между предприятиями, решения, принятые объединениями предприятий, и картельная практика, которые могут воздействовать на торговлю между государствами2члена2 ми и которые имеют своей целью или результатом предотвра2 щение, ограничение или нарушение конкуренции в пределах общего рынка1. В сфере воздушного транспорта к таким согла2 шениям, решениям и практике специалисты относят: двусто2 ронние и многосторонние (ИАТА) механизмы по координации тарифов на авиаперевозки; распределение авиапредприятиями доходов через пул; распределение объемов авиаперевозок, со2 вместная эксплуатация определенных воздушных линий; дого2 воренности о распределении «временных окон» в аэропортах и об эксплуатации автоматизированных систем бронирования2.

1 Art. 81, Treaty establishing the European Community.

2 Adkins B. Air Transport and E.C. Competition Law. London: Sweet & Maxwell. 1994. P. 24; Balfour J. European Community Air Law. Butterworths. 1995. P. 171.

128

Однако положения п. 1 статьи 81 могут быть признаны не подлежащими применению к любому соглашению или катего2 рии соглашений между предприятиями, а также к любому ре2 шению или категории решений объединения предприятий, если они способствуют улучшению производства или распростране2 ния товаров или содействуют техническому или экономичес2 кому прогрессу, предоставляя потребителям справедливую долю получаемых благодаря этому выгод, и при этом они не на2 лагают на предприятия такие ограничения, которые не являют2 ся необходимыми для достижения этих целей, и не предостав2 ляют этим предприятиям возможность ограждать от конкурен2 ции существенную часть соответствующей продукции1.

Статья 82 (бывшая статья 86) Римского договора касается злоупотреблений одним или несколькими предприятиями сво2 им доминирующим положением на рынке или на существен2 ной его части. Такие злоупотребления запрещаются как несов2 местимые с общим рынком в той мере, в какой от них может пострадать торговля между государствами — членами ЕС2. При2 менительно к авиатранспортной отрасли доминирующее поло2 жение на рынке может выражаться в выполнении каким2либо авиапредприятием значительной доли объемов перевозок по оп2 ределенной линии, а злоупотребление этим положением будет иметь место, например, в случае отказа доминирующего авиа2 предприятия сотрудничать с другими авиапредприятиями по системе «интерлайн».

Так, в конце 19802х — начале 19902х гг. доля пассажирских перевозок ирландской авиакомпании «Эйр Лингус» на воз2 душной линии Лондон — Дублин составляла примерно 75%. Когда британская авиакомпания «Бритиш Мидланд» решила начать эксплуатацию указанной линии, «Эйр Лингус» выска2 зала возражение против ее участия в действующем в рамках ИАТА многостороннем соглашении «Интерлайн», тем самым отказываясь признавать перевозочные документы, выданные «Бритиш Мидланд». Данное обстоятельство могло создать зна2 чительные неудобства для потенциальных пассажиров «Бри2 тиш Мидланд» и ослабить позиции авиакомпании по сравне2 нию с ее конкурентами. Комиссия ЕС в решении № 92/213 по2

1 Art. 81(3), Treaty establishing the European Community.

2 Art. 82, Treaty establishing the European Community.

129

становила, что действия «Эйр Лингус», занимающей домини2 рующее положение на рынке авиаперевозок Лондон — Дуб2 лин, являются злоупотреблением своим положением и поэто2 му нарушают статью 82 Римского договора1.

Как уже обращалось внимание, вопрос о возможности при2 менения статей 81 и 82 Римского договора 1957 г. к авиапред2 приятиям являлся спорным, пока Суд ЕС в своих решениях по делу «Нувель Фронтьер» и по делу «Ахмед Саид» не пришел к выводу, что эти статьи, наряду с другими общими положения2 ми Договора, в полной мере распространяются и на воздушный транспорт2. Вместе с тем, в решении по делу «Нувель Фронть2 ер» подчеркивалось, что статья 83 Римского договора требует от Совета ЕС принятия соответствующих регламентов или ди2 ректив в целях реализации принципов, установленных в стать2 ях 81 и 82.

Поскольку воздушный транспорт был исключен из сферы действия Регламента Совета № 17 от 6 февраля 1962 г.3 — ос2 новного документа в ЕС, направленного на реализацию прин2 ципов, установленных статьями 81 и 82 Римского договора, — то порядок применения правил о конкуренции к авиапредпри2 ятиям долгое время регулировался отдельным правовым актом,

аименно Регламентом № 3975/87 от 14 декабря 1987 г..

Всоответствии со статьей 3 Регламента № 3975/87 Комис2 сия ЕС по своей инициативе, по жалобе государств2членов или заинтересованных юридических и физических лиц могла на2 чать процедуру, направленную на пресечение нарушений п. 1 статьи 81 и статьи 82 Римского договора4. Для выяснения того, действительно ли действия авиапредприятий нарушают прави2 ла о конкуренции, могло быть проведено расследование, по ре2 зультатам которого Комиссия ЕС выносила решение с требова2

1 Commission Decision No. 92/213 relating to a procedure pursuant to articles 85 and 86 of the EEC Treaty (IV/33.544, British Midland v. Aer Lingus), 26.02.1992 (Official Journal of the European Communities. No. L96. 10.04.1992. P. 34).

2 Joint cases 209—213/84, Ministere Public v. Asjes et al. (European Court Reports. 1986. P. 1425); Case 66/86, Ahmed Saeed Flugreisen and Silver Line Reiseburo GmbH v. Centrale Office for combating unfair competition (European Court Reports. 1989. P. 0803).

3 Council Regulation No. 17 First Regulation Implementing Articles 81 and 82 of the Treaty, 06.02.1962 (Blackstone’s EC Legislation. 2000—2001, 11th Edition/ Edited by N. Foster. P. 410).

4 Art 3, Council Regulation No. 3975/87, 14.12.1987.

130

нием прекратить эти действия и уплатить штраф либо решение об отклонении жалобы ввиду отсутствия нарушений Римского договора.

Однако с 1 мая 2004 года был введен в действие Регламент

№1/2003, который установил единый порядок применения пра2 вил о конкуренции, закрепленных в статьях 81 и 82 Римского договора, во всех отраслях экономики, включая воздушный транспорт, и соответственно заменил регламенты № 17 и

№3975/87. Регламент № 1/2003 от 16 декабря 2002 г. гораздо большую роль в вопросах применения правил о конкуренции отводит самим государствам — членам ЕС. Если ранее реализа2 ция данных правил была сосредоточена главным образом в ру2 ках Комиссии ЕС, то в настоящее время государства2члены име2 ют возможность наравне с ней расследовать и пресекать нару2 шения п. 1 статьи 81 и статьи 82 Римского договора1.

Кроме того, с введением в действие Регламента № 1/2003 связано изменение еще двух очень важных положений, касаю2 щихся применения к авиапредприятиям статей 81 и 82 Римско2 го договора.

Первое положение касается возможности освобождения от действия статьи 81 Римского договора тех категорий соглашений и решений авиапредприятий, которые содействуют техническо2 му или экономическому прогрессу, предоставляя потребителям справедливую долю получаемых благодаря этому выгод. Так, на основании Регламента № 3976/87 от 14 декабря 1987 г. Комис2 сия ЕС может признать не подлежащей применению статью 81 Римского договора к определенным категориям соглашений между авиапредприятиями, решений объединений авиапред2 приятий и картельной практики, если они имеют следующие цели: а) совместное планирование и координация расписаний; б) консультация по тарифам на авиаперевозки пассажиров, ба2 гажа и грузов по регулярным воздушным линиям; в) совмест2

1 См.: Council Regulation No. 1/2003 on the implementation of the rules on competition laid down in Articles 81 and 82 of the Treaty, 16.12.2002 (Official Journal of the European Communities. No. L1. 04.01.2003) с поправками, введен2 ными в действие также с 1 мая 2004 года следующим документом: Council Regulation No. 411/2004 repealing Regulation (EEC) No. 3975/87 and amending Regulations (EEC) No. 3976/87 and (EC) No. 1/2003, in connection with air transport between the Community and third countries, 26.02.2004 (Official Journal of the European Communities. No. L68. 06.03.2004).

131

ная эксплуатация новых регулярных воздушных линий; г) рас2 пределение «окон» в аэропортах; д) совместная разработка и эксплуатация автоматизированных систем бронирования1.

Согласно Решению Комиссии ЕС № 1617/93, статья 81 не применялась в отношении консультаций по тарифам на авиа2 перевозки по регулярным воздушным линиям внутри ЕС, а так2 же в отношении распределения «окон» при осуществлении воз2 душных сообщений внутри ЕС. Однако данное решение Комис2 сии ЕС действовало лишь до 30 июня 2005 года. По общему новому правилу, установленному Регламентом № 1/2003, после прекращения действия Решения Комиссии ЕС № 1617/93, то есть с 1 июля 2005 года, авиапредприятия должны самостоятель2 но определять, нарушают ли их соглашения и действия поло2 жения п. 1 статьи 81 Римского договора, могут ли они рассмат2 риваться как содействующие техническому или экономическо2 му прогрессу, предоставляя потребителям справедливую долю получаемых благодаря этому выгод, и соответственно возмож2 но ли их освобождение от действия указанной статьи 812. Меж2 ду тем, ввиду специфики воздушного транспорта как отрасли экономики, долгое время регулировавшейся специальными пра2 вовыми актами о конкуренции, а также в связи с тем, что до недавнего времени, как отмечалось выше, существовали огра2 ничения применения правил ЕС о конкуренции в отношении воздушных линий между пунктами в ЕС и третьих странах, 28 сентября 2006 года Комиссией ЕС было принято следующее ре2 шение3:

а) до 31 декабря 2006 года статья 81 Римского договора не применялась в отношении консультаций по распределению «окон» в аэропортах государств — членов Европейского Союза при осуществлении авиаперевозок между пунктами в ЕС или пунктами в ЕС и третьих государствах;

б) до 31 декабря 2006 года статья 81 Римского договора не применялась в отношении консультаций по тарифам на авиа2 перевозки по регулярным воздушным линиям внутри ЕС;

в) до 30 июня 2007 года статья 81 Римского договора не при2 менялась в отношении консультаций по тарифам на авиапере2

1 Art. 2, Council Regulation No. 3976/87, 14.12.1987.

2 Art. 1, Council Regulation No. 1/2003, 16.12.2002.

3 Commission Regulation No. 1459/2006, 28.09.2006 (Official Journal of the European Union. No. L272. 03.10.2006. P. 3).

132

возки по регулярным воздушным линиям между пунктами в ЕС и пунктами на территориях США и Австралии;

г) до 31 октября 2007 года статья 81 Римского договора не применялась в отношении консультаций по тарифам на авиа2 перевозки по регулярным воздушным линиям между пунктами

вЕС и пунктами в третьих государствах (помимо США, Австра2 лии, Швейцарии, Норвегии, Исландии и Лихтенштейна)1.

Таким образом, с 1 ноября 2007 года весь риск в решении вопроса о том, распространяются ли на действия авиапредпри2 ятий, осуществляющих перевозки, пункты назначения или от2 правления которых находятся на территории государств — чле2 нов ЕС, запреты, установленные п. 1 статьи 81 Римского дого2 вора, полностью ложатся на сами авиапредприятия. В случае, если последние не смогут правильно оценить возможности при2 менения статьи 81 к своим действиям и нарушат данные запре2 ты, то на них Комиссией ЕС могут быть наложены соответству2 ющие санкции, предусмотренные Регламентом Совета ЕС № 1/ 2003.

Второе важное положение, которое подверглось измене2 нию в связи с введением в действие Регламента № 1/2003, каса2 ется применения правил ЕС о конкуренции к воздушным лини2 ям между пунктами на территории государств — членов Евро2 пейского Союза и третьих государств. Необходимо отметить, что ранее, до 1 мая 2004 года, нормы основного правового акта, регулировавшего применение правил ЕС о конкуренции к воз2 душному транспорту, — Регламента Совета ЕС № 3975/87 — распространялись лишь на авиаперевозки внутри ЕС2. Тем са2 мым, если, например, авиаперевозчики Сообщества и США за2 ключали соглашение о стратегическом альянсе, предусматри2 вающем совместную эксплуатацию своих воздушных линий, и

врезультате ограничивалась или нарушалась конкуренция на

1 Для того, чтобы статья 81 Римского договора не применялась в отноше2 нии перечисленных действий и соглашений авиапредприятий, последние дол2 жны выполнять ряд условий. Например, решения, принятые в ходе консуль2 таций по тарифам, в частности, не должны носить обязательный характер, затрагивать вопросы комиссионных агентам, и участие в таких консультаци2 ях должно быть открыто для любых авиапредприятий, эксплуатирующих или намеревающихся эксплуатировать определенную воздушную линию (Art. 3, Commission Regulation No. 1459/2006, 28.09.2006).

2 Art. 1, Council Regulation No. 3975/87, 14.12.1987.

133

внутреннем рынке ЕС, то возникала проблема с тем, каким об2 разом пресечь это нарушение.

Впринципе Римский договор содержит переходные нор2 мы, действующие до момента принятия Советом ЕС правовых актов, направленных на реализацию статей 81 и 821. В таких случаях власти государств2членов должны принять решения от2 носительно допустимости картельных соглашений и относитель2 но злоупотреблений доминирующим положением в общем рын2 ке в соответствии с законодательством своих стран и статьями 81 и 82. Кроме этого, Комиссия ЕС обеспечивает применение принципов, установленных в статьях 81 и 82; она по просьбе государства2члена или по собственной инициативе и в сотруд2 ничестве с компетентными органами государств2членов рассле2 дует случаи нарушения статей 81 и 82 и предлагает соответству2 ющие меры, необходимые для его прекращения. В целом, пере2 ходные нормы Римского договора отводят лидирующую роль в вопросах применения правил о конкуренции государствам — членам Европейского Союза, в то время как функции Комис2 сии ЕС носят вспомогательный характер2. Однако практика рас2 следования некоторых нарушений статьи 81 авиаперевозчика2 ми Сообщества, заключивших соглашения с авиаперевозчика2 ми США, далеко не всегда подтверждала данное соотношений функций.

Вчастности, при расследовании нарушений правил о кон2 куренции в рамках альянса между немецкой авиакомпанией «Люфтганза», шведской авиакомпанией «САС» и американс2 кой авиакомпанией «Юнайтэд Эрлайнз», а также альянса меж2 ду «Бритиш Эйруэйз» и «Американ Эрлайнз» роль Комиссии ЕС была довольно активна и независима от государств2членов. Так, в результате изучения соглашения между «Бритиш Эйру2 эйз» и «Американ Эрлайнз» был сделан вывод, что по смыслу статьи 81 Римского договора оно ограничивает конкуренцию в пределах ЕС; для прекращения нарушения Комиссия ЕС пред2 ложила авиакомпаниям принять ряд мер, являвшихся намного

1 Arts. 84, 85, Treaty establishing the European Community.

2 Elliott G.P. Learning to fly: the European Commission enters unfamiliar skies in its review of the British Airways2American Airlines alliance // Journal of Air Law and Commerce. 1998. Vol. 64. P. 176; Stragier J. Current issues arising with airline alliances // European Air Law Association Conference Papers. 1999. Vol. 15. P. 46.

134