Современное международно-правовое регулирование воздушных сообщений. Теория и практика. Монография

В первой главе монографии автор делает достаточно подроб ный анализ основополагающих факторов международно правово го регулирования воздушных сообщений. Как уже было отмече но выше, международное сотрудничество на мировом воздушном транспорте представляет собой весьма сложную организацион но экономическую систему, состоящую из нескольких взаимосвя занных элементов, к которым относятся: участники сотрудниче ства, уровни его проведения, организационно правовой механизм,

атакже инструменты, формы и методы сотрудничества. Между народное авиационное сотрудничество носит многоплановый ха рактер и осуществляется по нескольким направлениям.

Общемировая сеть авиационных сообщений в настоящее вре мя охватывает несколько географических регионов и около 200 государств. В связи с этим авиационное сотрудничество осуще ствляется на нескольких уровнях, которые условно можно клас сифицировать следующим образом: общемировой (глобальный), региональный, межгосударственный и национальный. Причем каждому уровню соответствуют свои сферы сотрудничества, ог раниченные определенными географическими и организацион ными рамками. Так, на общемировом уровне сотрудничество осу ществляется между всеми участниками в глобальных масштабах в рамках международных авиационных организаций и многосто ронних конвенций и соглашений. На региональном уровне сотруд ничество осуществляется также между всеми участниками, но объединенными уже только в рамках региональных международ ных организаций и социально экономических группировок госу дарств. На межгосударственном уровне сотрудничают между со бой, как правило, в двухсторонних формах, правительства, авиа ционные администрации, авиакомпании и другие участники, представляющие две страны (в отдельных случаях — до 3—4 стран). И, наконец, на национальном уровне сотрудничество осу ществляется всеми участниками в пределах территории одной страны. В силу специфики предмета исследования в своей моно графии А.А. Баталов не рассматривает лишь последний, нацио нальный уровень (сотрудничество всех участников авиабизнеса внутри России — это огромная, почти неразрешимая проблема!),

апервым трем уровням авиационного сотрудничества он уделяет необходимое внимание, тщательно анализируя их с правовой точ ки зрения.

Важными структурными элементами системы международ ного сотрудничества на воздушном транспорте являются органи

XI

зационно правовой механизм и инструменты сотрудничества, к которым можно отнести:

—членство в международных авиационных организациях, в число которых входят общемировые и региональные межправи тельственные и неправительственные организации, ассоциации

иобъединения авиакомпаний;

—участие в многосторонних авиационных конвенциях и со глашениях, таких как Конвенция о международной гражданской авиации (Чикагская конвенция 1944 г.);

—заключение двусторонних и многосторонних межправи тельственных, межведомственных, коммерческих и других согла шений и договоров между участниками сотрудничества;

—участие в деятельности различного рода международных интеграционных объединений, альянсов и консорциумов на воз душном транспорте.

В настоящее время функционируют более десяти межправи тельственных авиационных организаций, возглавляет которые Международная организация гражданской авиации (ИКАО), со зданная в конце Второй мировой войны и официально начавшая действовать с апреля 1947 года. Юридической основой для ее со здания явилась Чикагская конвенция 1944 года. Мне довелось уча ствовать в работе ИКАО в период с 1979 г. по 1982 г. в качестве представителя СССР в Совете ИКАО и тесно познакомиться с ее деятельностью как специализированного учреждения системы ООН. В деятельности этой уникальной организации проявляют ся все основные аспекты современных международных отноше ний — экономические, правовые, политические, дипломатиче ские и другие в совокупности всех связей и взаимоотношений между основными социальными, экономическими и политичес кими силами и системами государств, действующими на мировой арене. Являясь по существу единственным универсальным обще мировым институтом международного сотрудничества на воздуш ном транспорте, ИКАО своей деятельностью оказывает непосред ственное влияние на все сферы авиационного сотрудничества и его участников, формирование глобальной и региональной авиа ционной политики, решение различных проблем, связанных с раз витием и функционированием мировой гражданской авиации.

В тесном сотрудничестве с ИКАО и в некоторой степени под ее руководством действует группа региональных межправитель ственных организаций, в число которых входят: Европейская кон ференция гражданской авиации (ЕКАК), Африканская комиссия

XII

гражданской авиации (АФКАК), Латиноамериканская комиссия гражданской авиации (ЛАКАК) и другие организации, с работой которых я также был знаком. И я полностью согласен почти со всеми выводами автора по рассматриваемым им вопросам в гла ве 1, сделанными на основе анализа Чикагской конвенции 1944 г., документов ИКАО, ЕКАК, АФКАК, ЛАКАК, а также других мно госторонних и двусторонних правовых договоров и документов, регулирующих международные воздушные сообщения на совре менном этапе.

Очень важные правовые вопросы, имеющие явно выражен ный прикладной практический характер, А.А. Баталов поднимает во второй главе своей монографии. Прежде всего, это проблема предоставления права пролетов иностранным авиакомпаниям по транссибирскому маршруту, активное использование которого началось еще в 1970 е годы. Не будет большим преувеличением сказать, что именно с этого момента Аэрофлот начал бурно раз вивать свои международные воздушные сообщения и вошел в чис ло ведущих европейских авиакомпаний. В обмен на право проле тов через Сибирь крупнейшие европейские государства и их «флаг перевозчики» предоставили Аэрофлоту несравненно боль шие по объему и финансовой значимости «пакеты» коммерчес ких прав, которые буквально «озолотили» (в валютном отноше нии) Аэрофлот тогда, да и поныне являются одной из важнейших составляющих его бюджета (по различным оценкам, платежи за транссибирский маршрут составляют от 300 до 500 млн долларов США ежегодно). Надо признать, что требования советской сторо ны в те годы в определенной степени формировались с «позиции силы» и имели некоторые слабые места в международно право вом отношении. Но западные авиакомпании на это шли: уж слиш ком лакомым был транссибирский маршрут, который при любых условиях приносил им значительную выгоду. Однако они никог да не оставляли попыток пересмотреть подписанные соглашения в свою пользу и делают это особенно активно в настоящее время. А мы уже не можем диктовать им свои условия с «позиции силы», так как общая ситуация да и силы давно уже не те.

И тем важнее представляется разработка автором моногра фии новой российской позиции по вышеуказанному вопросу, сде ланной на основе глубокого анализа действующих международ ных соглашений, требований ИКАО и Чикагской конвенции 1944 г. с учетом наших государственных интересов, изложенных в Ос новах политики РФ в области авиационной деятельности на пери

XIII

од до 2010 года, утвержденных Президентом РФ 3 марта 2001 года. Необходимо также подчеркнуть, что «подобная позиция Российс кой Федерации ни в коей мере не ведет к нарушению каких либо ее международно правовых обязательств, а напротив, полностью соответствует основополагающим принципам международного воздушного права и вполне укладывается в рамки существующей на сегодняшний день практики правового регулирования воздуш ных сообщений между государствами» (А.А. Баталов). Наши де легации, ведущие жаркие баталии по проблемам эксплуатации транссибирского маршрута, должны обязательно использовать данную позицию в переговорном процессе.

Одним из важнейших положений межправительственных соглашений о воздушном сообщении являются условия назначе ния авиапредприятий для эксплуатации договорных линий. В

СССР проблем с этим положением не было: существовал только один Аэрофлот, и соответственно иностранная сторона получала право только на одного назначенного авиаперевозчика. Теперь ситуация изменилась: помимо Аэрофлота в России действует бо лее десятка других крупных международных авиаперевозчиков, и каждый из них желает получить назначение на наиболее выгод ные маршруты. Существует уже вполне реальная конкуренция между ними со всеми вытекающими отсюда негативными послед ствиями (прежде всего в области безопасности полетов). В этих условиях Правительство РФ вынуждено использовать мудрый взвешенный подход по данному вопросу, чтобы не ущемить инте ресы авиакомпаний, реально заслуживающих доверие, и соблюс ти государственные интересы. Автор монографии провел очень подробный анализ всех новых международно правовых тенден ций в этой сфере и наметил наиболее приемлемые для нашей стра ны варианты разрешения сложившейся ситуации. При этом он учитывал, что весь объем регулярных международных перевозок будет выполняться только авиакомпаниями федерального уров ня, а чартерных — регионального и местного уровня.

Особый интерес представляют положения монографии, по священные условию о «преимущественном владении и фактичес ком контроле» над назначенным авиапредприятием, которое в ско ром будущем может вызвать достаточно серьезные проблемы. В связи с процессом приватизации национальных авиаперевозчи ков, появлением новых частных авиакомпаний вопросы об их фак тических владельцах с участием иностранного капитала вполне могут возникнуть и у нас. Кстати, это касается и Аэрофлота, кото

XIV

рый открыто интересуется покупкой акций итальянской авиаком пании «Алиталия», сербских и чешских национальных перевоз чиков, а по сообщению печати, авиакомпания «Сибирь» уже при обрела венгерский «Малев».

Также интересны проведенный автором монографии анали тический обзор и рекомендации по использованию российскими авиаперевозчиками новых видов сотрудничества по вопросу дос тупа к рынкам перевозок, в частности, «код шеринговых» согла шений, франчайзинга и др. Это достаточно новая для нас сфера, в которой еще отсутствует четкое правовое регулирование в рам ках двусторонних соглашений о воздушном сообщении, но зало жено немало «подводных камней».

И, наконец, третья глава монографии А.А. Баталова посвяще на наиболее важным на сегодняшний день проблемам отношений между Европейским Союзом и Россией в сфере воздушного транс порта и особенностям современного правового регулирования единого авиационного рынка ЕС в условиях его либерализации. Автор сам совершенно обоснованно указывает на те важнейшие обстоятельства этой темы, которые объясняют ее немаловажное значение для Российской Федерации. Дело в том, что СССР, а за тем и Россия заключили двусторонние соглашения о воздушном сообщении почти со всеми государствами — членами ЕС, и от то го, как может измениться эта система двусторонних соглашений в условиях либерализации авиарынка и замена ее на многосто роннее соглашение, во многом зависит дальнейшая авиационная политика нашей страны. В этой связи уместно заметить, что у гражданской авиации СССР уже был накоплен огромный опыт многостороннего сотрудничества в рамках Совета экономической взаимопомощи (СЭВ), забывать о котором было бы совсем неце лесообразно.

Западноевропейский авиатранспортный рынок имеет исклю чительно важное значение для всего мирового воздушного транс порта, потому что почти 70% всех его регулярных международ ных авиаперевозок связаны с территорией Европы. Вместе с тем, этот рынок имеет очень большие специфические особенности и существенно отличается по своим условиям от других региональ ных авиатранспортных рынков, в первую очередь Северной Аме рики и Юго Восточной Азии. Эта специфика связана с географи ческими, социально экономическими и политическими особенно стями развития стран Западной Европы, которые накладывают свой отпечаток и на воздушный транспорт.

XV

Процесс радикальных изменений авиатранспортной индуст рии Западной Европы начался еще 50 лет назад, после подписа ния в 1957 году Римского договора, положившего начало созда нию ЕЭС. Особенно интенсивно этот процесс проходил в период с 1987 по 1997 г. и завершился практически полной либерализа цией правового регулирования международных воздушных сооб щений и созданием единого внутреннего авиатранспортного рын ка стран — членов ЕС. Гражданская авиация нашей страны в лице Аэрофлота также оказалась вовлеченной в этот процесс, а мне лично пришлось принять в нем самое непосредственное участие. Дело в том, что в 1990—1992 гг. я возглавлял Международное ком мерческое управление гражданской авиации (МКУ ГА), которое выступало на мировой арене в качестве национального авиапере возчика СССР «Аэрофлот — Советские авиалинии». А в 1993— 1995 гг. я возглавлял уже «Аэрофлот — Российские международ ные авиалинии», став первым генеральным директором открыто го акционерного общества, образованного в 1994 году на его основе. И уже в то время во взаимоотношениях между авиатран спортными системами стран Западной Европы и нашей страны возникли вопросы принципиальной важности, которые требова ли самого пристального внимания и тщательного изучения. В чис ле тех вопросов, которые вызывали наибольшие разногласия, были следующие:

—будет ли ЕС выступать при переговорах о воздушных со общениях с третьими странами как единое образование, что мог ло бы привести к пересмотру многих действующих двусторонних соглашений, подписанных с СССР/РФ;

—не потребуют ли страны — члены ЕС права на «каботаж» внутри СССР/РФ взамен прав пятой «свободы воздуха», которы ми пользуется Аэрофлот в западноевропейских странах;

—как повлияет антитрестовское законодательство и поощ рение свободной конкуренции, принятое органами ЕС, на сотруд ничество между авиапредприятиями стран Западной Европы и

СССР/РФ;

—как повлияет создание единого авиатранспортного рынка ЕС на структуру и уровень авиационных тарифов, распределение провозных емкостей, назначение авиаперевозчиков и другие дву сторонние коммерческие условия эксплуатации международных воздушных сообщений между странами — членами ЕС и СССР/

РФ, а также и некоторые другие важные вопросы.

XVI

Вто время страны ЕС были активно вовлечены в процесс раз решения давних авиационных споров и урегулирования своих вза имоотношений с США и Канадой, и до авиатранспортных лидеров из других регионов мира дело пока не доходило. Однако теперь это время настало. Как известно, в апреле 2007 года в Вашингтоне было подписано Соглашение о воздушном транспорте, участни ками которого, с одной стороны, является Европейское Сообще ство и все 27 государств — членов ЕС, а с другой стороны, США. Это соглашение по существу представляет собой соглашение об «открытом небе», в рамках которого по отношению к США выс тупают не отдельные европейские государства, а единый авиатран спортный экономический блок, представленный ЕС и его членами. Добившись этого явного успеха, ЕС теперь обратило внимание и на другие регионы, и авиационные власти России почувствовали это на своем опыте. Европейские государства и ЕС в целом начали предъявлять России все более жесткие требования о пересмотре двусторонних соглашений в целях снятия ограничений в пользо вании правами пролета российской территории и расширения вза имного доступа к рынкам авиаперевозок. Особенно настойчивые требования предъявляются к сокращению и даже отказу от вы плат за пролет по транссибирскому маршруту, которые должны осуществлять европейские авиаперевозчики своему российско му партнеру — ОАО «Аэрофлот — российские авиалинии» в рам ках ранее заключенных пульных соглашений.

Все вышеизложенные, а также некоторые другие важные во просы тщательно исследованы А.А. Баталовым в главе 3 представ ленной монографии. Обобщенные результаты этого исследования

исделанные на их основе выводы изложены автором в отдельном параграфе «Проблемы отношений между ЕС и Россией в сфере воздушного транспорта». Они имеют принципиальное практичес кое значение для защиты национальных интересов гражданской авиации России и ее авиаперевозчиков в ходе предстоящих пере говоров с ЕС, которые будут проходить во все более сложных ус ловиях для нашей стороны.

Взаключение хотелось бы отметить следующее. Отечествен ная юридическая наука в советское время, особенно в период ин тенсивного развития международных воздушных сообщений

СССР в 70—80 е годы прошлого столетия, имела ряд выдающихся ученых исследователей и юристов практиков, публикации кото рых по проблемам международно правового регулирования воз душных сообщений вызывали широкий интерес в авиационных

XVII

кругах и активно использовались в переговорном процессе с за падными партнерами. Среди этих авторов можно указать на А.Н. Верещагина, Ю.Н. Малеева, А.Н. Брылова, В.Д. Бордунова, В.С. Грязнова, А.П. Мовчана, О.Н. Садикова и др. Я не знаю поче му, но в новое российское время авторов, подобных вышепере численным, практически не слышно совсем. И возникает вопрос: а занимается ли отечественная наука проблемами международ ного воздушного права вообще и готовятся ли новые специалис ты в этой области? И это тем более странно, потому что за рубе жом, особенно в западноевропейских странах, а также в рамках международных авиационных организаций появляется все боль шее число новых работ и публикаций ученых юристов и практи ков авиационного бизнеса, которые имеют большое теоретичес кое и практическое значение. В свете вышеизложенного данная монография А.А. Баталова поможет в определенной степени вос полнить указанный пробел в отечественной юридической лите ратуре и подкрепить правовые позиции наших делегаций в защи те национальных интересов гражданской авиации России.

Первый генеральный директор ОАО «Аэрофлот — российские авиалинии»,

представитель СССР при ИКАО в 1979—1982 гг. кандидат экономических наук

В.М. ТИХОНОВ

XVIII

ОТ РЕДАКТОРА

Международное воздушное право — отрасль международно го права, сложившаяся в ХХ столетии. На примере возникнове ния и развития этой отрасли видно влияние технического про гресса на развитие права вообще и международного воздушного права в частности. Отечественная наука и практика многого дос тигли в освоении воздушного пространства. Заметен вклад отече ственных ученых в развитие международного воздушного права, первые работы, относящиеся к проблеме международного воздуш ного права, появились в 30 е годы прошлого века. Особенно интен сивные исследования проводились в 60–80 е годы и наибольшего результата достигли А.Н. Верещагин и Ю.М. Малеев, представля ющие соответственно старшее и среднее поколение отечествен ных ученых.

Однако в последние десятилетия научный интерес к между народному воздушному праву значительно снизился, а потому по явление работы автора младшего поколения вызывает вполне по нятный интерес. Следует отметить, что этот интерес будет воз награжден. Как сам автор, так и В.М. Тихонов, многие годы посвятивший организации международных воздушных сообще ний и достигший в этом деле высочайшего профессионализма, отмечают значение работы для практики. Полностью соглашаясь с этим, хотел бы обратить внимание на то, что только этим значе ние данной работы не ограничивается.

Прежде всего следует отметить, что работа А.А. Баталова за полнит тот пробел, который образовался в учебной литературе по международному воздушному праву. Работа написана без заум ного усложнения стиля и без ненужного насыщения ее иностран ными словами, говоря иными словами, без всего того, что искус ственно усложняет восприятие написанного. Сложные вопросы излагаются в ней хорошим русским литературным языком, и если к этому добавить краткость изложения, четкость и ясность выво дов, то можно с уверенностью сказать, что это та работа, которая нужна студентам. Работа в равной мере может служить в каче стве учебного пособия и при преподавании общего курса между

XIX