Современное международно-правовое регулирование воздушных сообщений. Теория и практика. Монография

Исландию, Азорские острова, всю Африку и прилегающие к ней острова, остров Вознесения и часть Азии к западу от Ира на; зона 3, включающая всю Азию и прилегающие к ней остро ва, за исключением части, относящейся к зоне 2, всю Ост Ин дию, Австралию, Новую Зеландию и прилегающие к ней остро ва, а также острова Тихого океана, за исключением островов, включенных в зону 1. В рамках и между зонами конференций по координации тарифов также установлены подзоны.

Как только авиакомпания решила участвовать в деятель ности по координации пассажирских или грузовых тарифов, она автоматически становится полноправным членом конферен ций тех подзон, в которых она осуществляет перевозки по тре тьей и четвертой «свободам воздуха». Член ИАТА может также решить стать полноправным участником конференций тех под зон, где он осуществляет перевозки в соответствии с правами пятой «свободы воздуха».

Каждая конференция по координации тарифов должна со зываться по крайней мере один раз каждые два года с уведом лением за 90 дней, хотя на практике они созываются не реже одного раза в год. По каждой зоне обычно в сентябре — октяб ре проводится серия заседаний конференции по пассажирским перевозкам для обсуждения пассажирских тарифов и условий перевозок, которые будут применяться с апреля следующего года. Аналогичным образом в мае — июне проводится серия заседаний конференции по грузовым перевозкам для обсужде ния грузовых тарифов и условий перевозок, которые будут при меняться с октября следующего года.

В ходе конференций разрабатываются и принимаются со глашения в отношении уровня пассажирских и грузовых тари фов, а также комиссионных агентствам, оформляемые в виде резолюций. В дальнейшем авиакомпании представляют резо люции на утверждение своим правительствам. За невыполне ние резолюций к виновным членам Исполнительный комитет ИАТА может применять следующие меры воздействия: изве щение всех членов об этом нарушении; выговор; штраф; исклю чение из ИАТА.

Непосредственно после своего создания и до момента ре организации в 1978 г. деятельность ИАТА в сфере регулирова ния тарифов имела очень важное значение. Это было связано, во первых, с тем, что участие в конференциях по координации

85

тарифов являлось обязательным для всех авиакомпаний — чле нов организации. Во вторых, вслед за Бермудским соглашени ем, заключенным между Правительством Великобритании и Правительством США в 1946 г., многие двусторонние соглаше ния о воздушном сообщении установили, что тарифы разраба тываются через Международную ассоциацию воздушного тран спорта и затем утверждаются ведомствами гражданской авиа ции договаривающихся сторон. Однако после реорганизации участие авиакомпаний — членов ИАТА в деятельности органи зации по координации тарифов стало факультативным1. Кроме этого, в процессе либерализации регулирования международ ных воздушных сообщений на современном этапе все большее число межправительственных соглашений предоставляют сво боду назначенным авиапредприятиям в вопросах применения тарифов на перевозки пассажиров и грузов, отменяя правило об обязательном утверждении их авиационными властями. Как следствие появления новых видов сотрудничества в условиях усиления конкуренции некоторые авиакомпании предпочита ют координировать вопросы тарифов в рамках стратегических альянсов.

Надо заметить, в настоящее время происходит постепенное снижение роли ИАТА в регулировании международных тари фов. Иногда, как в отечественной, так и в зарубежной литера туре даже высказывались мнения о фактическом прекращении ИАТА своей регулирующей и ценообразующей деятельности2. Но учитывая то, что еще многие государства и авиапредприя тия полагаются на конференции ИАТА, как на основное сред ство установления тарифов, по видимому, более правильным было бы говорить о превращении системы ИАТА в более гиб кую и менее обязательную систему многосторонней координа ции тарифов.

Таким образом, совершенно очевидно, что в процессе осу ществления либерализации вопрос о тарифах должен быть пред

1 Подробнее о реорганизации ИАТА см.: Haanappel P.P.C. Pricing and Capacity Determination in International Air Transport: A Legal Analysis. Kluwer Law and Taxation Publishers. 1984. P. 61.

2 Афанасьев В.Г. Мировой воздушный транспорт: экономический аспект. М.: Международные отношения, 1985. С. 174; Toh R.S. Toward an International Open Skies Regime: Advances, Impediments, and Impacts // Journal of Air Transportation World Wide. 1998. No. 1. P. 68.

86

метом серьезного внимания со стороны государств, региональ ных союзов и в целом мирового авиационного сообщества, так как тарифы, являясь одним из важнейших элементов системы регулирования коммерческой деятельности международного воздушного транспорта, играют серьезную роль не только в сфе ре ценообразования, но и в обеспечении гарантий против при менения недобросовестной конкуренции.

§ 5. Международно#правовой режим нерегулярных воздушных сообщений

Рассмотренные выше вопросы коммерческой деятельнос ти международного воздушного транспорта в основном связа ны с осуществлением регулярных воздушных сообщений. Меж ду тем, в современной авиатранспортной отрасли немаловаж ное место занимают и нерегулярные воздушные сообщения, в отношении которых действует особый правовой режим.

Как уже отмечалось в предыдущих разделах работы, в от личие от регулярных воздушных сообщений Чикагская конвен ция 1944 г. формально предусматривает определенную свободу при выполнении нерегулярных авиаперевозок. Согласно ста тье 5 конвенции каждое Договаривающееся государство пре доставляет всем воздушным судам других Договаривающихся государств, не занятых в регулярных международных воздуш ных сообщениях, право транзитных пролетов через его террито рию и право посадок с некоммерческими целями, то есть права первой и второй «свобод воздуха». Из самого текста статьи 5, а также из толкования данной статьи, принятого Советом ИКАО, следует, что для осуществления данных прав не требуется по лучения предварительного разрешения; государства могут по требовать лишь предварительное уведомление о намеченном прибытии для управления воздушным движением, обеспечения санитарного контроля и иных подобных целей1. Однако, несмот ря на это, на практике большинство государств либо обуслов ливают полеты иностранных воздушных судов на свою терри торию получением специального разрешения соответствующих государственных органов, либо применяют к ним порядок, ана

1 См.: Политика и инструктивный материал в области регулирования международного воздушного транспорта (ICAO Doc. 9587).

87

логичный тому, который действует в отношении регулярных полетов (например, заключение специальных двусторонних со глашений)1. Тем самым, как замечает профессор Ю.Н. Малеев, «формально закрепленная в ст. 5 обязанность государств «ми риться» с нерегулярными полетами иностранных воздушных судов на своей территории без получения предварительного раз решения фактически не действует в отношениях между значи тельным числом стран»2.

Статья 5 Чикагской конвенции 1944 г. также закрепляет, что воздушные суда, занятые в перевозке пассажиров, груза или почты за вознаграждение или по найму, но не в регулярных международных воздушных сообщениях, пользуются, с учетом положений статьи 7 («Каботаж»), привилегией принимать на борт или выгружать пассажиров, груз или почту при условии, что любое государство, где производится такая погрузка или выгрузка, имеет право устанавливать такие правила, условия или ограничения, какие оно может счесть желательными. Со гласно разъяснениям Совета ИКАО, которые он дал еще в 1952 г., эти правила, условия и ограничения могут включать в себя и требование получения иностранным авиапредприятием пред варительного (специального) разрешения для принятия на борт или выгрузки пассажиров, грузов или почты, однако право го

1 В зависимости от практики применения статьи 5 Чикагской конвенции 1944 года государства можно разделить на три основные группы: 1) государ ства, которые допускают нерегулярные полеты иностранных воздушных су дов на свою территорию по диспетчерскому уведомлению, минуя процедуру предварительного получения разрешения от компетентных государственных органов; 2) государства, которые применяют в отношении нерегулярных по летов порядок, аналогичный тому, который действует в отношении регуляр ных воздушных сообщений, и предусматривают в двусторонних соглашениях о воздушном сообщении нормы, касающиеся порядка выполнения нерегу лярных полетов; 3) государства, обуславливающие нерегулярный полет инос транного воздушного судна на свою территорию получением специального разрешения от соответствующего государственного органа (например, мини стерства гражданской авиации) (Бордунов В.Д., Котов А.И., Малеев Ю.Н. Пра вовое регулирование международных полетов гражданских воздушных су дов. М.: Наука, 1988. С. 41—42).

2 Малеев Ю.Н. Международное воздушное право: вопросы теории и прак тики. М., 1986. С. 115. См. также: Зиневич А.В. Правовая регламентация нере гулярных международных полетов гражданских воздушных судов: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1978. С. 14; Shawcross and Beaumont Air Law. London, 1966. P. 201.

88

сударства устанавливать данные ограничения не должно осу ществляться в такой форме, чтобы сделать эксплуатацию нере гулярного воздушного транспорта невозможной или неэффек тивной1.

В настоящее время практически все государства в полной мере используют свое право устанавливать правила, условия и ограничения, включая требования о получении предваритель ного разрешения, при выполнении авиапредприятиями нере гулярных международных авиаперевозок.

Например, в соответствии со статьей 63 Воздушного кодек са РФ и Распоряжением Министерства транспорта РФ № АЮ 16 р от 1 февраля 2006 года иностранное авиапредприятие долж но получить разрешение Федерального агентства воздушного транспорта для осуществления международных нерегулярных авиаперевозок пассажиров и грузов на территорию или с тер ритории Российской Федерации. Разрешение также требуется для выполнения транзитных пролетов территории России при нерегулярных перевозках. В последнем случае такое разреше ние выдается Федеральной аэронавигационной службой.

Условия и ограничения в отношении нерегулярных меж дународных авиаперевозок могут предусматриваться в отдель ных, специально посвященных данному вопросу, многосторон них и двусторонних соглашениях, либо в традиционных согла шениях о воздушном сообщении.

Из специальных соглашений по вопросам нерегулярных авиаперевозок прежде всего следует выделить Многостороннее соглашение о коммерческих правах при нерегулярных воздуш ных сообщениях в Европе, заключенное государствами — чле нами Европейской конференции гражданской авиации (ЕКГА)2. Соглашение применяется к гражданским воздушным судам, ко торые не заняты в регулярных международных воздушных сооб щениях и отвечают следующим требованиям: 1) зарегистриро ваны в одном из государств — членов ЕКГА; 2) эксплуатируются гражданином или юридическим лицом одного из Договариваю щихся государств, имеющим соответствующее разрешение ком

1 См.: Политика и инструктивный материал в области регулирования международного воздушного транспорта (ICAO Doc. 9587).

2 Multilateral Agreement on Commercial Rights of Non Scheduled Air Services in Europe of 30 April, 1956 (Bin Cheng The Law of International Air Transport. London, 1962. Appendix C).

89

петентного органа этого государства. Таким воздушным судам предоставляется полная свобода при осуществлении авиапере возок между территориями Договаривающихся Сторон в слу чаях: а) удовлетворения гуманитарных или чрезвычайных нужд; б) выполнения пассажирских рейсов класса «такси» случайно го характера, причем воздушное судно не должно иметь более шести пассажирских мест, пункт назначения должен быть выб ран самим нанимателем, и не должна иметь место свободная продажа билетов на оставшиеся незанятые места; в) полетов, когда вся вместимость воздушного судна нанимается одним ли цом (гражданином или юридическим лицом) для перевозки сво их людей или грузов; г) эпизодических полетов, выполняемых между определенными пунктами не чаще одного раза в месяц; д) грузовых перевозок; е) перевозок пассажиров между райо нами, не имеющими между собой прямых регулярных воздуш ных сообщений. В двух последних случаях Договаривающееся государство может отказать в полетах, если оно посчитает, что полеты ущемляют интересы авиакомпаний, эксплуатирующих регулярные воздушные линии.

Наряду с Соглашением ЕКГА, на сегодняшний день дей ствует также Многостороннее соглашение о коммерческих пра вах при нерегулярных международных воздушных сообщени ях между странами — членами АСЕАН (Ассоциация государств юго восточной Азии).

В традиционных межправительственных соглашениях о воздушном сообщении правила и условия в отношении нерегу лярных воздушных сообщений, как правило, содержатся в от дельных приложениях, именуемых «Чартерные воздушные пе ревозки». В этих приложениях государства могут оговаривать коммерческие права, которыми пользуются специально назна ченные авиапредприятия при осуществлении нерегулярных авиаперевозок, порядок рассмотрения заявок на чартерные рей сы, применение своих внутренних законов и правил к чартер ным перевозкам.

Так, в Приложении II «Чартерные воздушные перевозки» к Соглашению между Правительством РФ и Правительством США о воздушном сообщении указывается, что авиапредприя тия одной Стороны, назначенные согласно настоящему Прило жению, могут выполнять международные чартерные перевоз ки пассажиров и/или грузов между любым пунктом или пунк

90

тами на территории Стороны, которая назначила авиапредпри ятие, и любым пунктом или пунктами на территории другой Сто роны. При выполнении перевозок авиапредприятия должны также иметь право: совершать «стоп оверы» в любых пунктах в пределах либо за пределами территории любой Стороны; вы полнять транзитные перевозки через территорию другой Сто роны; совмещать на одном воздушном судне перевозку, кото рая начинается на территории одной Стороны, с перевозкой, начинающейся на территории другой Стороны. Чартерные рей сы должны выполняться в соответствии с правилами чартер ных перевозок государства, из которого начинается чартерная перевозка. Если Сторона применяет различные правила, поло жения, условия или ограничения к одному или нескольким сво им авиапредприятиям, или к авиапредприятиям других стран, то каждое назначенное авиапредприятие должно подпадать под наименее жесткие требования1.

Необходимо подчеркнуть, что потребность в подробной рег ламентации порядка и условий осуществления нерегулярных, и прежде всего чартерных, авиаперевозок, была во многом выз вана сильным ростом в 60 е — 70 е гг. объемов этих перевозок, первоначально носивших вспомогательный и эпизодический ха рактер. Появление реальной угрозы для регулярных воздушных сообщений со стороны нерегулярного воздушного транспорта поставило государства перед проблемой установления равно весия между коммерческими интересами эксплуатантов, выпол няющих регулярные полеты, и интересами чартерных эксплу атантов на одних и тех же рынках перевозок. В этой связи го сударства вынуждены налагать различные ограничения или вводить контроль для того, чтобы нерегулярные воздушные пе ревозки не подрывали рентабельность и эффективность авиа перевозок, выполняемых на регулярной основе. Такой контроль может включать в себя следующие меры:

а) запрещение осуществления некоторых видов чартерных рейсов (например, чартерных рейсов с предварительным бро нированием, чартерных рейсов типа «инклюзив тур»);

1 Приложение II к Протоколу от 5 апреля 1999 г. между Правительством РФ и Правительством США о внесении изменений в Соглашение между Пра вительством РФ и Правительством США о воздушном сообщении от 14 янва ря 1994 г. (Бюллетень международных договоров. 1999. № 7. С. 59)

91

б) географические ограничения и ограничения маршрутов (например, разрешение на осуществление некоторых видов чар терных рейсов в заранее установленные районы или только на установленных маршрутах);

в) контроль за объемами нерегулярных авиаперевозок (на пример, в соответствии с российско американским соглашени ем о воздушном сообщении общее количество парных рейсов, выполняемых по маршрутам через Северную Атлантику авиа предприятиями каждой Стороны, не должно превышать 150 рейсов в год — для пассажирских и комбинированных чарте ров, и 80 рейсов в год — для грузовых чартеров; при выполне нии полетов назначенные авиапредприятия могут использовать любые типы дозвуковых воздушных судов с емкостью менее 500 кресел1 );

г) контроль за ценами (например, согласно статье 64 Воз душного кодекса РФ специально уполномоченный орган в об ласти гражданской авиации может устанавливать минимальный уровень цен на чартерные перевозки, осуществляемые на оп ределенных авиалиниях, в целях защиты регулярных воздуш ных перевозок, осуществляемых на тех же авиалиниях);

д) выдача авиапредприятию разрешений на нерегулярные авиаперевозки при наличии согласия авиапредприятия, выпол няющего регулярные международные перевозки по тому же маршруту (например, согласно Распоряжению Министерства транспорта РФ № АЮ 16 р от 1 февраля 2006 года разрешение на выполнение нерегулярных авиаперевозок на территорию Российской Федерации может выдаваться иностранному эксп луатанту при наличии согласия российского авиапредприятия, выполняющего регулярные международные перевозки по за явленному маршруту, если в соответствии с межправитель ственным соглашением о воздушном сообщении или договорен ностями авиационных властей требуется такое согласие).

Однако по мере дальнейшей либерализации регулирования международных воздушных сообщений введение различных ус ловий и ограничений в отношении нерегулярных авиаперево зок становится все менее необходимым. Профессор Б. Хавел отмечает, что либерализация приводит к стиранию граней меж ду регулярными и нерегулярными воздушными сообщениями с

1 Бюллетень международных договоров. 1999. № 7. С. 59.

92

точки зрения их правового регулирования1. Так, соглашения об «открытом небе», предусматривающие широкие права для авиа предприятий при выполнении перевозок на регулярной осно ве, устанавливают практически полную свободу и для нерегу лярных перевозок, а, например, Многостороннее соглашение о либерализации международного воздушного транспорта с уча стием Брунея, Новой Зеландии, Самоа, Сингапура, США, Тонга и Чили, вообще предоставляет одинаковый объем прав для двух видов международных воздушных сообщений2.

1 Havel B.F. In Search of Open Skies: Law and Policy for a New Era in International Aviation The Hague, 1997. P. 17.

2 Multilateral Agreement on the Liberalization of International Air Trans portation of 15 November 2000 and Protocol to the Multilateral Agreement on the Liberalization of International Air Transportation of 1 May 2001.

93

Г Л А В А 3

ПРОБЛЕМЫ ЛИБЕРАЛИЗАЦИИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕЖДУНАРОДНЫХ ВОЗДУШНЫХ СООБЩЕНИЙ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ: ОПЫТ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

Особое внимание к опыту Европейского Союза по либера2 лизации регулирования международных воздушных сообщений в рамках данной работы объясняется следующими обстоятель2 ствами.

Во2первых, как уже указывалось в предыдущей главе, не2 смотря на отсутствие прогресса в достижении универсального многостороннего соглашения по вопросам международных воз2 душных сообщений, весьма эффективными и перспективными являются усилия государств по многостороннему регулирова2 нию воздушных сообщений на региональном уровне. В этом на2 правлении именно государствам — членам ЕС1 удалось добить2 ся наибольших успехов и, очевидно, их опыт не может не пред2 ставлять ценность для других государств, желающих провести реформу регулирования международных воздушных сообще2 ний в своем регионе.

Во2вторых, ЕС в целом и каждый из его членов рассматри2 ваются большинством государств мира в качестве важнейших

1 В настоящее время членами Европейского Союза являются 27 госу2 дарств: Австрия, Бельгия, Болгария, Великобритания, Венгрия, Греция, Да2 ния, Ирландия, Испания, Италия, Кипр, Латвия, Литва, Люксембург, Мальта, Нидерланды, Польша, Португалия, Румыния, Словакия, Словения, Финлян2 дия, Франция, ФРГ, Чехия, Швеция, Эстония.

94