Современное международно-правовое регулирование воздушных сообщений. Теория и практика. Монография

случаях, когда положения принятых в рамках ЕС общих правил

сцелью реализации общей политики непосредственно затра2 гиваются соглашениями, заключаемыми членами ЕС с третьи2 ми государствами. В свою очередь, правовые акты, составляю2 щие, в частности, третий «пакет» по либерализации воздушно2 го транспорта, не затрагиваются соглашениями о воздушном сообщении между государствами — членами ЕС и третьими го2 сударствами, а следовательно, нельзя говорить и о переходе к Сообществу компетенции заключать такие соглашения1.

При рассмотрении вопроса о «подразумеваемой компетен2 ции» Сообщества, необходимой для заключения соглашений о воздушном сообщении с третьими государствами, действитель2 но, может показаться, что такая компетенция у ЕС возникла уже

с1993 года, с момента вступления в силу правовых актов тре2 тьего «пакета» либерализации воздушного транспорта. Как уже отмечалось, результатом Регламентов № 2407/92, № 2408/92 и № 2409/92 стало создание в рамках ЕС единого авиатранспорт2 ного рынка, где «авиаперевозчикам Сообщества» была предос2 тавлена полная свобода в пользовании всеми коммерческими правами на воздушных линиях в пределах ЕС. По оценкам не2 которых специалистов, заключение членами ЕС отдельных дву2 сторонних соглашений о воздушном сообщении с третьими го2 сударствами, и, в особенности, соглашений об «открытом небе», создает угрозу нормальному функционированию этого едино2 го рынка2. Например, авиаперевозчики США, пользующиеся, в соответствии с соглашениями об «открытом небе», неограни2 ченными правами пятой «свободы воздуха» между пунктами в пределах ЕС, конкурируют с «авиаперевозчиками Сообщества», выполняющими перевозки пассажиров и грузов по тем же воз2 душным линиям на основании Регламента № 2408/92. Следова2 тельно, на первый взгляд, государства — члены ЕС более не име2 ют права, «действуя индивидуально и даже коллективно», зак2 лючать такие соглашения. Однако представляется, что подобное расширительное толкование «подразумеваемой компетенции»

1 Balfour J. European Community External Aviation Relations — The Question of Competence // Air & Space Law. 1996. No. 1. P. 4.

2 Driven M. Liberalization and Privatization in European Community Air Transport Law // International Legal Perspectives. 1994. No. 6. P. 97. См. также: Swinnen B.M.J. An Opportunity for Transatlantic Civil Aviation: from Open Skies to Open Markets? // Journal of Air Law and Commerce. 1997. Vol. 63. P. 272.

145

Сообщества применительно к воздушному транспорту проти2 воречит концепции, заложенной Судом ЕС в решении по делу ERTA.

Из обстоятельств дела ERTA и вынесенного решения Суда ЕС следует, что для перехода полномочий по заключению со2 глашений с третьими странами от членов ЕС к Сообществу не2 обходимо наличие следующих условий: 1) принятие в рамках ЕС правовых актов в целях реализации общей политики; 2) по2 ложения принятых правовых актов ЕС непосредственно затра2 гиваются обязательствами, вытекающими из соглашений меж2 ду членами ЕС и третьими странами, поскольку эти правовые акты распространяются на те же отношения, которые регули2 руются соглашениями. Проанализировав содержание регламен2 тов ЕС, составляющих третий «пакет» либерализации регули2 рования воздушного транспорта, можно сделать вывод, что все они касаются только отношений между «авиаперевозчиками Сообщества» и применяются лишь к перевозкам внутри ЕС. В свою очередь, положения двусторонних соглашений о воз2 душном сообщении, заключаемых членами ЕС с третьими го2 сударствами, распространяются на случаи выполнения как «авиаперевозчиками Сообщества», так и авиаперевозчиками третьих государств перевозок по воздушным линиям, выходя2 щим за пределы Европейского Союза. Тем самым правовые акты третьего «пакета» не могут быть непосредственно затро2 нуты обязательствами, вытекающими из соглашений о воздуш2 ном сообщении, а поэтому нет оснований и для перехода пол2 номочий по заключению этих соглашений от государств — чле2 нов ЕС к Сообществу.

В пользу вышеизложенного подхода к проблеме «подразу2 меваемой компетенции» Сообщества в отношениях с третьими государствами в сфере воздушного транспорта говорят реше2 ния Суда ЕС по спору между Комиссией и семью членами ЕС (Австрией, Бельгией, Германией, Данией, Люксембургом, Фин2 ляндией и Швецией), заключившими соглашения об «открытом небе» с Соединенными Штатами Америки. Данный спор был рассмотрен Судом ЕС в 2002 году и уже упоминался в предыду2 щем разделе настоящей работы. С точки зрения Комиссии, ука2 занные государства2члены не вправе были вступать в соглаше2 ния об «открытом небе»; заключение подобных соглашений пол2 ностью относится к компетенции Сообщества. Однако, как

146

признал Суд ЕС в своих решениях от 5 ноября 2002 года, для возникновения у Сообщества «подразумеваемой компетенции» обязательства, вытекающие из соглашений о воздушном сооб2 щении, должны затрагивать конкретные положения правовых актов, принятых в рамках общей авиатранспортной политики. Из всего третьего «пакета» либерализации регулирования воз2 душного транспорта единственным положением, которое мо2 жет быть затронуто соглашениями об «открытом небе», явля2 ется статья 1 Регламента № 2409/92 «О тарифах и ставках на авиаперевозки»1. Из данной статьи следует, что тарифы авиа2 предприятий третьих государств при перевозках между пунк2 тами внутри ЕС (например, с использованием пятой «свободы воздуха»), не могут быть ниже тарифов, установленных авиа2 перевозчиками Сообщества на соответствующей воздушной линии2.

Таким образом, согласно практике Суда ЕС в настоящее время Сообщество обладает весьма ограниченной «подразуме2 ваемой компетенцией» в сфере внешней авиатранспортной по2 литики, явно недостаточной для заключения им полномасштаб2 ных соглашений о воздушном сообщении с третьими государ2 ствами. В связи с этим у ЕС существуют две возможности для самостоятельного участия во внешних отношениях в сфере воз2 душного транспорта.

Одна из таких возможностей вытекает из статьи 310 Римс2 кого договора. В соответствии с этой статьей Сообщество обла2 дает прямыми полномочиями по заключению соглашений о со2 здании ассоциации3. Из теории и практики европейского права следует, что данные соглашения могут регулировать самый ши2 рокий круг вопросов4, и поэтому они вполне могут содержать и положения, относящиеся к воздушному транспорту.

Например, статья 310 Римского договора использовалась для заключения Сообществом Соглашения о Европейском эко2 номическом пространстве (ЕЭП) с государствами — членами

1 Cases C2467/98, C2468/98, C2469/98, C2471/98, C2472/98, C2475/98, C2 476/98, Commission of the European Communities v. Denmark, Sweden, Finland, Belgium, Luxembourg, Austria, Germany (European Court Reports. 2002).

2 Art. 1, Council Regulation No. 2409/92, 23.07.1992.

3 Art. 310, Treaty establishing the European Community.

4 Demaret P. Les competence implicites de la Communaute europeenne // College d’Europe. 1986. No. 45. P. 8.

147

Европейской ассоциации свободной торговли (ЕАСТ)1. Согла2 шение о ЕЭП регулирует различные вопросы, главным образом связанные с применением в отношениях между Договариваю2 щимися Сторонами четырех свобод (свободы движения товаров, лиц, услуг и капиталов), а также правил о конкуренции. Что ка2 сается воздушного транспорта, то на основании статьи 7 Согла2 шения о ЕЭП, на Норвегию, Исландию и Лихтенштейн практи2 чески полностью распространяются положения соответствую2 щих правовых актов ЕС, и в частности, Регламента № 2408/92 «О доступе авиаперевозчиков Сообщества на внутренние воз2 душные линии внутри Сообщества», Регламента № 2409/92 «О тарифах и ставках на авиаперевозки», Регламента № 95/93 «Об общих правилах распределения «окон» в аэропортах Со2 общества», Регламента № 2299/89 «О введении Кодекса по ис2 пользованию автоматизированных систем бронирования». Кроме этого, в отношениях государств — членов ЕС и государств — членов ЕАСТ действует свобода учреждения и экономической деятельности и применяются положения Регламента № 2407/ 92 «О лицензировании авиаперевозчиков»2.

Однако важно учитывать, что соглашения об ассоциации, как правило, предваряют вступление в Европейский Союз но2 вых членов, либо фактически служат заменой членства в ЕС (например, вышеуказанное Соглашение о ЕЭП). Следователь2 но, круг государств, с которыми заключаются такие соглаше2 ния, ограничен.

Другая возможность получения Сообществом полномочий самостоятельно регулировать вопросы воздушного транспорта с третьими государствами связана с использованием статьи 80 (бывшая статья 84) Римского договора. Как указал Суд ЕС в сво2 их решениях от 5 ноября 2002 года, хотя статья 80 прямо не на2 деляет Сообщество компетенцией заключать соглашения о

1 Agreement on the European Economic Area of 2 May 1992 (Official Journal of the European Communities. No. L1. 03.01.1994). В Европейскую ассоциацию свободной торговли (ЕАСТ) входят Исландия, Лихтенштейн, Норвегия и Швей2 цария. Впоследствии Швейцария вышла из Соглашения о ЕЭП. В настоящее время участниками Соглашения о ЕЭП являются Европейское Сообщество и государства — члены ЕС, с одной стороны, и Норвегия, Исландия и Лихтенш2 тейн — с другой.

2 См. также: Annex XIII «Transport», Agreement on the European Economic Area of 2 May 1992.

148

воздушном сообщении с третьими государствами, она тем не менее предполагает, что Сообществом могут быть предприня2 ты соответствующие действия в этом направлении после при2 нятия решения Советом ЕС1. Однако в начале данной главы уже обращалось внимание, что для принятия решения Советом в со2 ответствии со статьей 80 необходимо квалифицированное боль2 шинство голосов представителей (министров) государств — чле2 нов ЕС. В связи с этим долгое время многие специалисты, зани2 мающиеся вопросами правового регулирования воздушного транспорта в рамках ЕС, подвергали сомнению возможность достижения государствами — членами ЕС согласия относитель2 но наделения Сообщества полномочиями в сфере внешней авиа2 транспортной политики.

Например, по мнению Б. Адкинса, большинство государств — членов ЕС опасаются, что те выгодные позиции, которые были ими «завоеваны» в двусторонних соглашениях о воздушном со2 общении с третьими государствами, могут быть «утеряны», если соглашения будут заключаться самим Сообществом2.

Э. Гемулла и Р. Шмидт подчеркивают, что перевозки по воз2 душным линиям, выходящим за пределы ЕС, являются наиболее прибыльными для национальных авиакомпаний государств — членов ЕС3. Права на данные перевозки могут быть гарантиро2 ваны им в соответствии с двусторонними соглашениями о воз2 душном сообщении членов ЕС с третьими государствами. Од2 нако подобная гарантия отсутствует при заключении соглаше2 ний от имени Сообщества.

Как полагает Г. Вассенберг, прежде чем Совет ЕС примет соответствующее решение по поводу компетенции Сообщества заключать соглашения о воздушном сообщении с третьими го2 сударствами, все члены ЕС должны выработать общую внеш2 нюю авиатранспортную политику4.

1 Cases C2467/98, C2468/98, C2469/98, C2471/98, C2472/98, C2475/98, C2 476/98, Commission of the European Communities v. Denmark, Sweden, Finland, Belgium, Luxembourg, Austria, Germany (European Court Reports. 2002).

2 Adkins B. Air Transport and E.C. Competition Law. London: Sweet & Maxwell. 1994. P. 18.

3 Giemulla E., Schmid R., Molls W. European Air Law. Kluwer Law International. 1995. P. 121.

4 Wassenbergh H. Opening the Skies — the EEC and Third Countries // Regulatory Reform in International Air Transport / Edited by Chia2Jui Cheng. Regency Publishing Worldwide. 2000. P. 614.

149

Между тем, несмотря на определенный скептицизм, суще2 ствовавший относительно возможности передачи Сообществу полномочий по регулированию воздушных сообщений с треть2 ими государствами, на сегодняшний день в рамках ЕС в целом удалось достичь понимания того, что единая внешняя авиатран2 спортная политика, проводимая самим Сообществом, создает гораздо больше преимуществ для его государств2членов и для их авиапредприятий, чем установление международных воз2 душных сообщений на основе двусторонних соглашений меж2 ду отдельными членами ЕС и третьими государствами. Пред2 ставляется, что именно подобное отношение государств2членов к единой внешней авиатранспортной политике ЕС во многом способствовало принятию необходимых решений в соответ2 ствии со статьей 80 Римского договора и достижению в послед2 нее время весьма значительных результатов в данной сфере.

Прогрессивное развитие отношений ЕС с третьими стра2 нами в сфере воздушного транспорта

Заключение «горизонтальных» соглашений

5 июня 2003 года Совет ЕС принял решение, уполномочива2 ющее Комиссию ЕС на ведение переговоров с третьими государствами по заключению так называемых «горизонталь2 ных» соглашений, которые представляют собой двусторонние соглашения между Европейским Сообществом и третьими го2 сударствами в области воздушного транспорта, направленные на устранение нарушений государствами — членами ЕС ста2 тьи 43 Римского договора (о свободе учреждения и экономи2 ческой деятельности)1.

Как уже отмечалось ранее в настоящей работе, «горизон2 тальные» соглашения, заключенные более чем с 20 государства2 ми, предоставляют каждому из государств — членов ЕС право назначить для эксплуатации воздушных линий, предусмотрен2 ных его соглашением о воздушном сообщении с соответствую2 щим третьим государством, любое авиапредприятие, зарегист2 рированное на его (государства — члена ЕС) территории, вне зависимости от того, граждане или юридические лица какого из государств — членов ЕС осуществляют преимущественное

1 2515th Council meeting — Transport, Telecommunications and Energy — Luxembourg, 5 June 2003 (9686/03, Presse 146).

150

владение и фактический контроль над данным авиапредприя2 тием. При этом каждое из соглашений, заключаемых ЕС с тре2 тьими государствами, имеет приоритет перед положениями о «преимущественном владении и фактическом контроле» над на2 значаемыми авиапредприятиями во всех существующих дву2 сторонних соглашениях о воздушном сообщении этих третьих государств с членами ЕС, что, в свою очередь, отменяет для пос2 ледних необходимость вести переговоры и заключать отдель2 ные соглашения с соответствующими третьими государствами для изменения условия о «преимущественном владении и фак2 тическом контроле».

Каждое из «горизонтальных» соглашений подписывается представителем Европейского Сообщества и в последующем одобряется на основе отдельного решения Совета ЕС1.

Создание Общего европейского авиационного простран2 ства

9 июня 2006 года представители Европейского Сообщества, всех его государств2членов, Норвегии, Исландии и 8 государств юго2восточной Европы2 подписали Соглашение о создании Об2 щего европейского авиационного пространства (ОЕАП)3. Согла2 шение должно вступить в силу после ратификации (одобрения)

1 См., напр.: Council Decision on the signing and provisional application of the Agreement between the European Community and the Government of the Republic of Singapore on certain aspects of air services, 05.05.2006 (Official Journal of the European Union. No. L 243. 06.09.2006. P.21).

2 Следующие 8 государств юго2восточной Европы подписали Соглаше2 ние о создании ОЕАП 9 июня 2006 года: Албания, Болгария, Босния и Герце2 говина, Македония, Румыния, Сербия, Хорватия и Черногория. С 1 января 2007 года Болгария и Румыния участвуют в данном соглашении уже в каче2 стве государств — членов ЕС. Необходимо отметить, что кроме вышеуказан2 ных восьми государств юго2восточной Европы, Соглашение о создании ОЕАП 9 июня 2006 года подписал также представитель Временной администрации ООН в Косово. Однако ввиду неопределенности правового статуса Косово рассматривать его в качестве полноценного участника соглашения представ2 ляется преждевременным.

3 См.: Multilateral Agreement between the European Community and its Member States, the Republic of Albania, Bosnia and Herzegovina, the Republic of Bulgaria, the Republic of Croatia, the former Yugoslav Republic of Macedonia, the Republic of Iceland, the Republic of Montenegro, the Kingdom of Norway, Romania, the Republic of Serbia and the United Nations Interim Administration Mission in Kosovo on the establishment of a European Common Aviation Area (Official Journal of the European Union. No. L285. 16.10.2006. P. 3).

151

его всеми государствами — членами ЕС, Советом ЕС и как ми2 нимум одним из государств юго2восточной Европы. Целью дан2 ного соглашения является поэтапное формирование Общего ев2 ропейского авиационного пространства, которое должно стро2 иться на принципах свободы доступа к рынку авиаперевозок и конкуренции между авиапредприятиями, и в рамках которого будут существовать единые правила и стандарты функциони2 рования авиатранспортной отрасли всех государств — участ2 ников соглашения.

Вышеуказанная цель Соглашения о создании ОЕАП долж2 на быть достигнута путем поэтапного применения к отношени2 ям между государствами2участниками принципа свободы учреж2 дения и экономической деятельности и положений правовых актов ЕС в области воздушного транспорта, включая положения Регламента № 2407/92 «О лицензировании авиаперевозчиков», Регламента № 2408/92 «О доступе авиаперевозчиков Сообще2 ства на внутренние воздушные линии внутри Сообщества», Регламента № 2409/92 «О тарифах и ставках на авиаперевоз2 ки», Регламента № 95/93 «Об общих правилах распределения «окон» в аэропортах Сообщества», Регламента № 2299/89 «О введении Кодекса по использованию автоматизированных систем бронирования», а также целого ряда регламентов и директив по вопросам управления воздушным движением, бе2 зопасности полетов и авиационной безопасности, охраны ок2 ружающей среды от вредного воздействия авиации, защиты прав пользователей авиатранспортных услуг и охраны труда работников гражданской авиации. Таким образом, фактичес2 ки в результате реализации данного соглашения авиатранс2 портная отрасль государств юго2восточной Европы, участвую2 щих в ОЕАП, но не являющихся членами ЕС, будет работать по тем же правилам, которые действуют в рамках Европейского Союза, а авиапредприятия, граждане и юридические лица этих государств смогут воспользоваться всеми преимуществами еди2 ного рынка воздушного транспорта ЕС1.

1 Что касается Исландии и Норвегии, которые также участвуют в Согла2 шении о создании ОЕАП, но не являются членами ЕС, то их авиатранспорт2 ная отрасль фактически уже функционирует по правилам, применяемым в рамках Европейского Союза, поскольку, как отмечалось выше, 2 мая 1992 го2 да данные государства, с одной стороны, и Европейское Сообщество и государ2 ства — члены ЕС, с другой стороны, подписали Соглашение о Европейском

152

Что касается действия двусторонних соглашений о воздуш2 ном сообщении, заключенных ранее между государствами — членами ЕС и государствами юго2восточной Европы, то после завершения процесса создания ОЕАП положения Соглашения об ОЕАП будут иметь преимущество перед ними. Однако на переходных этапах, то есть в период формирования ОЕАП, от2 дельные положения двусторонних соглашений о воздушном со2 общении между государствами — участниками ОЕАП имеют преимущество перед обязательствами государств по Соглаше2 нию о создании ОЕАП в том случае, если данные положения предоставляют большую свободу коммерческой деятельности авиапредприятий (например, больший объем коммерческих прав при выполнении авиаперевозок пассажиров и грузов, боль2 шую свободу в вопросах владения и контроля над авиапредп2 риятиями), чем переходные положения Соглашения об ОЕАП.

Этапы применения положений перечисленных выше пра2 вовых актов ЕС к отношениям Европейского Сообщества и его государств2членов с каждым отдельным государством юго2вос2 точной Европы, не являющимся членом ЕС, и соответственно этапы «вхождения» каждого из государств юго2восточной Ев2 ропы в ОЕАП, различны и зависят от особенностей и уровня развития их авиатранспортной отрасли. Однако, несмотря на эти различия, которые нашли отражение в отдельных протоко2 лах, составляющих неотъемлемую часть Соглашения о созда2 нии ОЕАП и подписанных, с одной стороны, ЕС и его членами, а с другой стороны, каждым из участвующих в ОЕАП государ2 ством юго2восточной Европы, можно выделить следующие об2 щие черты, характеризующие процесс формирования Общего европейского авиационного пространства1.

экономическом пространстве (ЕЭП). В соответствии с этим соглашением к отношениям между государствами — участниками ЕЭП применяются поло2 жения правовых актов ЕС, в том числе в сфере воздушного транспорта.

1 Annex V (Protocols I2IX) to the Multilateral Agreement between the European Community and its Member States, the Republic of Albania, Bosnia and Herzegovina, the Republic of Bulgaria, the Republic of Croatia, the former Yugoslav Republic of Macedonia, the Republic of Iceland, the Republic of Montenegro, the Kingdom of Norway, Romania, the Republic of Serbia and the United Nations Interim Administration Mission in Kosovo on the establishment of a European Common Aviation Area (Official Journal of the European Union. No. L285. 16.10.2006. P. 31—46).

153

Процесс создания общего европейского авиационного про2 странства состоит из двух основных этапов. На первом этапе, который начинается сразу после вступления Соглашения об ОЕАП в силу, авиапредприятия государств2участников могут выполнять неограниченные авиаперевозки пассажиров и гру2 зов между территориями государств — членов ЕС и территори2 ями соответствующих государств юго2восточной Европы, участ2 вующих в соглашении, лишь с использованием прав третьей и четвертой «свобод воздуха». Кроме этого, на данном этапе госу2 дарства — члены ЕС, их граждане и юридические лица не впра2 ве осуществлять «преимущественное владение» и «фактический контроль» над авиапредприятиями государств юго2восточной Европы, и наоборот, граждане и юридические лица государств юго2восточной Европы не могут осуществлять «преимуществен2 ное владение» и «фактический контроль» над авиаперевозчи2 ками Сообщества. К моменту окончания первого этапа форми2 рования ОЕАП государства юго2восточной Европы должны вы2 полнить ряд условий, направленных на повышение уровня безопасности полетов и авиационной безопасности, унифика2 цию правил международных авиаперевозок и модернизацию системы управления воздушным движением, что должно быть достигнуто, в частности, путем их присоединения к Монреаль2 ской Конвенции для унификации некоторых правил междуна2 родных воздушных перевозок 1999 г., передачи функций по уп2 равлению воздушным движением от государственного органа отдельной организации (оператору), а также путем применения в полном объеме к отношениям всех государств — участников ОЕАП положений правовых актов ЕС в области безопасности полетов и авиационной безопасности.

Во время второго этапа формирования ОЕАП в дополне2 ние к авиаперевозкам с использованием прав третьей и четвер2 той «свобод воздуха» авиапредприятия государств — участни2 ков Соглашения о создании ОЕАП смогут выполнять неограни2 ченные перевозки пассажиров и грузов между территориями государств — членов ЕС и территориями участвующих в согла2 шении государств юго2восточной Европы с использованием прав пятой «свободы воздуха». На данном этапе государства — члены ЕС, их граждане и юридические лица получат также пра2 во осуществлять «преимущественное владение» и «фактиче2 ский контроль» над авиапредприятиями государств юго2восточ2

154