Современное международно-правовое регулирование воздушных сообщений. Теория и практика. Монография

рамках Европейского Союза, проходившей путем принятия органами ЕС соответствующих правовых актов, обязательных для всех государств2членов, шел процесс либерализации воз2 душного транспорта на двустороннем уровне между отдельны2 ми государствами2членами. В литературе даже высказывалось мнение, что в этом направлении гораздо больших успехов уда2 лось достичь с помощью двусторонних соглашений о воздуш2 ном сообщении, заключаемых государствами — членами ЕС, чем посредством правовых актов ЕС1. Однако на сегодняшний день международные воздушные сообщения, осуществляемые внутри Европейского Союза, полностью регулируются правом ЕС. Двусторонние соглашения, заключенные государствами — членами ЕС друг с другом, действуют лишь в части, касающей2 ся авиаперевозок, которые осуществляются авиапредприяти2 ем одного из государств2членов между территориями другого государства2члена и третьего государства (например, француз2 ское авиапредприятие выполняет перевозки пассажиров и гру2 зов между ФРГ и Российской Федерацией)2.

§ 2. Особенности современного правового регулирования

единого рынка воздушного транспорта ЕС

О понятии «авиаперевозчик Сообщества»

Одним из ключевых понятий в системе регулирования меж2 дународных воздушных сообщений в рамках Европейского Со2

1 Adkins B. Air Transport and E.C. Competition Law. London: Sweet & Maxwell. 1994. P. 15.

2 Принятые в рамках ЕС правовые акты частично заменили во взаимо2 отношениях между государствами2членами также Многостороннее соглаше2 ние о коммерческих правах при нерегулярных воздушных сообщениях в Ев2 ропе 1956 г. Участниками данного многостороннего соглашения, наряду с го2 сударствами — членами ЕС, являются и другие европейские государства — члены Европейской конференции гражданской авиации (ЕКГА). В настоящее время положения указанного соглашения ЕКГА применяются во взаимоотно2 шениях между членами ЕС лишь в случаях, когда, например, французское авиапредприятие выполняет перевозки между ФРГ и Турцией (участвующей в соглашении ЕКГА, но не являющейся членом ЕС). По данному вопросу см., напр.: Weber L. The Chicago Convention and the Exchange of Traffic Rights in a Regional Context // Annals of Air and Space Law. 1995. Vol. XX2I. P. 128.

105

юза, с которым связан целый комплекс прав и обязанностей, предусмотренных Регламентом Совета № 2408/92 «О доступе авиаперевозчиков Сообщества на внутренние воздушные ли2 нии внутри Сообщества» и Регламентом № 2409/92 «О тарифах и ставках на авиаперевозки», является понятие «авиаперевоз2 чик Сообщества». Согласно указанным правовым актам, авиа2 перевозчик Сообщества — это авиапредприятие, имеющее дей2 ствующую эксплуатационную лицензию, выданную государ2 ством2членом в соответствии с Регламентом Совета № 2407/92 от 23 июля 1992 г. «О лицензировании авиаперевозчиков»1.

Регламент Совета № 2407/92 содержит перечень требова2 ний, которым должны отвечать авиапредприятия, претендую2 щие на получение лицензии на авиаперевозку пассажиров, гру2 зов и почты за вознаграждение или по найму от компетентных органов государств — членов ЕС. Данный перечень является исчерпывающим, и государства2члены не вправе требовать от авиапредприятий выполнения каких2либо дополнительных ус2 ловий.

Согласно Регламенту № 2407/92, к авиапредприятию2соис2 кателю эксплуатационной лицензии предъявляются следующие требования2:

а) основное место деятельности и зарегистрированная кон2 тора авиапредприятия должны находиться на территории госу2 дарства — члена ЕС, выдающего лицензию;

б) преимущественное владение и эффективный контроль над авиапредприятием должны осуществляться любым из го2 сударств — членов ЕС, либо их гражданами и юридическими лицами;

в) необходимо, чтобы одним из основных видов деятельно2 сти авиапредприятия являлась воздушная перевозка пассажи2 ров и грузов;

г) авиапредприятие должно иметь действующий сертифи2 кат эксплуатанта;

д) авиапредприятие должно убедить лицензирующий орган государства — члена ЕС, что оно может выполнить свои факти2 ческие и потенциальные обязательства в течение 24 месяцев с

1 Art. 2, Council Regulation No. 2408/92, 23.07.1992; art. 2, Council Regulation No. 2409/92, 23.07.1992.

2 Arts. 4, 5, 7, 8, 9, Council Regulation No. 2407/92, 23.07.1992.

106

момента начала деятельности и покрыть фиксированные и экс2 плуатационные расходы в течение трех месяцев с момента на2 чала своей деятельности, без учета какого2либо дохода от дан2 ной деятельности; с этой целью авиапредприятие должно пред2 ставить: бизнес2план, по крайней мере, на первые два года деятельности; внутренние управленческие отчеты за последний отчетный период и, по возможности, заверенную аудитором от2 четность за предшествующий финансовый год; планируемый баланс на предстоящие два года; основания для планируемых показателей расходов и доходов по таким позициям, как топли2 во, тарифы и ставки на авиаперевозки, расходы на заработную плату, техническое обслуживание, аэропортовые сборы, стра2 хование и т.д.; прогнозы по объемам перевозок и доходам; под2 робные данные по первоначальным издержкам, понесенным в период от представления заявки до начала эксплуатационной деятельности и разъяснения относительно предложений по фи2 нансированию указанных издержек; подробные данные по су2 ществующим и планируемым источникам финансирования; подробные данные об акционерах, включая их гражданство и тип принадлежащих им акций; устав; планируемые отчеты о движении денежных средств и планы по ликвидности на пер2 вые два года деятельности; подробные данные по финансиро2 ванию закупки или аренды воздушных судов, включая, в слу2 чае аренды, сроки и условия контракта;

е) авиапредприятие должно иметь в своем распоряжении, как минимум, одно воздушное судно на праве собственности или на правах аренды;

ж) необходимо, чтобы ответственность авиапредприятия за вред, причиненный жизни и здоровью пассажиров, его ответ2 ственность за утрату, недостачу или повреждение багажа и гру2 зов, а также ответственность перед третьими лицами были зас2 трахованы.

Из вышеперечисленных требований, предъявляемых к со2 искателям эксплуатационной лицензии, особое внимание сле2 дует уделить требованиям, касающимся владения и контроля над авиапредприятием. Как уже указывалось, в соответствии с Регламентом Совета № 2407/92, преимущественное владение и эффективный контроль над авиапредприятием могут осуществ2 ляться любым из государств — членов ЕС (или его гражданами и юридическими лицами), а не только тем, которое выдает ли2

107

цензию. Согласно регламенту, необходимо, чтобы на террито2 рии лицензирующего государства находились лишь основное место деятельности и зарегистрированная контора авиапредп2 риятия. Таким образом, в отличие от двусторонней системы ре2 гулирования международных воздушных сообщений, в рамках которой преимущественное владение и фактический контроль над авиапредприятием, как правило, должны осуществляться только государством (его гражданами или юридическими лица2 ми), назначающим его для эксплуатации воздушных линий, внутри Европейского Союза правовые ограничения, связанные с национальной принадлежностью авиапредприятия, на совре2 менном этапе утратили свое значение.

Вместе с тем, важно обратить внимание, что многие, и в особенности наиболее крупные, авиапредприятия ЕС, работа2 ют не только на внутриевропейском рынке, но и выполняют авиаперевозки по воздушным линиям, выходящим за пределы Европейского Союза. А такие перевозки, в свою очередь, регу2 лируются двусторонними соглашениями членов ЕС с третьими государствами, которые содержат традиционное условие о «пре2 имущественном владении и фактическом контроле». В этой свя2 зи, например, Соединенные Штаты Америки могут отказать не2 мецкому авиапредприятию в использовании коммерческих прав, предусмотренных немецко2американским соглашением о воздушном сообщении, если «преимущественное владение и фактический контроль» над ним осуществляются гражданами Франции. Именно поэтому при объединении друг с другом, а также при привлечении капитала из государств — членов ЕС, не являющихся государствами, выдавшими им эксплуатацион2 ную лицензию, большинство европейских авиаперевозчиков вынуждено постоянно учитывать ограничения относительно «преимущественного владения и фактического контроля», со2 держащиеся в двусторонних соглашениях о воздушном сооб2 щении, а не только соответствующие положения Регламента № 2407/92. В этом смысле показательным представляется пример голландской авиакомпании «КЛМ».

Так, в 2000 году авиакомпания «КЛМ» проводила перего2 воры о слиянии с другим крупнейшим авиаперевозчиком ЕС — «Бритиш Эйруэйз», однако данные переговоры окончились без2 результатно. По мнению специалистов, одной из причин неуда2 чи переговоров явилось то обстоятельство, что возникли опасе2

108

ния относительно возможности рассматривать авиакомпанию «КЛМ», после объединения с «Бритиш Эйруэйз», в качестве на2 ционального голландского авиаперевозчика и соответственно об ее возможности продолжать выполнение перевозок на ос2 новании двусторонних соглашений между Нидерландами и тре2 тьими государствами1.

Впоследствии, в 2003 году, «КЛМ» достигла договоренности об объединении с другим крупнейшим авиаперевозчиком ЕС — «Эйр Франс». В соответствии с подписанными соглашениями был создан холдинг — компания «Эйр Франс — КЛМ С.А.», зарегистрированная во Франции и преимущественно принад2 лежащая французским акционерам. Данная компания стала вла2 дельцем 100% акций авиакомпании «Эйр Франс» и 49% акций авиакомпании «КЛМ». Однако при этом 51% акций «КЛМ» про2 должают оставаться в собственности Королевства Нидерландов и двух голландских фондов2.

На сегодняшний день в Европейском Союзе лишь неболь2 шое число авиакомпаний — главным образом, авиапредприя2 тия, выполняющие региональные авиаперевозки — полностью контролируется не гражданами и юридическими лицами госу2 дарства — члена ЕС, выдавшего эксплуатационную лицензию. В качестве примеров можно привести авиакомпанию «Дойче БА», базирующуюся в Германии, но принадлежащую английс2 кой авиакомпании «Бритиш Эйруэйз», авиакомпанию «СитиД2 жэт», базирующуюся в Ирландии, но принадлежащую фран2 цузской авиакомпании «Эйр Франс».

Принимая во внимание данную ситуацию, Комиссия ЕС неоднократно предпринимала попытки, направленные на изме2 нение условия о «преимущественном владении и фактическом контроле» в двусторонних соглашениях о воздушном сообще2 нии, заключенных членами ЕС с третьими государствами. В ча2 стности, государствам2членам предлагалось включать в согла2 шения положение о том, что в виду их правовых обязательств

1 О некоторых правовых последствиях, которые могли бы возникнуть в связи со слиянием «Бритиш Эйруэйз» и «КЛМ», см.: Wassenbergh H. Policy Statements on International Air Transport // Air & Space Law. 2000. No. 6. P. 295.

2 По вопросу объединения авиакомпаний «Эйр Франс» и «КЛМ» см.: Mendes de Leon P. A New Phase in Alliance Building: The Air France / KLM Venture as a Case Study // Zeitschrift fur Luft und Weltraumrecht, ZLW. 2004. No. 3. P. 359.

109

как членов ЕС преимущественное владение и эффективный контроль над назначаемыми ими авиапредприятиями могут осу2 ществляться любым из государств — членов ЕС либо его граж2 данами и юридическими лицами1. Однако действия Комиссии оказались малоэффективными, и в конце 1998 года она вынуж2 дена была обратиться в Суд ЕС с исками к восьми государствам2 членам (Австрии, Бельгии, Великобритании, Германии, Дании, Люксембургу, Финляндии и Швеции) об уклонении ими от вы2 полнения своих обязательств, предусмотренных, в частности, статьей 43 (бывшая статья 52) Римского договора. Согласно дан2 ной статье, должны быть устранены ограничения на свободу учреждения и экономической деятельности граждан какого2 либо государства — члена ЕС на территории другого государст2 ва2члена. Свобода учреждения и экономической деятельности включает право самостоятельной деятельности, а также созда2 ния предприятий и управления ими на условиях, установлен2 ных законодательством страны учреждения2.

В своих решениях от 5 ноября 2002 года Суд ЕС признал, что включение государствами2членами в свои соглашения о воз2 душном сообщении с третьими государствами условия о «пре2 имущественном владении и фактическом контроле» над наз2 начаемыми ими авиапредприятиями является нарушением ста2 тьи 43 Договора 1957 г.3 Результатом данного решения Суда ЕС явились следующие изменения в отношениях между государ2 ствами — членами ЕС и их партнерами (третьими государства2 ми) по двусторонним соглашениям о воздушном сообщении.

С одной стороны, для устранения нарушений статьи 43 от2 дельными государствами — членами ЕС были заключены со2 глашения с третьими государствами об изменении условий о «преимущественном владении и фактическом контроле» над на2 значаемыми авиапредприятиями в их двусторонних соглаше2

1 COM(90) 17, 23.02.1990, Proposal for a Council Decision on a consultation and authorization procedure for agreements concerning commercial aviation relations between Member States and third countries.

2 Art. 43, Treaty establishing the European Community (Official Journal of the European Communities. No. C340. 10.11.1997).

3 Cases C2466/98, C2467/98, C2468/98, C2469/98, C2471/98, C2472/98, C2 475/98, C2476/98, Commission of the European Communities v. United Kingdom, Denmark, Sweden, Finland, Belgium, Luxembourg, Austria, Germany (European Court Reports. 2002).

110

ниях о воздушном сообщении. В соответствии с этими измене2 ниями для эксплуатации воздушных линий по данным двусто2 ронним соглашениям государство — член ЕС может назначить авиапредприятие, преимущественное владение и фактический контроль над которым осуществляются гражданами и юриди2 ческими лицами любого из государств — членов ЕС. Всего в период с 2003 года по настоящее время подобные изменения были внесены в соглашения о воздушном сообщении более чем с 40 государствами. Однако необходимо отметить, что к их чис2 лу относятся в основном государства, не имеющие ни богатого рынка авиаперевозок, ни развитого воздушного транспорта и авиапредприятий, которые могли бы конкурировать с авиапред2 приятиями ЕС.

С другой стороны, в течение последних двух лет самим Ев2 ропейским Сообществом были заключены двусторонние согла2 шения более чем с 20 третьими государствами (не членами ЕС) в целях устранения нарушений статьи 43 Договора 1957 г.1. На основании указанных двусторонних соглашений каждое из го2 сударств — членов ЕС вправе назначить авиапредприятие, пре2 имущественное владение и фактический контроль над которым осуществляются гражданами и юридическими лицами любого из государств — членов ЕС, для эксплуатации воздушных линий, предусмотренных его соглашением о воздушном сообщении с соответствующим третьим государством. При этом каждое из соглашений, заключаемых самим ЕС с третьими государствами, имеет приоритет перед положениями о «преимущественном владении и фактическом контроле» над назначаемыми авиа2 предприятиями во всех существующих двусторонних соглаше2 ниях о воздушном сообщении этих третьих государств с члена2 ми ЕС.

Например, Соглашение, подписанное между ЕС и Респуб2 ликой Сингапур 9 июня 2006 года, имеет приоритет перед обя2 зательствами в отношении преимущественного владения и фак2 тического контроля над назначаемыми авиапредприятиями, ко2

1 По состоянию на 12 февраля 2007 года подобные двусторонние согла2 шения заключены с 23 государствами, а именно: с Албанией, Австралией, Азер2 байджаном, Боснией и Герцеговиной, Вьетнамом, Грузией, Киргизстаном, Ли2 ваном, Македонией, Малайзией, Мальдивами, Марокко, Молдавией, Новой Зеландией, Объединенными Арабскими Эмиратами, Панамой, Парагваем, Сербией, Сингапуром, Украиной, Уругваем, Хорватией и Чили.

111

торые содержатся в двусторонних соглашениях о воздушном сообщении между Республикой Сингапур и сразу 22 государ2 ствами — членами ЕС1.

Таким образом, соглашения, подобные тому, которое было подписано между ЕС и Республикой Сингапур, имеют большие преимущества для государств — членов ЕС, поскольку отменя2 ют для них необходимость вести переговоры и заключать от2 дельные соглашения с соответствующими третьими государ2 ствами для изменения условия о «преимущественном владении и фактическом контроле» над авиапредприятиями.

Кроме того, 30 апреля 2007 года между Европейским Сооб2 ществом и государствами — членами ЕС, с одной стороны, и Соединенными Штатами Америки, с другой стороны, было под2 писано Соглашение о воздушном транспорте, целью которого является регулирование воздушных сообщений между США и государствами — членами ЕС, и которое должно заменить дейст2 вующие двусторонние соглашения о воздушном сообщении го2 сударств — членов ЕС с Соединенными Штатами2. В частности,

всоответствии с данным соглашением к эксплуатации воздуш2 ных линий между государствами — членами ЕС и США допус2 кается любой авиаперевозчик Сообщества, вне зависимости от того, граждане и юридические лица какого из государств — чле2 нов ЕС осуществляют «преимущественное владение и факти2 ческий контроль» над этим авиаперевозчиком.

Временное применение вышеуказанного Соглашения о воз2 душном транспорте между ЕС и США должно начаться с 30 мар2 та 2008 года, а не позднее 31 мая 2008 года договаривающиеся стороны должны приступить к переговорам о заключении со2 глашения второго этапа, предполагающего более тесное сотруд2 ничество. При этом если новое соглашение не будет заключено

втечение определенного периода времени, то каждая из сто2 рон может приостановить действие прав, предоставляемых ею другой стороне по соглашению.

1 Agreement between the European Community and the Government of the Republic of Singapore on certain aspects of air services of 9 June 2006 (Official Journal of the European Union. No. L243. 06.09.2006. P. 22).

2 Air Transport Agreement between the European Community and its Member States, on the one hand, and the United States of America, on the other hand (Official Journal of the European Union. No. L134. 25.05.2007. P. 4).

112

Очевидно, Соглашение о воздушном транспорте между ЕС

иСША от 2 марта 2007 года представляет собой огромное дости2 жение, в частности, в решении вопроса о допуске авиаперевоз2 чиков Сообщества для эксплуатации воздушных линий между государствами — членами ЕС и третьими государствами, по2 скольку оно регулирует отношения с партнером, рынок авиа2 перевозок которого имеет важнейшее значение для всей авиа2 транспортной отрасли ЕС.

Учитывая вышеуказанные изменения в отношениях меж2 ду членами ЕС и третьими государствами — их партнерами по двусторонним соглашениям о воздушном сообщении — можно сделать вывод, что в целом в рамках Европейского Союза сло2 жилось общая позиция, согласно которой отмена условия о «преимущественном владении и фактическом контроле» над на2 значаемыми авиапредприятиями в двусторонних соглашениях обеспечивает интересы всей авиатранспортной отрасли ЕС и каждого из государств2членов. При этом данная позиция нахо2 дит понимание со стороны третьих государств, что вполне мож2 но было ожидать еще по итогам Всемирной авиатранспортной конференции ИКАО 2003 г. Так, в принятой на этой конферен2 ции Декларации глобальных принципов либерализации между2 народного воздушного транспорта отмечается, что большинство государств готовы «с пониманием относиться к стремлению от2 дельных государств перейти к практике расширенного транс2 граничного владения авиаперевозчиками и контроля за их дея2 тельностью и назначения авиаперевозчиков на основе критерия основного места деятельности при условии, что будут сохране2 ны четкие границы компетенции и контроля в сфере регули2 рования безопасности полетов и авиационной безопасности»1.

Вместе с тем, дальнейшие успехи начатого процесса изме2 нения традиционных условий о «преимущественном владении

ифактическом контроле» в соглашениях о воздушном сообще2 нии членов ЕС с третьими государствами, по2видимому, во мно2 гом будут зависеть от развития отношений, прежде всего с круп2 ными авиационными державами, в сфере воздушного транспор2 та в целом, от их экономической заинтересованности идти на соответствующие уступки.

1 Пункт 4.6 Декларации глобальных принципов либерализации между2 народного воздушного транспорта (ICAO Doc. ATConf/5. 31/3/03).

113

Регулирование доступа к рынку авиаперевозок

Основным документом, регулирующим вопросы доступа к рынку авиаперевозок в рамках Европейского Союза, является Регламент Совета № 2408/92 от 23 июля 1992 г. «О доступе авиа2 перевозчиков Сообщества на внутренние воздушные линии внутри Сообщества». Данным регламентом установлено общее правило, в соответствии с которым государства — члены ЕС обязаны разрешить авиаперевозчикам Сообщества при выпол2 нении регулярных и нерегулярных воздушных сообщений поль2 зоваться коммерческими правами, то есть правами перевозить пассажиров, грузы и почту, на воздушных линиях между лю2 быми аэропортами, находящимися внутри ЕС1. Таким образом, в настоящее время на государств — членов Сообщества возло2 жена обязанность предоставить авиаперевозчикам Сообщества полный доступ к рынкам авиаперевозок внутри ЕС, включая рынки их внутренних (каботажных) перевозок. Исключения из этого общего правила могут иметь место лишь в случаях, прямо предусмотренных Регламентом № 2408/92.

Одним из ограничений свободы доступа к авиатранспорт2 ному рынку внутри ЕС является введение государствами2чле2 нами в отношении некоторых воздушных линий обязательств по выполнению общественно значимых авиаперевозок. Такие обязательства устанавливаются, когда осуществление воздуш2 ных сообщений в некоторые районы внутри ЕС невыгодно с коммерческой точки зрения из2за маленького спроса, либо низ2 кой платежеспособности населения, но в то же время в целях развития этих районов и обеспечения их постоянной связи с остальной частью территории государства (например, для свя2 зи острова с материком) существует необходимость в авиапе2 ревозках туда в соответствии с определенными стандартами (ча2 стота полетов, вместимость воздушных судов, максимальный уровень цен).

Согласно статье 4 Регламента Совета № 2408/92, государ2 ство — член ЕС может ввести обязательства по выполнению общественно значимых авиаперевозок в отношении регуляр2 ной воздушной линии, обслуживающей отдаленный или разви2 вающийся район на его территории, и в отношении так называ2 емых «тощих» (невыгодных) маршрутов при условии, что такие

1 Art. 1, 2, 3, Council Regulation No. 2408/92, 23.07.1992.

114