Современное международно-правовое регулирование воздушных сообщений. Теория и практика. Монография

маршруты являются жизненно важными для экономического развития региона, через который они проходят1. Перед тем, как установить обязательства в соответствии со статьей 4, государ2 ство — член ЕС должно провести консультации с другими госу2 дарствами — членами и проинформировать об этом Комиссию ЕС и авиаперевозчиков, эксплуатирующих данную воздушную линию. Комиссия ЕС, в свою очередь, публикует сведения, ка2 сающиеся обязательств по выполнению общественно значимых авиаперевозок, в Официальном журнале Европейских Сооб2 ществ. Если эксплуатация воздушной линии, в отношении ко2 торой установлены обязательства по выполнению обществен2 но значимых авиаперевозок, не была начата в течение опреде2 ленного срока, то государство — член ЕС может провести тендер (конкурс) и предоставить монопольное право эксплуатировать эту линию одному авиаперевозчику, выигравшему тендер.

Например, 21 августа 2001 г. в Официальном журнале ЕС было опубликовано сообщение об обязательствах по выполне2 нию общественно значимых авиаперевозок, установленных Гер2 манией, в отношении регулярной воздушной линии Эрфурт — Мюнхен. Данные обязательства заключались в следующем: а) воздушное сообщение по указанной линии должно было осу2 ществляться ежедневно с понедельника по пятницу с частотой не менее трех парных рейсов в день; б) необходимо, чтобы экс2 плуатируемые на линии воздушные суда имели как минимум 30 пассажирских кресел; в) полеты по указанной воздушной линии должны были выполняться в период с 6 часов утра до 9 часов вечера; г) полеты по линии должны были выполняться в соответствии с правилами полетов по приборам; д) размер нор2 мального (полного) тарифа экономического класса на авиапе2 ревозку в одном направлении между Эрфуртом и Мюнхеном не должен был превышать 204,52 евро, включая различные сбо2 ры и НДС2. В сообщении также указывалось, что эксплуатация воздушной линии Эрфурт — Мюнхен должна была начаться не позднее 28 сентября 2001 г.; в противном случае было предус2 мотрено проведение конкурса на право заключения трехлетне2 го контракта на эксплуатацию данной линии.

1 Art 4, Council Regulation No. 2408/92, 23.07.1992.

2 Communication from the Government of the Federal Republic of Germany of 11 June 2001 (Official Journal of the European Communities. No. C235. 21.08.2001. P. 2).

115

Доступ к рынку авиаперевозок внутри ЕС может быть так2 же ограничен в связи с началом эксплуатации новых регуляр2 ных пассажирских воздушных линий между региональными аэропортами, распределением авиаперевозок внутри системы аэропортов и из2за сильной перегруженности аэропортов либо возникновения угрозы окружающей среде.

Всоответствии со статьей 6 Регламента Совета № 2408/92, государство — член ЕС вправе запрещать авиаперевозки по но2 вой регулярной пассажирской воздушной линии другим авиа2 перевозчикам Сообщества в течение двух лет с момента начала

ееэксплуатации авиаперевозчиком, которому оно выдало экс2 плуатационную лицензию; при этом вместимость воздушного судна, используемого последним, не должна превышать 80 пас2 сажирских мест, а объем перевозок по данной линии не должен быть более 30 000 пассажиров в год1. Так, если авиаперевозчик, имея эксплуатационную лицензию, выданную компетентными органами Великобритании, начал осуществлять регулярное воз2 душное сообщение по новой линии Бермингем — Тулуза, то Ве2 ликобритания может отказать всем другим авиаперевозчикам Сообщества в праве эксплуатировать указанную воздушную ли2 нию.

Встатье 8 Регламента Совета № 2408/92 за государствами — членами ЕС закреплено право распределять авиаперевозки внутри систем аэропортов, которые существуют в Берлине, Ве2 неции, Копенгагене, Лионе, Лондоне, Милане, Париже и Сток2 гольме2.

Так, аэропортовая система Парижа включает аэропорты «Шарль де Голль», «Орли» и «Ле Бурже». Согласно правилам распределения авиаперевозок, введенных французским прави2 тельством, все авиаперевозки по внутренним воздушным ли2 ниям (внутри Франции) могли выполняться как из «Орли», так и из «Шарль де Голль», а по воздушным линиям ЕС — только из аэропорта «Шарль де Голль». Исключение было сделано в отно2 шении авиаперевозок в Грецию, Португалию и Испанию, кото2 рые могли выполняться из аэропорта «Орли». Бывшая авиаком2 пания «ТАТ» (дочерняя компания «Бритиш Эйруэйз», зарегист2 рированная во Франции), которой на основании указанных

1 Art 6, Council Regulation No. 2408/92, 23.07.1992.

2 Art. 8, Annex II, Council Regulation No. 2408/92, 23.07.1992.

116

правил было отказано в возможности осуществлять авиапере2 возки в Лондон из аэропорта «Орли», обратилась в Комиссию ЕС с просьбой начать расследование для выяснения того, на2 сколько правила соответствуют Регламенту № 2408/92. Комис2 сия ЕС установила, что правила распределения авиаперевозок внутри системы аэропортов Парижа нарушают принцип недис2 криминации, заложенный в статье 8 регламента, так как, в част2 ности, ставят авиаперевозчиков, базирующихся в Греции, Пор2 тугалии и Испании, в более выгодное положение по сравнению с другими авиаперевозчиками Сообщества. В своем решении по этому делу она указала, что французские власти более не вправе отказывать любым авиаперевозчикам Сообщества в воз2 можности выполнять перевозки в Лондон из аэропорта «Орли»1.

При сильной перегруженности аэропортов и при возник2 новении угрозы окружающей среде статья 9 Регламента Совета № 2408/92 предусматривает возможность введения государ2 ством2членом полного или частичного запрета на осуществле2 ние авиаперевозок2. Подобные запреты не должны носить дис2 криминационного характера на основе национальной принад2 лежности авиаперевозчиков, длиться более трех лет, а также нарушать конкуренцию между авиаперевозчиками и цели Рег2 ламента.

Анализ вышеуказанных положений Регламента № 2408/92, предусматривающих возможность ограничения свободы досту2 па к рынку воздушного транспорта, может вызвать вопрос о том, насколько, например, введение обязательств по выполне2 нию общественно значимых авиаперевозок или запрет на экс2 плуатацию некоторых воздушных линий соответствуют общей тенденции к либерализации регулирования воздушных сооб2 щений в рамках Европейского Союза, провозглашенной поли2 тики «открытого неба» и конкуренции между авиапредприяти2 ями. В международно2правовой литературе высказываются раз2 личные точки зрения по этому поводу.

Например, португальский юрист А. Пато считает, что в рам2 ках ЕС созданы достаточно эффективные контрольные меха2 низмы, позволяющие избежать применения государствами2чле2

1 Commission Decision No. 94/290 (Official Journal of the European Communities. No. C127. 19.05.1994. P. 22).

2 Art. 9, Council Regulation No. 2408/92, 23.07.1992.

117

нами обязательств по выполнению общественно значимых пере2 возок и других ограничений доступа к рынку во вред конкурен2 ции и принципу свободы движения услуг в сфере воздушного транспорта. Именно поэтому данные ограничения не противо2 речат либерализации регулирования воздушных сообщений в ЕС1. Аналогичного мнения придерживается и французский спе2 циалист по воздушному праву Р. Эсперу2.

Вместе с тем, Дж. Бальфур полагает, что в отношении, на2 пример, введения обязательств по выполнению общественно значимых авиаперевозок Регламент № 2408/92 предоставляет государствам — членам ЕС необоснованно широкую свободу выбора при оценке того, что следует понимать под категориями «развивающийся и отдаленный район», «тощий (невыгодный) маршрут» и т.д. Данное обстоятельство ставит под угрозу прин2 ципы конкуренции и «открытого неба», лежащие в основе еди2 ного авиатранспортного рынка ЕС3.

Несмотря на указанные Дж. Бальфуром пробелы Регла2 мента Совета ЕС № 2408/92, думается, что предусмотренные им ограничения свободы доступа к рынку авиаперевозок все же вполне согласуются с провозглашенной в рамках ЕС поли2 тикой либерализации регулирования воздушных сообщений и конкуренции между авиапредприятиями. Во2первых, в Римс2 ком договоре наряду с признанием необходимости устранения препятствий для сбалансированной торговли и честной конку2 ренции, отмены ограничений в области международной торгов2 ли, в качестве цели Высоких Договаривающихся Сторон ста2 вится непрерывное улучшение условий жизни и труда своих народов, подчеркивается стремление Сторон укрепить единство экономики своих стран и обеспечить ее гармоничное развитие путем уменьшения различий между районами и преодоления отсталости районов, находящихся в менее благоприятных ус2 ловиях; в статье 6 (бывшая статья 32С) Римского договора гово2 рится о том, что требования защиты окружающей среды долж2 ны быть интегрированы в определение и осуществление поли2

1 Pato A.M.S. Is the concept of public service compatible with a liberalised competitive air transport industry? The Portuguese model // European Air Law Association Conference Papers. 1999. Vol. 15. P. 19.

2 Esperou R. Ou est passe le service public? // European Air Law Association Conference Papers. 1999. Vol. 15. P. 35.

3 Balfour J. European Community Air Law. Butterworths. 1995. P. 68.

118

тики и деятельности Сообщества1. Очевидно, принятые в рам2 ках авиатранспортной политики правовые акты ЕС, в целом на2 правленные на либерализацию регулирования воздушных со2 общений, не могли не учитывать, вместе с тем, перечисленных общих положений Римского Договора, учреждающего ЕС.

Во2вторых, сам Регламент Совета № 2408/92, наряду с по2 ложениями, предоставляющими государствам — членам ЕС пра2 во на введение полного или частичного запрета на доступ к рын2 ку воздушного транспорта, содержит ряд гарантий, препятству2 ющих необоснованному ограничению конкуренции и свободы оказания авиатранспортных услуг2. Так, во всех случаях, когда вводится запрет на доступ к рынку, Комиссия ЕС по просьбе любого заинтересованного государства2члена либо по собствен2 ной инициативе вправе провести соответствующее расследо2 вание и принять решение о возможности дальнейшего приме2 нения такого запрета. О принятом решении сообщается Сове2 ту ЕС, который, действуя квалифицированным большинством голосов, может изменить его в течение месяца.

Кроме рассмотренных выше случаев, когда возможно вве2 дение государствами — членами ЕС некоторых ограничений свободы доступа к авиатранспортному рынку, Регламент Сове2 та № 2408/92 предусматривает, что при реализации коммерчес2 ких прав авиаперевозчики обязаны соблюдать требования, ка2 сающиеся безопасности полетов, защиты окружающей среды и распределения «окон» (конкретных промежутков времени, в течение которых авиаперевозчику разрешено использовать объекты инфраструктуры аэропорта, необходимые в целях взле2 та и посадки воздушных судов) в аэропортах3.

В этой связи необходимо заметить, что именно в рамках ЕС правила распределения аэропортовых «окон» имеют особо важное значение. По данным ИКАО, в настоящее время из всех аэропортов, испытывающих недостаток пропускной способно2 сти в связи с большим объемом авиаперевозок, большинство находятся на территории государств — членов Европейского Союза. Учитывая, что от наличия «окон» в немалой степени за2 висит реальная возможность авиаперевозчиков осуществлять

1 Preamble, art. 6, Treaty establishing the European Community. 2 См.: arts 4, 6, 8, 9, Council Regulation No. 2408/92, 23.07.1992. 3 Art. 8(2), Council Regulation No. 2408/92, 23.07.1992.

119

свои права на доступ к рынку, проблема перегруженности аэро2 портов может стать препятствием для развития воздушного транспорта и влиять на процесс дальнейшей либерализации ре2 гулирования международных воздушных сообщений.

Согласно Регламенту Совета № 95/93 от 18 января 1993 г. (с последующими поправками), «окна» (slots) предоставляются авиаперевозчикам на основе их заявок из специального пула, который формируется каждый сезон авиаперевозок (летний и зимний) за счет всех имеющихся «окон» в конкретном аэро2 порту. Однако при этом «окна», использовавшиеся авиапере2 возчиком не менее чем на 80% в предыдущем сезоне для выпол2 нения регулярных воздушных сообщений и нерегулярных воз2 душных сообщений по специальным программам (например, чартерных рейсов по расписанию или по специальной програм2 ме), не вносятся в данный пул и сохраняются за соответствую2 щим авиаперевозчиком в следующем сезоне1. Следует отметить, что если указанный авиаперевозчик использовал «окна» в пре2 дыдущем сезоне менее чем на 80% по причинам, не зависящим от его воли (например, в случае введения запретов на использо2 вания аэропорта или воздушного пространства), то он также имеет право на сохранение «окон» в течение следующего сезо2 на перевозок.

Кроме того, в вышеуказанный пул не вносятся «окна», за2 резервированные и используемые авиапредприятиями в целях выполнения общественно значимых авиаперевозок в соответ2 ствии с Регламентом Совета № 2408/92.

Как видно из Регламента № 95/93, принципы распределе2 ния «окон» в аэропортах ЕС, с одной стороны, обеспечивают справедливый доступ авиапредприятий в перегруженный аэро2 порт в зависимости от наличия соответствующих технических возможностей (диспетчерских служб и т.п.). С другой стороны, создаются стабильность и дополнительные гарантии для авиа2 предприятий, участвующих в осуществлении регулярных воз2

1 Council Regulation No. 95/93 on common rules for the allocation of slots at Community airports, 18.01.1993 (Official Journal of the European Communities. No. L14. 22.01.1993. P. 1). Существенные изменения и дополнения в указан2 ный документ были внесены в 2004 году следующим регламентом: Regulation No. 793/2004 of the European Parliament and of the Council, 21.04.2004 (Official Journal of the European Communities. No. L138. 30.04.2004. P. 50).

120

душных сообщений, при планировании ими своих авиаперево2 зок, при составлении и координации расписаний. По2видимому, подобные принципы могли бы вполне успешно применяться при установлении системы распределения «окон» в аэропортах дру2 гих регионов мира, где существует недостаток пропускной спо2 собности.

Таким образом, в результате либерализации правового ре2 гулирования доступа к рынку авиаперевозок в рамках Евро2 пейского Союза был найден разумный баланс между режимом «открытого неба» и возможностью обеспечивать интересы об2 щества и государства. Так, регулирование доступа к рынку в целом основано на полной свободе авиаперевозчиков Сообще2 ства в пользовании всеми коммерческими правами на любых воздушных линиях внутри ЕС. Вместе с тем, оно позволяет государствам — членам ЕС решать следующие важнейшие за2 дачи:

а) обеспечение регулярных авиатранспортных связей с ре2 гионами, перевозки в которые являются заведомо убыточными в силу географического или экономического положения дан2 ных регионов;

б) предотвращение неоправданной конкуренции на неко2 торых воздушных линиях и временная поддержка мелких, вновь образовавшихся авиакомпаний;

в) защита окружающей среды от вредного воздействия гражданской авиации;

г) устранение проблемы перегруженности аэропортов и других объектов авиационной наземной инфраструктуры при одновременном обеспечении стабильности авиаперевозок, вы2 полняемых на регулярной основе;

д) поддержание на необходимом уровне безопасности по2 летов.

Либерализация доступа к рынку авиаперевозок в рамках ЕС и статья 7 Чикагской конвенции 1944 г.

Как уже ранее указывалось, статья 7 («Каботаж») Чикагс2 кой конвенции 1944 г. закрепляет основанное на государствен2 ном суверенитете на воздушное пространство право каждого Договаривающегося государства «отказывать воздушным судам других Договаривающихся государств в разрешении принимать на борт на его территории пассажиров, почту и груз, перевози2

121

мых за вознаграждение или по найму и имеющих другой пункт назначения в пределах его территории»1. Однако ее содержа2 ние не ограничивается подтверждением данного права каждо2 го государства. Статья 7 также устанавливает, что «каждое До2 говаривающееся государство обязуется не вступать ни в какие соглашения, которые специально предоставляют какому2либо другому государству или авиапредприятию какого2либо друго2 го государства любую такую привилегию (право выполнять ка2 ботажные перевозки. — А.Б.) на исключительной основе, и не получать любой такой исключительной привилегии от любого другого государства»2.

В теории международного воздушного права существуют различные толкования статьи 7 Чикагской конвенции 1944 г.

Так, американский юрист У. Шихан считает, что обязатель2 ство государств не вступать ни в какие соглашения, которые дают какому2либо государству или его авиапредприятию право выполнять каботажные перевозки на исключительной основе, предполагает предоставление такого права либо всем желаю2 щим (государствам или авиапредприятиям), либо никому3. Ана2 логичной точки зрения придерживаются и отечественные ав2 торы, причем некоторые из них даже утверждают, что статья 7 обязывает государства при предоставлении этого коммерчес2 кого права в пределах своей территории кому2либо из иност2 ранных авиакомпаний автоматически распространить его на авиакомпании всех остальных государств2участников4.

Согласно другой позиции, сторонниками которой являют2 ся, например, П. Мендес де Леон, Ж. Наво, Б. Хавел, государ2 ства могут вступать в соглашения, предусматривающие право выполнять каботажные перевозки для каких2либо государств или их авиапредприятий, не нарушая при этом статью 7, если

1 Конвенция о международной гражданской авиации (Документ ИКАО 7300/8. Издание восьмое. 2000).

2 Там же.

3 Sheehan W.M. Air Cabotage and the Chicago Convention // Harvard Law Review. 1950. No. 63. P. 1160.

4 Международное воздушное право. Книга 1 / Под ред. А.Н. Мовчана. М.: Наука, 1980. С. 134; Товмасян М.Д. Актуальные проблемы пересмотра Кон2 венции о международной гражданской авиации (Чикагской конвенции 1944 года): Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук М., 2001. С. 14.

122

данные соглашения специально не указывают, что право кабо2 тажа предоставляется на исключительной основе1.

Как представляется, при анализе статьи 7 необходимо прежде всего учитывать, что одним из общепризнанных прин2 ципов современного международного права является принцип pacta tertiis nec nocent nec prosunt 2. А.Н. Талалаев пишет: «Пра2 ва и обязанности не могут возникать из международного дого2 вора для третьего государства без его на то согласия. Но они могут возникнуть для него, если такое согласие было им выра2 жено... Государство суверенно. Никто не может заставить его участвовать в том или ином договоре, но никто не может запре2 тить ему выражать свое согласие с ним»3. В этой связи вступле2 ние государства в соглашение, предоставляющее другому госу2 дарству или его авиапредприятию право каботажных перево2 зок — независимо от того, указывает ли специально такое соглашение, что право каботажа предоставляется на исключи2 тельной основе, или нет — само по себе не влечет распростра2 нение данного права на третьи государства. В любом случае для выполнения каботажных перевозок третьи государства долж2 ны получить соответствующее разрешение. В свою очередь, ре2 шение о том, следует ли обращаться за получением права кабо2 тажа, полностью зависит от самих третьих государств.

Например, в практике регулирования международных воз2 душных сообщений известны случаи предоставления права ка2 ботажных перевозок отдельным государствам или их авиапред2 приятиям4. Ни в одном из этих случаев третьи государства не

1 Mendes de Leon P. Cabotage in Air Transport Regulation. Martinus Nijhoff Publishers. 1992. P. 65; Naveau J. Droit Aerien Europeen. Paris: Institut du Transport Aerien, 1992. P. 80; Havel B.F. In Search of Open Skies: Law and Policy for a New Era in International Aviation. Kluwer Law International. 1997. P. 53.

2 Согласно статье 34 Венской конвенции о праве международных дого2 воров 1969 г., договор не создает обязательств или прав для третьего государ2 ства без его на то согласия (Ведомости Верховного Совета СССР. 1986. № 37. Ст. 772).

3 Талалаев А.Н. Право международных договоров. Действие и примене2 ние договоров. М.: Международные отношения, 1985. С. 67.

4 Например, в 1951 году такое право предоставили друг другу Швеция, Норвегия и Дания; в соответствии с протоколом 1985 года к соглашению о воздушном сообщении между Португалией и Нидерландами голландская авиа2 компания «КЛМ» получала возможность осуществлять каботажные перевоз2 ки между Лиссабоном и Опорто (Португалия); по Соглашению между Кана2 дой и Великобританией 1949 года канадским авиапредприятиям также было

123

претендовали на получение аналогичного права для своих авиа2 предприятий, ссылаясь при этом на статью 7 Чикагской кон2 венции 1944 г. Вместе с тем, например, в ходе переговоров меж2 ду Канадой и США, а также Австралией и США канадское и австралийское правительства заявили, что если американское правительство предоставит какому2либо иностранному авиа2 предприятию право выполнять перевозки между пунктами в пределах территории Соединенных Штатов, то соответственно авиапредприятия Канады и Австралии также должны получить аналогичное право1.

Как замечает де Гроот, наличие или отсутствие требова2 ний о предоставлении права каботажных перевозок со сторо2 ны третьих государств зависит, главным образом от того, на2 сколько данные государства заинтересованы с экономической точки зрения в выполнении таких перевозок2. Если рынок внут2 ренних перевозок представляет интерес для авиапредприятий третьих государств, они вполне обоснованно могут сослаться на то, что право каботажа уже было предоставлено по соглаше2 нию какому2либо государству или его авиапредприятию, и от2 каз в его предоставлении другим государствам будет означать нарушение статьи 7 Чикагской конвенции 1944 г.

До настоящего времени ни одно из третьих государств не обращалось к государствам — членам ЕС с требованием о пре2 доставлении ему права выполнять каботажные перевозки. В большинстве заключенных членами ЕС с третьими государства2 ми соглашений о воздушном сообщении, включая и соглаше2 ния об «открытом небе», содержится следующее положение: ничто не будет рассматриваться как предоставление любому на2 значенному авиапредприятию одной договаривающейся сторо2 ны права брать на борт на территории другой договаривающей2 ся стороны для перевозки за вознаграждение пассажиров, ба2

предоставлено право выполнять определенные каботажные перевозки (дру2 гие примеры предоставления права каботажных перевозок см.: Mendes de Leon P. Cabotage in Air Transport Regulation. Martinus Nijhoff Publishers. 1992. P. 59).

1 Aviation Daily. 17 December 1993.

2 De Groot J.E.C. Cabotage Liberalization in the European Community and Article 7 of the Chicago Convention // Annals of Air and Space Law. 1989. Vol. XIV. P. 16. См. также: Weber L. The European Union and the Chicago Convention of 1944 // Air & Space Law. 1994. No. 3. P. 182.

124