Современное международно-правовое регулирование воздушных сообщений. Теория и практика. Монография

авиационных партнеров, а доступ на европейский рынок пере2 возок имеет большое значение для развития многих авиапред2 приятий. В свою очередь, изменения, произошедшие в сфере воздушного транспорта в Европейском Союзе, вполне могут по2 влиять на существующую систему отношений государств — чле2 нов ЕС с третьими государствами, преимущественно основан2 ную на двусторонних соглашениях о воздушном сообщении, что, несомненно, предопределяет необходимость подробного анали2 за этих изменений.

И, наконец, в2третьих, либерализация регулирования меж2 дународных воздушных сообщений ЕС имеет немаловажное значение для Российской Федерации. На сегодняшний день Рос2 сией заключены двусторонние соглашения о воздушном сооб2 щении почти со всеми государствами — членами Европейско2 го Союза, и от того, как может измениться эта система двусто2 ронних отношений, во многом зависит дальнейшая авиационная политика нашей страны. Кроме того, опыт ЕС мог бы быть по2 лезен при развитии сотрудничества в области воздушного транс2 порта РФ со странами — бывшими республиками СССР.

§ 1. Эволюция правового регулирования международных воздушных сообщений в рамках ЕС

Основы правового регулирования международных воздуш2 ных сообщений в рамках Европейского Союза были заложены еще в Договоре, учреждающем Европейское Экономическое Сообщество, подписанном в Риме в 1957 году (далее — Римс2 кий договор)1. Договор установил, что Сообщество ставит сво2

1 Первоначально либерализация регулирования воздушного транспорта проходила в рамках Европейского Экономического Сообщества (с 1992 года оно стало называться Европейским Сообществом, а Договор 1957 г., учрежда2 ющий ЕЭС, соответственно стал носить название «Договор, учреждающий Европейское Сообщество»). В 1992 году, в соответствии с Маастрихтским до2 говором, был образован Европейский Союз, который включил в себя в каче2 стве одной из главных «опор» Европейское Сообщество. Поэтому в настоя2 щее время можно говорить также о правовом регулировании воздушного транспорта в рамках Европейского Союза. Подробнее об истории создания и развитии Европейского Сообщества и Европейского Союза см.: Топорнин Б.Н. Европейское право. М.: Юристъ, 1998.

95

ей задачей содействовать, путем создания общего рынка и прог2 рессирующего сближения экономической политики государств2 членов, гармоничному развитию экономической деятельности во всем Сообществе, непрерывному и сбалансированному рос2 ту, возрастающей стабильности, ускоренному повышению уров2 ня жизни и более тесным связям между государствами, которые оно объединяет. Для решения этой задачи деятельность Сооб2 щества, в частности, включает: устранение между государства2 ми2членами препятствий свободному движению лиц, услуг и ка2 питалов; общую политику в области транспорта; систему, пре2 дотвращающую нарушения правил конкуренции на внутреннем рынке1.

Римский договор 1957 г. содержит специальный раздел, по2 священный свободе предоставления услуг в области транспор2 та, но в соответствии со статьей 84 (в настоящее время — ста2 тья 80) положения этого раздела применяются только к пере2 возкам по железной дороге, шоссейным дорогам и внутренним водным путям2. Согласно п. 2 данной статьи, Совет ЕС3 решал на основе единогласия, могут ли, и если могут, то в какой мере и каким путем, быть приняты соответствующие положения для морского судоходства и воздушного транспорта4. В связи с не2 достаточно ясной формулировкой п. 2 статьи 84 в течение не2 которого времени считалось, что данный пункт исключает при2 менение к морскому и воздушному транспорту без решения Совета всего Римского договора. Однако подобная точка зре2 ния была опровергнута в решениях Суда ЕС 1974 г. и 1986 г.

В решении 1974 г. по делу Комиссии против Французской Республики (дело «французских моряков») Суд ЕС постано2

1 Art. 2, 3, Treaty establishing the European Economic Community of 25 March 1957 (U.N. Treaty Series. Vol. 298. P. 11).

2 Art. 84, Treaty establishing the European Economic Community of 25 March

1957.

3 Совет Европейского Союза — один из главных органов ЕС, состоящий из министров правительств всех государств2членов. Несмотря на то, что на протяжении своей истории Совет назывался по2разному, в данной работе ис2 пользуется (как и в отношении других органов ЕС) его нынешнее официаль2 ное наименование — «Совет Европейского Союза». Подробнее об институ2 циональной структуре Европейских Сообществ и Европейского Союза см: Европейское право / Под ред. Л.М. Энтина. М.: НОРМА, 2000. С. 210; Craig P., De Burca G. EU Law. Oxford University Press. 1998. P. 49.

4 Art. 84, Treaty establishing the European Economic Community of 25 March

1957.

96

вил, что общие положения Римского договора (например, поло2 жения, касающиеся свободного движения лиц, свободы уч2 реждения и экономической деятельности) распространяются на морской и воздушный транспорт, как и на другие виды транспорта1.

В решении 1986 г. по делу французской прокуратуры про2 тив Люкас Асье (дело «Нувель Фронтьер») Суд ЕС указал, что к общим положениям Римского договора, которые автоматичес2 ки распространяются на воздушный транспорт, относятся так2 же правила о конкуренции2.

Таким образом, Римским договором 1957 г. и последующей судебной практикой было установлено, что в отношении воз2 душного транспорта соответствующее решение Совета ЕС не2 обходимо лишь для применения раздела «Транспорт», то есть положений Договора, непосредственно связанных со свободой предоставления авиатранспортных услуг.

Следует отметить, что до середины 19802х гг. Совет ЕС прак2 тически не предпринимал серьезных шагов в направлении со2 здания системы правового регулирования, обеспечивавшей бы свободное предоставление услуг в сфере воздушного транспор2 та. Данное обстоятельство, по мнению ряда авторов, было преж2 де всего обусловлено стремлением государств2членов сохранить национальный статус этого стратегически важного вида транс2 порта3. Реальный прогресс в либерализации регулирования воз2 душных сообщений в рамках Европейского Союза наметился в конце 1987 г., когда Советом ЕС был принят так называемый первый «пакет» документов по данному вопросу. Активизация деятельности Совета может быть объяснена причинами как эко2 номического, так и правового характера.

Одной из главных экономических причин было влияние по2 литики дерегулирования воздушного транспорта, проводимой Соединенными Штатами Америки с конца 19702х гг. В резуль2 тате этой политики усилились позиции американских авиапред2 приятий на международных, и в частности, на европейских рын2

1 Case 167/73, Commission of the European Communities v. The Republic of France (European Court Reports 1974. P. 359).

2 Joint cases 2092213/84, Ministere Public v. Asjes et al. (European Court Reports. 1986. P. 1425).

3 Топорнин Б.Н. Европейское право. М.: Юристъ, 1998. С. 95; Naveau J. Droit Aerien Europeen. Paris: Institut du Transport Aerien, 1992. P. 25.

97

ках авиаперевозок, и перед государствами — членами ЕС вста2 ла проблема повышения конкурентоспособности своей авиа2 транспортной отрасли.

Причины правового характера были связаны с изменения2 ми, внесенными в Римский договор Единым Европейским Ак2 том, принятым в 1986 г. В соответствии с данными изменения2 ми Сообщество принимает меры для постепенного создания внутреннего рынка к 31 декабря 1992 г. Этот внутренний ры2 нок должен представлять собой пространство без внутренних границ, в котором обеспечивается свободное движение това2 ров, лиц, услуг и капиталов1. Вполне естественно, что без мо2 дернизации регулирования различных видов транспорта было бы трудно обеспечить полную реализацию этих четырех основ2 ных «свобод».

Кроме этого, в Римском договоре 1957 г. было изменено по2 ложение, касающееся применения к воздушному транспорту раздела «Транспорт». В п. 2 статьи 84 Договора вместо принци2 па единогласия был введен принцип квалифицированного боль2 шинства голосов, что в определенной степени облегчило при2 нятие Советом ЕС решений по поводу свободы предоставления авиатранспортных услуг2.

Первый «пакет» документов по либерализации воздушного транспорта в рамках Европейского Союза, принятый Советом 14 декабря 1987 г., включал Директиву № 87/601 «О тарифах при регулярных воздушных сообщениях между государствами2 членами»3, Решение № 87/602 «О распределении провозных емкостей самолетов для пассажирских перевозок между авиа2 предприятиями, осуществляющими регулярные воздушные со2 общения между государствами2членами, и о доступе авиапред2 приятий к регулярным авиалиниям между государствами2чле2 нами»4, Регламент № 3975/87 «О порядке применения правил о

1 Art. 13, Single European Act of 28 February 1986 (Official Journal of the European Communities. No. L169. 29.06.1987).

2 Art. 16, Single European Act of 28 February 1986.

3 Council Directive No. 87/601 on fares for scheduled air services between Member States, 14.12.1987 (Official Journal of the European Communities. No. L 374. 31.12.1987. P.12).

4 Council Decision No. 87/602 on the sharing of passenger capacity between air carriers on scheduled air services between Member States, 14.12.1987 (Official Journal of the European Communities. No. L374. 31.12.1987. P. 19).

98

конкуренции к авиапредприятиям»1 и Регламент № 3976/87 «О применении пункта 3 статьи 85 Договора, учреждающего ЕЭС, к отдельным категориям соглашений и картельной практике в сфере воздушного транспорта»2.

Согласно Директиве № 87/601 вводились «зоны гибкого це2 нообразования». Льготные тарифы, размер которых находился в границах этих зон, могли свободно устанавливаться авиапред2 приятиями. Все другие тарифы по2прежнему должны были ут2 верждаться государствами — членами ЕС. При утверждении та2 рифов главным образом необходимо было руководствоваться критерием их соответствия уровню долгосрочных издержек авиапредприятий. Государства2члены не могли отклонять тариф на том лишь основании, что он ниже тарифов, предлагаемых другими авиапредприятиями.

Решение Совета № 87/602 касалось трех основных вопро2 сов осуществления регулярных воздушных сообщений между государствами — членами ЕС. Во2первых, авиапредприятия по2 лучили право выполнять авиаперевозки с использованием тре2 тьей, четвертой и пятой «свобод воздуха», но при этом данные авиаперевозки не могли осуществляться между двумя узловыми аэропортами государств2членов3 (авиапредприятия могли вы2 полнять перевозки только между региональным и узловым аэро2 портами, либо двумя региональными аэропортами4), а объем пе2 ревозок по пятой «свободе воздуха» не мог превышать 30% от ежегодного объема перевозок. Во2вторых, государства — чле2 ны ЕС обязаны были разрешить авиапредприятиям других го2

1 Council Regulation No. 3975/87 laying down the procedure for the ap2 plication of the rules on competition to undertakings in the air transport sector, 14.12.1987 (Official Journal of the European Communities. No. L374. 31.12.1987. P. 1).

2 Council Regulation No. 3976/87 on the application of Article 85(3) of the Treaty to certain categories of agreement and concerted practices in the air transport sector, 14.12.1987 (Official Journal of the European Communities. No. L374. 31.12.1987. P. 9).

3 Узловые аэропорты характеризуются большим количеством прибыва2 ющих или убывающих рейсов и высоким процентом стыковочных рейсов. Аэропорты, являющиеся узловыми, перечислены в Приложении II к Реше2 нию № 87/602; к ним относятся наиболее крупные международные аэропор2 ты ЕС.

4 Из региональных аэропортов осуществляются авиаперевозки только внутри европейского региона на небольшие расстояния.

99

сударств2членов выполнять до 30 сентября 1989 г. до 55% от об2 щего объема перевозок между их соответствующими террито2 риями, а с 1 октября 1989 г. — до 60% от этого объема. И, в2 третьих, государствам — членам ЕС было предоставлено право назначать несколько авиапредприятий для эксплуатации авиа2 линий в соответствии с установленным графиком: в 1988 году несколько авиапредприятий могли быть назначены для эксплу2 атации авиалиний, по которым объем перевозок в 1987 году пре2 высил 250 000 пассажиров; в 1989 году — для эксплуатации авиа2 линий, по которым объем перевозок в 1988 году превысил 200 000 пассажиров или количество парных рейсов в 1989 году составляло более 1200; в 1990 году — для эксплуатации авиали2 ний, объем перевозок по которым в 1989 году превысил 180 000 пассажиров или количество парных рейсов составляло более 1000.

Целью Регламентов Совета № 3975/87 и № 3976/87 явля2 лась реализация правил конкуренции, которые закреплены в статьях 85 (в настоящее время — статья 81) и 86 (в настоящее время — статья 82) Римского договора. Данные документы до недавнего времени составляли и на сегодняшний день частич2 но составляют правовую основу регулирования конкуренции в сфере воздушного транспорта. В связи с этим их более подроб2 ный анализ будет проведен при рассмотрении современного правового регулирования единого авиатранспортного рынка ЕС.

В результате реализации положений вышеперечисленных правовых актов наметился некоторый рост объемов перевозок, выполняемых авиапредприятиями государств — членов ЕС, воз2 рос уровень тарифов экономического класса. Однако нельзя не учитывать, что права, предоставленные авиапредприятиям эти2 ми актами, как в отношении доступа к рынку, так и ценообра2 зования, были весьма ограниченными. Именно поэтому в це2 лом, по оценке Европейского парламента, эффект от первого «пакета» документов по либерализации воздушного транспор2 та был более чем скромным1.

Следующим этапом в создании системы правового регули2 рования, обеспечивающей свободное предоставление авиатран2 спортных услуг в рамках ЕС, стало принятие Советом ЕС в июле 1990 г. второго «пакета» документов по либерализации воздуш2

1 См.: Giemulla E., Schmid R., Molls W. European Air Law. Kluwer Law International. 2000. P. 47.

100

ного транспорта. В него вошли Регламент № 2342/90 «О тари2 фах при регулярных воздушных сообщениях»1 и Регламент № 2343/90 «О доступе авиапредприятий к регулярным авиали2 ниям внутри Сообщества и о распределении провозных емкос2 тей самолетов для пассажирских перевозок между авиапредп2 риятиями, осуществляющими регулярные воздушные сообще2 ния между государствами2членами»2.

Регламент № 2342/90 установил несколько режимов в от2 ношении тарифов авиапредприятий государств — членов ЕС при регулярных воздушных сообщениях. Обычные тарифы эко2 номического класса и различные виды льготных тарифов, кото2 рые находились в границах определенных «зон», подлежали ав2 томатическому утверждению соответствующими ведомствами государств2членов. Для тарифов, превышающих обычные тари2 фы экономического класса более чем на 5%, действовал режим двойного отклонения, означавший, что тариф автоматически вступал в силу, если он одновременно не был отклонен обоими государствами — членами ЕС, между которыми выполнялась авиаперевозка. Для всех остальных тарифов по2прежнему дей2 ствовал режим двойного утверждения, когда оба государства2 члена, между которыми осуществлялись авиаперевозки, долж2 ны были утвердить тариф для того, чтобы он вступил в силу. При этом, согласно статье 3 регламента, государства2члены не имели право утверждать тарифы, которые были слишком вы2 сокими во вред пользователям услуг воздушного транспорта или настолько низкими, что нарушали свободную конкуренцию на авиатранспортном рынке.

В соответствии с Регламентом № 2343/90 была осуществ2 лена полная либерализация авиаперевозок с использованием прав третьей и четвертой «свобод воздуха». Государства2члены могли вводить ограничения на такие авиаперевозки лишь в слу2 чаях, связанных с защитой интересов малых авиакомпаний, эк2 сплуатирующих небольшие воздушные суда, необходимостью

1 Council Regulation No. 2342/90 on fares for scheduled air services, 24.07.1990 (Official Journal of the European Communities. No. L217. 11.08.1990. P. 1).

2 Council Regulation No. 2343/90 on access for air carriers to scheduled intra2Community air services routes and on the sharing of passenger capacity between air carriers on scheduled air services between Member States, 24.07.1990 (Official Journal of the European Communities. No. L217. 11.08.1990. P. 8).

101

обеспечения общественно значимых перевозок на невыгодных маршрутах, защитой окружающей среды, недостатком аэропор2 товых и аэронавигационных средств. Что касается авиаперево2 зок по пятой «свободе воздуха», то авиапредприятиям предос2 тавлялась возможность увеличить их объем с 30% до 50% от сво2 его ежегодного объема перевозок.

Регламент № 2343/90 также расширил возможности назна2 чения нескольких авиапредприятий для эксплуатации авиали2 ний (в 1991 году несколько авиапредприятий могли быть назна2 чены для эксплуатации авиалиний, по которым объем перево2 зок в 1990 году превысил 140 000 пассажиров или количество парных рейсов в 1991 году составляло более 800; в 1992 году — для эксплуатации авиалиний, по которым объем перевозок в 1991 году превысил 100 000 пассажиров или количество парных рейсов в 1992 году составляло более 600) и предоставил авиа2 предприятиям право ежегодно увеличивать объемы своих пе2 ревозок между соответствующими государствами2членами на 7,5% по сравнению с предыдущим годом.

Наряду с правовыми актами второго «пакета», в этот же период Советом ЕС был принят еще целый ряд важных доку2 ментов по вопросам воздушных сообщений между государства2 ми2членами. В частности, были урегулированы порядок исполь2 зования автоматизированных систем бронирования1, порядок выполнения грузовых авиаперевозок2, установлены общие пра2 вила выплаты компенсаций при отказе в посадке на борт при регулярных воздушных сообщениях3.

Положения второго «пакета» документов по либерализа2 ции воздушного транспорта, носившие переходный характер, действовали до конца 1992 года. С 1 января 1993 года вступили в силу правовые акты третьего «пакета», законодательно завер2 шившие становление единого авиатранспортного рынка в рам2

1 Council Regulation No. 2299/89 on a code of conduct for computerized reservation systems (Official Journal of the European Communities. No. L220. 29.07.1989. P. 1).

2 Council Regulation No. 294/91 on the operation of air cargo services between Member States, 4.02.1991 (Official Journal of the European Communities. No. L36. 08.02.1991. P. 1).

3 Council Regulation No. 295/91 establishing common rules for a denied2 boarding compensation system in scheduled air transport, 7.02.1991 (Official Journal of the European Communities. No. L36. 08.02.1991. P. 5).

102

ках Европейского Союза. В состав третьего «пакета» докумен2 тов по либерализации воздушного транспорта вошли Регламент Совета № 2407/92 «О лицензировании авиаперевозчиков»1, Рег2 ламент Совета № 2408/92 «О доступе авиаперевозчиков Сооб2 щества на внутренние воздушные линии внутри Сообщества»2

иРегламент Совета № 2409/92 «О тарифах и ставках на авиапе2 ревозки»3, которые предоставили авиапредприятиям почти пол2 ную свободу в отношении доступа к рынку, объемов перевозок

иценообразования. Некоторое время были ограничены лишь каботажные авиаперевозки. Во2первых, согласно статье 3 Рег2 ламента № 2408/92, до 1 апреля 1997 года авиапредприятия ЕС могли пользоваться правами только последовательного кабота2 жа, то есть каботажные перевозки должны были осуществлять2 ся ими на соответствующем участке воздушной линии, которая начиналась или заканчивалась в стране их регистрации; кроме этого, объем каботажных перевозок не мог превышать 50% от общего объема перевозок авиапредприятия по данной линии. Во2вторых, если в момент вступления в силу Регламента № 2408/ 92 исключительное право эксплуатировать какую2либо каботаж2 ную линию было закреплено за одним авиапредприятием, это право могло сохраняться до 1 января 1996 года.

Таким образом, за сравнительно небольшой период вре2 мени — с 1987 по 1997 год — в рамках ЕС прошел процесс прак2 тически полной либерализации правового регулирования меж2 дународных воздушных сообщений. Проведенный анализ дан2 ного процесса позволяет сделать следующие выводы:

1.Либерализация регулирования международных воздуш2 ных сообщений в рамках ЕС характеризуется поэтапным умень2 шением правительственного контроля, постепенным установле2 нием режима, основанного на рыночной конкуренции, в сфере доступа к рынку авиаперевозок, ценообразования, назначения авиапредприятий для эксплуатации авиалиний. После каждого этапа либерализации проводилась оценка результатов, достиг2

1 Council Regulation No. 2407/92 on licensing of air carriers, 23.07.1992 (Official Journal of the European Communities. No. L240. 24.08.1992. P. 1).

2 Council Regulation No. 2408/92 on access for Community air carriers to intra2Community air routes, 23.07.1992 (Official Journal of the European Communities. No. L240. 24.08.1992. P. 8).

3 Council Regulation No. 2409/92 on fares and rates for air services, 23.07.1992 (Official Journal of the European Communities. No. L240. 24.08.1992. P. 15).

103

нутых в ходе реализации положений соответствующих право2 вых актов, и лишь затем предпринимались дальнейшие шаги. Благодаря этому в рамках ЕС удалось избежать крупномасш2 табных негативных последствий установления режима «откры2 того неба» и построить систему правового регулирования меж2 дународных воздушных сообщений, отвечающую интересам отдельных государств — членов ЕС, авиапредприятий и пользо2 вателей авиатранспортных услуг.

2.По мере развития процесса либерализации воздушного транспорта изменялись и правовые средства, с помощью кото2 рых достигались желаемые результаты. Если на первом этапе либерализации правовые акты Совета ЕС были в форме дирек2 тив, то в последующем для решения соответствующих задач в основном принимались регламенты. В соответствии со статьей 249 (бывшая статья 189) Римского договора, «директива обяза2 тельна для каждого государства2члена, которому она адресо2 вана, в том, что касается ожидаемого результата, сохраняя за национальными властями свободу выбора форм и средств». Со2 гласно этой же статье, «регламент является актом общего ха2 рактера; он обязателен во всех своих составных частях и под2 лежит прямому применению во всех государствах2членах»1. Та2 ким образом, используемый первоначально «мягкий стиль» регулирования, предполагавший ограниченное вмешательство во внутригосударственные правопорядки и большую свободу государств2членов в отношении реализации предписаний пра2 вовых актов2, постепенно сменился более конкретными норма2 ми, детально регламентирующими поведение субъектов.

3.Параллельно с многосторонней либерализацией право2 вого регулирования международных воздушных сообщений в

1 Treaty establishing the European Community (Official Journal of the European Communities. No. C340. 10.11.1997) — текст Римского договора в дан2 ной редакции включает все внесенные в него на сегодняшний день измене2 ния; в дальнейшем в монографии ссылки будут именно на эту редакцию дого2 вора.

2 Подробнее об особенностях директивы как одного из правовых актов ЕС см.: Глотова С.В. Директивы Европейского Сообщества: Автореф. дисс. ...

канд. юрид. наук. М., 1999. Об источниках права ЕС см.: Европейское право / Под ред. Л.М. Энтина. М.: НОРМА, 2000. С. 83; Покровский Ф.А. Рекоменда2 ции и заключения в системе правовых актов Европейского Сообщества // Вестник Московского университета. Серия 11 «Право». 2002. № 1. С. 114; Craig P., De Burca G. EU Law. Oxford University Press. 1998. P. 105.

104