Современное международно-правовое регулирование воздушных сообщений. Теория и практика. Монография

жестче тех, которые были приняты Министерством по защите конкуренции Великобритании1.

Таким образом, различия, существовавшие между позици2 ями Комиссии ЕС и государств2членов по вопросу применения статей 81 и 82 Римского договора к авиаперевозкам между пун2 ктами в ЕС и третьих странах, создавали неопределенность и серьезные трудности для авиакомпаний, выполняющих между2 народные авиаперевозки и участвующих в глобальных страте2 гических альянсах. Решение данной проблемы, посредством рас2 пространения действия с 1 мая 2004 года Регламента Совета ЕС № 1/2003 и соответственно всех правил ЕС о конкуренции в равной степени на авиаперевозки внутри ЕС и на авиаперевоз2 ки по воздушным линиям между пунктами на территории госу2 дарств — членов ЕС и третьих государств, очевидно, стало важ2 ным этапом в совершенствовании правового регулирования международных воздушных сообщений в рамках Европейско2 го Союза.

Применение правил о государственной помощи к воздуш2 ному транспорту

В условиях либерализации регулирования воздушного транспорта вмешательство государства в его деятельность путем оказания финансовой помощи отдельным авиапредприятиям может создавать реальную угрозу ограничения или нарушения конкуренции на рынке авиаперевозок. Именно поэтому в Ев2 ропейском Союзе любая форма помощи, предоставляемая го2 сударством2членом в виде дотации или за счет государственных ресурсов, которая нарушает или грозит нарушить конкурен2 цию путем создания более благоприятных условий некоторым предприятиям, рассматривается как несовместимая с общим рынком в той мере, в какой она влияет на торговлю между государствами2членами2.

Согласно статье 88 Римского договора, Комиссия ЕС осу2 ществляет регулярный надзор за всеми системами помощи, ока2 зываемой авиапредприятиям в государствах2членах. Если Ко2 миссия обнаруживает, что такая помощь несовместима с об2 щим рынком, или что такая помощь неправильно используется,

1 См.: Airline alliances: EU regulatory issues (Briefing. Norton Rose, 1999.

P. 9).

2 Art. 87, Treaty establishing the European Community.

135

то она принимает решение, в соответствии с которым государст2 во должно прекратить или изменить ее в установленные сроки1.

Как показывает практика, Комиссия ЕС при рассмотрении дел, связанных с предоставлением государствами2членами по2 мощи авиапредприятиям, в основном руководствуется следую2 щими принципами:

а) не может быть признана совместимой с общим рынком государственная помощь, оказываемая авиапредприятию ис2 ключительно в целях покрытия убытков от его основной дея2 тельности; в то же время возможно предоставление помощи, являющейся частью комплексной программы по финансовому оздоровлению авиапредприятия;

б) допускается государственная помощь, связанная с экс2 плуатацией внутренних (каботажных) линий, если только за счет нее авиапредприятие не увеличивает объемы международ2 ных перевозок;

в) компенсация, выплачиваемая авиапредприятию за вы2 полнение общественно значимых авиаперевозок по определен2 ным линиям, рассматривается как совместимая с общим рын2 ком; такая компенсация возможна в соответствии с Регламен2 том Совета № 2408/92 в случаях, когда в результате тендера (конкурса) монопольное право эксплуатировать воздушную ли2 нию с обязательствами по выполнению общественно значимых перевозок было предоставлено какому2либо одному авиапред2 приятию;

г) предоставление кредитов или гарантий авиапредприя2 тию со стороны государства рассматривается в качестве обыч2 ной коммерческой сделки, а не государственной помощи, если такие кредиты и гарантии при тех же условиях могли бы быть предоставлены частным инвестором.

Перечисленными принципами Комиссия ЕС руководство2 валась, в частности, при вынесении решений по делам о госу2 дарственной помощи авиакомпаниям «Эйр Франс», «Иберия», «ТАП», «Эйр Лингус», «Олимпик Эйруэйз». Например, приня2 тие французским правительством решения об увеличении ус2 тавного капитала «Эйр Франс» на 2 миллиарда франков не было расценено как оказание финансовой помощи, так как, с точки зрения Комиссии, подобное действие могло бы быть предпри2

1 Art. 88, Treaty establishing the European Community.

136

нято любым частным акционером. Предоставление правитель2 ством Португалии налоговых льгот и компенсаций на сумму 230 миллиардов долларов авиакомпании «ТАП» было признано со2 вместимым с общим рынком на том основании, что они покры2 вали расходы авиакомпании по выполнению общественно зна2 чимых авиаперевозок. В случаях с ирландской авиакомпанией «Эйр Лингус» и греческой авиакомпанией «Олимпик Эйруэйз» было разрешено оказание крупной государственной помощи в рамках долгосрочной программы по их реструктуризации.

Кроме этого, в соответствии с последним руководством по вопросам применения правил о государственной помощи в от2 дельных сферах воздушного транспорта, принятым Комиссией ЕС, в частности, допускается оказание государствами — члена2 ми ЕС финансовой помощи авиаперевозчикам Сообщества, на2 чинающим эксплуатировать воздушные линии, которые соеди2 няют региональные аэропорты ЕС с другими аэропортами ЕС1. При этом следует обратить внимание, что оказание такой госу2 дарственной помощи должно отвечать следующим требованиям:

а) государственная помощь должна быть направлена исклю2 чительно на покрытие расходов авиаперевозчика, связанных с началом эксплуатации воздушных линий (например, расходы, связанные с перебазированием авиапредприятия в новый ре2 гиональный аэропорт, расходы на рекламу новой воздушной ли2 нии и т. п.), и не может предоставляться для компенсации его эксплуатационных расходов (например, компенсация платежей, связанных с лизингом или арендой эксплуатируемых авиапред2 приятием воздушных судов, расходов на топливо, оплату труда членов летных экипажей и т.п.);

б) общий период оказания государственной помощи авиа2 предприятию, осуществляющему авиаперевозки из аэропортов, которые находятся в отдаленных, слабо развитых в экономи2 ческом плане регионах, не может превышать пяти лет; во всех остальных случаях общий период оказания государственной по2 мощи не может превышать трех лет;

в) размер государственной помощи, предоставляемой кон2 кретному авиапредприятию, должен постепенно уменьшаться

1 Communication from the Commission. Community guidelines on financing of airports and start2up aid to airlines departing from regional airports (Official Journal of the European Union. No. C312. 09.12.2005. P. 1).

137

с момента начала эксплуатации соответствующей воздушной линии;

г) период оказания государственной помощи должен быть значительно короче периода эксплуатации соответствующей воздушной линии, планируемого согласно утвержденному биз2 нес2плану авиапредприятия;

д) государственная помощь не может быть предоставлена, когда монопольное право эксплуатировать соответствующую воздушную линию с обязательствами по выполнению обще2 ственно значимых перевозок предоставлено какому2либо одно2 му авиапредприятию согласно Регламенту Совета № 2408/92;

е) государственная помощь авиапредприятию не может быть предоставлена в случае, если сообщение с регионом, где находится соответствующий аэропорт, уже осуществляется по2 средством высокоскоростного железнодорожного транспорта.

Оказание государствами — членами ЕС вышеуказанной финансовой помощи авиаперевозчикам, которые начинают экс2 плуатировать воздушные линии, соединяющие региональные аэропорты ЕС с другими аэропортами ЕС, должно, с одной стороны, способствовать развитию отдаленных и слабых в эко2 номическом отношении регионов ЕС, и с другой стороны, дать возможность региональным, не всегда привлекательным с ком2 мерческой точки зрения, аэропортам, стать базой для новых авиаперевозчиков.

В целом необходимо отметить, что отношение Комиссии ЕС к предоставлению государствами2членами финансовой по2 мощи авиапредприятиям было достаточно мягким. В этой свя2 зи, например, Р. Шмидт утверждает даже, что такая позиция Комиссии может представлять угрозу свободной конкуренции на внутриевропейском рынке1.

С одной стороны, с данным мнением можно согласиться. Равные возможности для всех авиакомпаний являются необхо2 димым условием справедливой конкуренции. Любая финансо2 вая помощь со стороны государства нарушает конкуренцию на рынке и порождает дискриминацию, поскольку одни авиаком2 пании вынуждены сами искать источники финансирования сво2 ей деятельности, в то время как другие получают огромные до2 тации из государственного бюджета.

1 Giemulla E., Schmid R., Molls W. European Air Law. Kluwer Law International. 2000. P. 134.

138

Однако, с другой стороны, в условиях, когда происходит резкое снижение спроса на авиаперевозки, и вся авиатранс2 портная отрасль испытывает масштабные экономические по2 тери (например, в период кризиса в Персидском заливе в нача2 ле 19902х гг., после террористических актов в США 11 сентября 2001 г.), оказание государствами финансовой помощи часто име2 ет важное значение для ее сохранения. В таких случаях в госу2 дарственной помощи особенно нуждаются крупные нацио2 нальные авиакомпании, которые выполняют перевозки не толь2 ко внутри Европейского Союза, но и по всему миру, и несут большие эксплуатационные расходы. Кроме того, как уже ука2 зывалось выше, государственная помощь авиатранспортной от2 расли может играть определенную роль для экономического раз2 вития отдельных регионов ЕС, которые не всегда привлекатель2 ны с коммерческой точки зрения для многих авиапредприятий. И в этой связи положительное отношение Комиссии ЕС к пре2 доставлению государствами2членами финансовой помощи авиа2 предприятиям является, на наш взгляд, вполне оправданным.

§3. Отношения ЕС с третьими государствами

всфере воздушного транспорта

Основы правового регулирования отношений ЕС с треть2 ими государствами в сфере воздушного транспорта

Как отмечает А.Я. Капустин, «Европейские сообщества за2 думывались и создавались как международные институты, пред2 назначенные главным образом для правового регулирования от2 ношений между странами2членами, или, иными словами, для ре2 гулирования внутренних правоотношений Сообществ. Однако уже сама концепция экономической интеграции подразумева2 ет наличие внешнего элемента, состоящего в необходимости правового регулирования внешних отношений не только каж2 дой отдельно взятой страны — участницы Сообществ, но и вне2 шних отношений Сообществ в целом или совместного регули2 рования внешних сношений Сообщества странами2участни2 цами»1.

1 Право Европейского Союза: правовое регулирование торгового оборо2 та / Под ред. В.В. Безбаха, А.Я. Капустина, В.К. Пучинского. М.: Зерцало, 1999. С. 150.

139

Вместе с тем, «международные отношения, — пишет Т. К. Хартли, — это область, которая традиционно считалась сердцевиной государственного суверенитета, и поэтому неуди2 вительно, что государства2члены всегда относились к полномо2 чиям Сообщества по заключению международных договоров с долей подозрения. Почти с самого начала государства2члены и орган, представляющий их коллективное мнение, пытались ог2 раничить полномочия Сообщества»1.

Вышеизложенные суждения юристов — специалистов по европейской интеграции полностью применимы и к воздушно2 му транспорту. При этом в данной сфере проблема отношений с третьими государствами стоит наиболее остро. Несмотря на то, что процесс формирования единого авиатранспортного рын2 ка в рамках ЕС завершился, вопрос о том, каким образом долж2 ны регулироваться воздушные сообщения между ЕС и третьи2 ми государствами — на основе двусторонних соглашений, зак2 лючаемых самими государствами2членами, либо соглашений, заключаемых ЕС в целом, — до настоящего времени продолжа2 ет оставаться наиболее сложным, спорным и так до конца не2 разрешенным. Между тем, от решения этого вопроса зависит и более эффективная реализация правовых актов ЕС по либера2 лизации воздушного транспорта, и нормальное функциониро2 вание созданного единого авиатранспортного рынка. Учитывая данные обстоятельства, представляется, что другим государ2 ствам, пытающимся создать систему регулирования воздушных сообщений в рамках своего региона, необходимо заранее, в ре2 гиональных многосторонних соглашениях, как минимум опре2 делять те принципы, на которых должны строиться их отноше2 ния с третьими странами в сфере воздушного транспорта.

Проблема регулирования воздушных сообщений между ЕС и третьими государствами связана, прежде всего, с тем, что Рим2 ский договор 1957 г. прямо не предоставляет Сообществу пол2 номочий для заключения соглашений непосредственно по воп2 росам воздушного транспорта с третьими государствами. В этой связи, вполне естественно, перед ЕС встает необходимость по2 иска какой2либо иной правовой основы для осуществления сво2 ей внешней авиатранспортной политики.

1 Хартли Т.К. Основы права Европейского Сообщества. М.: ЮНИТИ.

1998. С. 175.

140

Долгое время одни специалисты по воздушному праву, на2 пример, Ф. Соренсен, придерживались позиции, согласно ко2 торой воздушный транспорт является составной частью общей торговой политики, а потому Сообщество обладает полномочи2 ями заключать соглашения о воздушном сообщении с третьи2 ми государствами на основании статьи 133 (бывшая статья 113) Римского договора1. Указанная позиция по существу являлась отражением распространенной в теории европейского права точки зрения о том, что все вопросы экономических отноше2 ний с третьими государствами, в частности, касающиеся тор2 говли услугами, относятся к общей торговой политике2.

Всвою очередь, другие специалисты (например, Г. Клоз,

Ж.Мегрэ, К. Тиммерманс) утверждали, что транспортная по2 литика является самостоятельной политикой, не связанной с торговлей, и, следовательно, статья 133 Римского договора не должна рассматриваться в качестве правовой базы для согла2 шений о воздушном сообщении Сообщества с третьими стра2 нами3.

Комиссия ЕС в течение некоторого времени являлась сто2 ронником первой из вышеуказанных позиций. На этом основа2 нии в 1992 году она представила Совету ЕС проект решения, касающегося отношений ЕС с третьими странами в сфере авиа2 транспорта4. В документе предлагалось руководствоваться сле2 дующими правилами при заключении соглашений о воздушных сообщениях: если государство — член ЕС намерено заключить соглашение о воздушном сообщении с третьими странами и это соглашение отрицательно не повлияет на функционирование

1 Sorensen F. Presentation to the ICAO World2Wide Air Transport Colloquium Montreal, 1992 (ICAO Doc. WATC22.11. 7.04. 92).

2 Piscatore P. La Politique commerciale (Les Nouvelles — Droit des Communautes europeennes / Edited by W.J. Gandshof van der Meersch. Brussels, 1969. No. 1631. P. 2229).

3 Close G.L. External Competence for Air Policy in the Third Phase — Trade Policy or Transport Policy? // Air Law. 1990. No. 4. P. 295; Megret J. Le Droit de la Communaute europeenne, Commentaire du Traite et des textes pris pour son application. Brussels, 1981; Timmermans C.W.A. Common Commercial Policy (Art. 113) and international Trade in Services (Du Droit International au Droit de l’Integration / Edited by F. Capotorti. Baden2Baden, 1987. P. 684.

4 COM(92) 434, 21.10.1992, Communication from the Commission to the Council on air transport relations with third countries (Official Journal of the European Communities. No. C216. 11.08.1993. P. 15).

141

единого рынка воздушного транспорта в рамках Европейского Союза, то государство2член может само вести переговоры и зак2 лючать соглашение; если же выясняется, что проведение пере2 говоров и заключение соглашения от имени ЕС будет более эко2 номически выгодным для всего авиатранспортного рынка ЕС, то переговоры с третьими странами должна вести Комиссия ЕС, а заключаться соглашения о воздушном сообщении от имени Сообщества будут Советом ЕС.

Однако большинство государств2членов в Совете ЕС не приняли предложения Комиссии, указав, что статья 133 Римс2 кого договора не может предоставлять полномочия Сообществу заключать соглашения о воздушном сообщении Сообщества с третьими странами.

Окончательное мнение по вопросу о возможности распро2 странения правил об общей торговой политике на внешние от2 ношения ЕС в области воздушного транспорта было высказано в 1994 году Судом ЕС в его консультативном заключении по зап2 росу Комиссии ЕС в связи с подписанием Соглашения о созда2 нии ВТО. Как отметил Суд, несмотря на то, что в целом транс2 граничное предоставление услуг регулируется в рамках общей торговой политики, в отношении воздушного транспорта дей2 ствует отдельный режим (раздел V «Транспорт»), и статья 133 Римского договора не должна служить основой для заключе2 ния Сообществом соглашений о воздушном сообщении с тре2 тьими странами1. Вместе с тем, Суд ЕС обратил внимание, что для заключения таких соглашений Сообществу нужно попы2 таться использовать свою «подразумеваемую компетенцию» (implicit competence).

В основе «подразумеваемой компетенции» ЕС в сфере от2 ношений с третьими государствами лежит так называемая док2 трина «параллельности». В соответствии с этой доктриной для Сообщества нелогично иметь полномочия по принятию внут2 ренних правовых норм по некоторым вопросам и не обладать полномочиями заключать международные соглашения по тем же вопросам. Следовательно, компетенция Сообщества заклю2 чать международные договоры не ограничивается только ком2 петенцией, прямо указанной в Римском договоре, но должна

1 Opinion 1/94 of the European Court of Justice re: Uruguay Round Treaties (Common Market Law Reports. 1995. No. 1. P. 205).

142

охватывать любые вопросы, входящие в его внутреннюю юрис2 дикцию1.

Наиболее четко определение «подразумеваемой компетен2 ции» впервые было сформулировано в 1971 г. в решении Суда ЕС по спору между Комиссией и Советом по делу ERTA. Воз2 никновение данного спора связано с подписанием между госу2 дарствами — членами ЕС и рядом других европейских госу2 дарств Соглашения об автодорожном транспорте (ERTA), на2 правленного на гармонизацию некоторых норм социального характера в области автомобильных перевозок. Переговоры с целью подготовки ERTA начались в 1967 году, однако в 1969 году Совет ЕС принял регламент, во многом регулирующий те же вопросы в пределах компетенции Сообщества. Несмотря на это, государства2члены по2прежнему желали продолжать перегово2 ры о заключении Соглашения. 20 марта 1970 года Совет ЕС ре2 шил, что государства2члены сами будут вести переговоры по ERTA и затем станут его участниками. Комиссия ЕС возразила против этого решения, ссылаясь на то, что по предмету перего2 воров в ЕС уже существует внутреннее регулирование в форме регламента 1969 года. В мае 1970 года Комиссия подала иск в Суд ЕС с целью аннулирования решения Совета от 20 марта 1970 года. Совет ЕС, возражая против иска, в частности, отме2 тил, что Сообщество не вправе вести переговоры и заключать Соглашения об автодорожном транспорте с третьими страна2 ми, поскольку Римский договор прямо не предоставляет ему та2 ких полномочий. Но Суд не согласился с подобными доводами и указал:

«Правомочия ЕС по заключению международных догово2 ров возникают не только в случае их прямого предоставления Договором, учреждающим ЕЭС, как это имеет место в ст. 113 и 114 для тарифных и торговых соглашений и в ст. 238 для согла2 шений о создании ассоциации, они также могут вытекать из других положений Договора и из мер, принятых во исполнение этих положений институтами Сообщества. В частности, всякий раз, когда Сообщество с целью реализации предусмотренной Договором общей политики принимает общие правила, в какой форме они бы ни были, государства2члены более не имеют пра2 ва, действуя индивидуально и даже коллективно, принимать обя2 зательства в отношении третьих стран, которые затрагивают

1 См.: Хартли Т.К. Указ. соч. С. 175.

143

эти нормы. Когда эти общие правила вступают в силу, только Сообщество может принимать на себя и выполнять обязатель2 ства в отношении третьих стран, затрагивающие всю сферу при2 менения правовой системы Сообщества»1.

Следует отметить, что среди специалистов по европейско2 му воздушному праву нет единой позиции по вопросу о том, обладает ли Сообщество, исходя из вышеизложенного реше2 ния Суда ЕС, «подразумеваемой компетенцией», необходимой для заключения соглашений о воздушном сообщении с третьи2 ми государствами.

Например, А. Ловенштайн утверждает, что у Сообщества есть необходимая «подразумеваемая компетенция» для ведения переговоров и вступления в соглашения по вопросам воздуш2 ного транспорта с третьими странами. При этом он приводит следующую аргументацию: «Регулирование воздушного транс2 порта однозначно относится к внутренней компетенции ЕС. Со2 общество уже приняло общие правила в этой сфере. Посколь2 ку авиаперевозки по воздушным линиям внутри ЕС и за преде2 лами ЕС сильно взаимосвязаны, то эффективная реализация правовых актов ЕС в авиатранспортной сфере невозможна без принятия Сообществом действий в области авиационных отно2 шений с третьими странами...»2

По мнению А. фон Зебинского, «подразумеваемая компе2 тенция» Сообщества охватывает лишь некоторые вопросы от2 ношений с третьими государствами в сфере воздушного транс2 порта (например, использование автоматизированных систем бронирования, распределение «окон» в аэропортах ЕС, вопро2 сы конкуренции, защиты прав пользователей воздушного транс2 порта)3.

Дж. Бальфур обращает внимание, что согласно решению Суда ЕС по делу ERTA Сообщество приобретает «подразумева2 емую компетенцию» в сфере внешних сношений лишь в тех

1 Case 22/70 Commission of the European Communities v. Council of the European Communities (European Court Reports. 1971. P. 263).

2 Loewenstein A. European Air Law. Towards a new system of International Air Transport Regulation. Baden2Baden: Nomos Verlagsgesellschaft. 1991. P. 118.

3 Mencik von Zebinsky A.A. European Union External Competence and External Relations in Air Transport. Kluwer Law International. 1996. P. 42—54. См. также: Mencik von Zebinsky A.A. European Union External Relations in Air Transport // Annals of Air and Space Law. 1995. Vol. XX2I. P. 478—479.

144