Современное международно-правовое регулирование воздушных сообщений. Теория и практика. Монография

ПРЕДИСЛОВИЕ

Воздушный транспорт, имеющий свои особенности как са мый быстрый, надежный и комфортный вид транспорта для пе ревозок пассажиров и грузов между различными городами и континентами, бесспорно, давно уже стал одним из важнейших звеньев мировой инфраструктуры, значительным фактором обес печения экономического, социального и даже политического раз вития государств. По данным Международной ассоциации воз душного транспорта (ИАТА), несмотря на значительные финан совые трудности, которые в настоящее время испытывает мировая авиатранспортная отрасль, в 2006 году на регулярных рейсах авиакомпаний было перевезено 2,1 млрд пассажиров, а к 2020 го ду при сохранении существующих тенденций мировой пассажи ропоток может достичь 7 млрд человек.

Анализ имеющих место тенденций в деятельности междуна родного воздушного транспорта свидетельствует о том, что эф фективность и стабильность его эксплуатации находятся в пря мой зависимости не только от уровня научно технического про гресса, экономических и политических факторов, но также в значительной степени от состояния и успешного функциониро вания сложившейся глобальной сети международных воздушных сообщений.

Однако если научно технический прогресс и развитие эко номики влияют непосредственно на обновление парка воздуш ных судов, на повышение безопасности полетов и увеличение их дальности, на совершенствование авиационной инфраструктуры (аэропорты, управление воздушным движением), а также на из менение в целом значения авиации в общей системе транспорта, то для установления и поддержания международных воздушных сообщений необходимы, кроме того, соответствующие полити ческие условия и наличие правовых норм, выработанных и при нятых как на национальном уровне каждым из государств, так и на международном уровне совместно двумя и более государст вами.

XXI

Традиционно, с самого начала развития гражданской авиа ции, государства старались всемерно стимулировать и поддер живать воздушный транспорт, сохраняя за собой право жесткой регламентации и контроля коммерческой деятельности авиапред приятий на своих территориях. Однако в 80 е, и в особенности в 90 е годы XX века все большее развитие получают тенденции, связанные с ослаблением мер государственного воздействия и невмешательством в деятельность авиатранспортной отрасли и распространением рыночных отношений. Переход от жесткой системы регулирования воздушных сообщений к более либераль ному режиму в тот период сопровождался соответствующей при ватизацией национальных авиапредприятий и образованием зна чительного числа частных авиакомпаний, в связи с чем многие авиапредприятия получили более широкий доступ к рынкам меж дународных авиаперевозок, дополнительные возможности по об служиванию пассажиров и других пользователей услуг воздуш ного транспорта.

Но вместе с тем, как можно заметить, усиление конкурен ции, увеличение эксплуатационных расходов, среди которых одно из первых мест занимают расходы на топливо и на приобретение и содержание авиационной техники, различные финансовые труд ности в конце прошлого и в начале нынешнего столетий значи тельно усложняют деятельность авиапредприятий, а нередко при водят и к прекращению существования некоторых из них. В этой связи авиапредприятия вынуждены искать новые способы повы шения эффективности своей деятельности путем интеграции друг с другом и заключения различных инновационных коммерческих соглашений, позволяющих им, с одной стороны, снизить расхо ды, а с другой стороны, расширить доступ к рынкам авиаперево зок на более выгодных для себя условиях.

В отношении российского воздушного транспорта, к сожа лению, приходится констатировать, что переход от командно административной системы управления экономикой к рыноч ным отношениям, продолжавшийся в течение 90 х годов XX века, привел к крайне неблагоприятным для него условиям. Из за зна чительного сокращения валового продукта и реальных доходов населения резко снизился платежеспособный спрос на авиапе ревозки, и их объем в период с 1990 по 2000 год сократился в 4 раза. Между тем, существенно возросло количество российских авиапредприятий, конкурирующих на рынке перевозок, но при этом, однако, в регулярных воздушных сообщениях занято лишь

XXII

менее одной трети из них. Парк самолетов отечественной граж данской авиации морально и физически устарел: технический и эксплуатационный уровень свыше 70% пассажирских самолетов не соответствует современным стандартам1 . Однако положитель ным моментом является тот факт, что в силу своего географиче ского положения и размеров территории Россия всегда играла важную роль в мировой системе воздушного транспорта. С учетом данного фактора, а также положительного опыта установления международных воздушных сообщений бывшим СССР, Россий ская Федерация может создать вполне благоприятные условия для эффективного участия своих авиапредприятий на междуна родных рынках авиаперевозок.

Впоследнее время, когда Россия начинает жить в условиях наметившихся позитивных ориентиров и определенных призна ков экономического роста, проблемы гражданской авиации, в том числе и проблемы международно правового регулирования воз душных сообщений, привлекают повышенное общественное вни мание и обсуждаются на многих уровнях власти, что свидетель ствует об осознании актуальности рассматриваемого вопроса и объективной очевидности того, что процесс либерализации ком мерческой деятельности авиапредприятий, в целом отвечая более полному удовлетворению потребностей в гражданской авиации, тем не менее несет и угрозу обострения проблемы обеспечения безопасного, регулярного и конкурентно справедливого функци онирования системы воздушного транспорта.

Вэтом контексте представляет особый практический и тео ретический интерес подробный комплексный анализ изменений, происходящих в настоящее время в международно правовом ре гулировании воздушных сообщений как на двустороннем уровне

вотношениях между отдельными государствами, так и в рамках целых регионов, определение и анализ проблем в этой сфере в свете тенденций развития мирового воздушного транспорта в кон це прошлого и начале нынешнего столетий, а также представле ние, по возможности, компетентных, соответствующих рекомен даций по решению проблем и совершенствованию этого регули рования с учетом, прежде всего, интересов Российской Федерации и отечественной авиатранспортной отрасли.

1 Концепция развития гражданской авиационной деятельности в Рос сийской Федерации (одобрена на заседании Правительства РФ от 07.12.2000. Протокол № 41).

XXIII

Надо отметить, что исследования, специально посвященные вопросам международно правового регулирования воздушных сообщений, относятся, в основном, к периоду интенсификации международных воздушных сообщений СССР в 60 х — 80 х годах прошлого столетия и принадлежат изысканиям отечественных ученых, среди которых особо следует отметить А.Н. Верещагина, В.С. Грязнова, В.Н. Дежкина, Ю.Н. Малеева. В трудах указанных авторов рассматривается целый комплекс проблем применения норм международного права в международных воздушных сооб щениях, а общие выводы, сделанные ими, остаются, в некоторой степени, актуальными до настоящего времени и определили ос новные направления в современных исследованиях в области меж дународного воздушного права и, в частности, в вопросах между народно правового регулирования воздушных сообщений.

Однако, несмотря на довольно значительные изменения, про исходящие в международно правовом регулировании коммерчес кой деятельности воздушного транспорта с начала 90 х годов про шлого столетия, активного интереса российской научной обще ственности к данной важной проблематике в последнее время почти не наблюдается.

Вместе с тем, современные проблемы международно право вого регулирования воздушных сообщений подробно рассматри ваются в работах иностранных авторов, особенно в трудах запад ноевропейских ученых юристов и практиков, которые при этом широко освещают и подвергают глубокому анализу уникальный опыт Европейского Союза, связанный с либерализацией и опти мизацией регулирования коммерческой деятельности воздушно го транспорта.

В предлагаемой вниманию читателей, и прежде всего, авиа ционной и научной общественности монографии сделана попыт ка в какой то степени восполнить отмеченную недостаточность разработанности наиболее актуальных вопросов современного международно правового регулирования воздушных сообщений в отечественной правовой литературе. Причем, как можно обра тить внимание, работа не претендует на охват всех проблем меж дународного воздушного права, в том числе и весьма широкого диапазона всех правовых проблем деятельности международного воздушного транспорта. Главное содержание работы представля ет комплексное исследование и анализ состояния и особенностей современной системы международно правового регулирования воздушных сообщений (системы правового регулирования меж

XXIV

дународных полетов воздушных судов, которые осуществляются

сцелью коммерческих перевозок пассажиров и грузов), а именно таких наиболее важных ее элементов, как предоставление досту па к рынкам авиаперевозок, назначение авиапредприятий для эк сплуатации воздушных линий и контроль за их деятельностью, установление тарифов на авиаперевозки, определение порядка участия авиапредприятий в рамках стратегических альянсов и дру гих новых видов их сотрудничества друг с другом. При этом регу лирование указанных вопросов рассматривается как в рамках тра диционной системы двусторонних соглашений о воздушных со общениях, так и на региональном уровне, и в частности, в рамках Европейского Союза.

Исследование вышеперечисленных проблем ограничено глав ным образом межгосударственными отношениями, связанными

сустановлением и осуществлением воздушных сообщений, и, со ответственно, вопросы, относящиеся к частному праву, в работе затрагиваются лишь постольку, поскольку это необходимо для бо лее полного понимания некоторых особенностей данных отноше ний.

Следует также отметить, что несмотря на некоторые теорети ческие обобщения, сделанные в работе, главная задача представ ленного исследования, ввиду практической направленности его темы, состояла в том, чтобы на основе анализа появившегося в последнее время обширного теоретического и практического мате риала, включая труды отечественных специалистов и значительное количество работ зарубежных авторов и международно правовые документы (двусторонние и многосторонние соглашения, мате риалы межправительственных конференций, документы между народных организаций), по вопросам правового регулирования международного воздушного транспорта, попытаться выявить те тенденции и проблемы, которые характеризуют современное меж дународно правовое регулирование воздушных сообщений, и с учетом этих тенденций выработать целесообразные, на наш взгляд, рекомендации по решению актуальных проблем в области меж дународных авиационных отношений, и в частности, по совершен ствованию системы правового регулирования воздушных сооб щений, принимая во внимание прежде всего национальные инте ресы Российской Федерации. В этой связи хочется надеяться, что предлагаемая монография и содержащиеся в ней выводы и пред ложения, конечно, без претензий на окончательную истину, мо гут представлять познавательный и практический интерес для ра

XXV

Г Л А В А 1

ОСНОВЫ СОВРЕМЕННОГО МЕЖДУНАРОДНО ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВОЗДУШНЫХ СООБЩЕНИЙ

§ 1. Международные воздушные сообщения: понятие и виды

Поскольку предметом данной работы являются междуна родно правовые вопросы установления и осуществления воз душных сообщений между государствами, то прежде чем на чать непосредственно рассмотрение этих вопросов, необходи мо четко определить само понятие «международные воздушные сообщения». Это позволит, с одной стороны, установить грани цы исследуемых в работе проблем, а с другой — уточнить со держание указанного понятия с учетом развития международ ного воздушного права и авиатранспортной отрасли на совре менном этапе.

Следует отметить, что нередко в работах, посвященных пра вовому регулированию международных воздушных сообщений, затрагивается практически весь спектр проблем международ ного воздушного права: от правового режима воздушного про странства, регулирования полетов в суверенном воздушном про странстве и над открытым морем, правового статуса воздушно го судна и экипажа, расследования авиационных происшествий и до проблем регулирования коммерческих прав на осуществ ление авиаперевозок и ответственности авиаперевозчика1. Та

1 См., напр.: Дежкин В.Н. Правовое регулирование международных воз душных сообщений М.: Юрид. лит., 1987; Грязнов В.С., Малеев Ю.Н. Право вые основы международных воздушных сообщений М., 1987; Грязнов В.С. Пра вовые основы воздушных сообщений. М., 2001.

1

ким образом, понятие «международные воздушные сообщения» используется в самом широком смысле, что предполагает рас смотрение как вопросов полетов в воздушном пространстве как таковых, вопросов правового регулирования международной аэронавигации, так и международно правовых аспектов ком мерческой деятельности воздушного транспорта.

Между тем, в международно правовых документах, и преж де всего в Конвенции о международной гражданской авиации 1944 г. (Чикагской конвенции), понятие «международные воз душные сообщения» имеет вполне конкретное содержание и используется гораздо в более узком смысле.

Согласно статье 96 Чикагской конвенции 1944 г. под меж дународными воздушными сообщениями понимаются любые регулярные воздушные сообщения, осуществляемые воздуш ными судами с целью общественных перевозок пассажиров, почты или груза через воздушное пространство над территори ей более чем одного государства1. Таким образом, исходя из бук вального толкования статьи 96, в рамках Чикагской конвенции к международным воздушным сообщениям относятся лишь ре гулярные авиаперевозки пассажиров, почты и грузов. Подоб ный подход Чикагской конвенции к определению понятия «международные воздушные сообщения» объясняется тем, что в период ее разработки и принятия доля нерегулярных «обще ственных перевозок» пассажиров и грузов на авиатранспорт ном рынке была относительно невелика, и с точки зрения меж дународно правового регулирования такие перевозки практи чески не принимались во внимание.

Однако в современных международно правовых докумен тах, посвященных регулированию международного воздушно го транспорта, и в частности, в документах ИКАО, понятие «воздушные сообщения» охватывает как регулярные, так и нерегулярные сообщения, осуществляемые воздушными суда ми с целью «общественных перевозок»2. При этом каждое из указанных видов воздушных сообщений имеет свои особен ности.

1 Конвенция о международной гражданской авиации (Документ ИКАО 7300/8. Издание восьмое. 2000).

2 Руководство по регулированию международного воздушного транспор та (ICAO Doc. 9626).

2

В соответствии с определением Совета ИКАО регулярное международное воздушное сообщение представляет собой се рию полетов, которым присущи следующие особенности: а) осу ществляются через воздушное пространство над территорией более чем одного государства; б) осуществляются воздушными судами с целью перевозки пассажиров, почты или груза за воз награждение, причем каждый полет доступен для любого лица; и в) при их осуществлении выполняются перевозки между од ними и теми же двумя или более пунктами либо в соответствии с опубликованным расписанием, либо рейсами настолько регу лярными или частыми, что они представляют собой явную сис тематическую серию1.

Нерегулярное воздушное сообщение отличается от регу лярного тем, что оно выполняется посредством эпизодических, разовых полетов, как правило, не в соответствии с опублико ванным расписанием и без определенной частоты; наиболее распространенный вид таких сообщений — чартерные пере возки2.

Однако, несмотря на различия между регулярными и не регулярными международными воздушными сообщениями, они оба обладают двумя общими признаками: 1) осуществляются через воздушное пространство над территорией более чем од ного государства; 2) осуществляются с целью коммерческих (за плату) перевозок пассажиров, грузов и почты.

В связи с вышеизложенным из разряда международных воздушных сообщений исключаются, например, международ ные полеты официальных и других делегаций, полеты владель цев на своих самолетах, научно исследовательские полеты, по леты для спортивных целей, полеты для поиска и спасания, ко торые относятся к категории так называемой «международной авиации общего назначения» (general aviation). Несмотря на то, что при осуществлении данного вида полетов на борту воздуш ного судна фактически перевозятся какие то лица или груз, по добные перевозки не являются перевозками в юридическом смысле, носящими коммерческий характер (выполняемыми на платной основе).

1 См.: Политика и инструктивный материал в области регулирования международного воздушного транспорта (ICAO Doc. 9587).

2 См.: Руководство по регулированию международного воздушного транс порта (ICAO Doc. 9626).

3

Таким образом, под международными воздушными сооб щениями понимаются, как подчеркивает А.Н. Верещагин, «не сами по себе воздушные передвижения над территориями двух или более государств, а такие международные полеты воздуш ных судов, которые выполняются для осуществления перевозок пассажиров, почты, багажа и грузов с коммерческими целями»1. В силу этого предмет международно правового регулирования воздушных сообщений и, следовательно, предмет данного ис следования, составляют исключительно вопросы коммерческой деятельности авиапредприятий в связи с осуществлением меж дународных авиаперевозок, а именно: коммерческие права («свободы воздуха») и доступ к рынкам авиаперевозок пасса жиров и грузов, объемы авиаперевозок, установление тарифов, назначение авиапредприятий для эксплуатации воздушных ли ний, сотрудничество между авиапредприятиями и т. п.. Что ка сается вопросов правового режима воздушного пространства, производства международных полетов, правового статуса воз душного судна и его экипажа, аэронавигационного обеспечения международных полетов, которые рассматриваются в некото рых работах по проблемам регулирования воздушных сообще ний, то они имеют лишь косвенное отношение к осуществле нию воздушных сообщений (например, без соответствующего аэронавигационного обеспечения или без соблюдения необхо димых требований к производству международных полетов воз душное судно не сможет совершить полета, а следовательно, не будет выполнена и перевозка) и составляют отдельный инсти тут современного международного воздушного права — права полетов.

В дополнение к изложенным выше особенностям предме та международно правового регулирования воздушных сообще ний необходимо обратить внимание, что при рассмотрении от дельных вопросов данного регулирования должно проводиться четкое разграничение между двумя указанными видами воздуш ных сообщений — регулярными и нерегулярными. Это связано с тем, что на современном этапе, несмотря на процессы либе рализации международного воздушного транспорта, происходя щие в некоторых регионах и постепенно приводящие к установ

1 Верещагин А.Н. Международное воздушное право М.: Международ ные отношения, 1966. С. 4.

4