Современное международно-правовое регулирование воздушных сообщений. Теория и практика. Монография

Ситуации, когда двусторонние межправительственные со глашения об «открытом небе» с отдельными странами становят ся «катализатором» постепенной либерализации регулирования международных воздушных сообщений в целом регионе, име ют место в Латинской Америке, Азиатско Тихоокеанском ре гионе, частично на Ближнем Востоке.

Таким образом, современная система международно пра вового регулирования воздушных сообщений характеризуется существованием как двусторонних соглашений, предусматри вающих активное вмешательство государств в различные воп росы коммерческой деятельности назначенных авиапредприя тий, так и либеральных соглашений, основанных на свободной рыночной конкуренции и направленных на снижение в макси мально возможной степени правительственного контроля за правами на доступ к рынку авиаперевозок, ценообразованием

иобъемами перевозок. Однако в связи с объективными и по ступательными процессами либерализации регулирования меж дународных воздушных сообщений можно утверждать, что про текционистские по своему характеру соглашения постепенно уходят в прошлое.

Принимая во внимание вышеуказанные тенденции, ИКАО разработала и представила государствам в марте 2003 года в рам ках V Всемирной авиатранспортной конференции Типовое дву стороннее соглашение о воздушном сообщении1. Данное типо вое соглашение содержит несколько подходов (от традицион ного жесткого регулирования до режима «открытого неба») к регулированию воздушных сообщений и, главным образом, та ких элементов, как доступ к рынку авиаперевозок, назначение авиапредприятий, установление тарифов, объемы перевозок. Кроме этого, в нем есть целый ряд статей, касающихся новых вопросов, которые могут возникнуть в связи с либерализацией международного воздушного транспорта (в частности, разре шение возможных коллизий при применении законов догова ривающихся сторон о конкуренции, защита рынка авиапере возок от недобросовестной конкуренции, участие авиапред приятий в договоренностях о совместном использовании кодов

истратегических альянсах). Положения типового проекта не

1 Типовое двустороннее соглашение о воздушном сообщении (ICAO Doc. ATConf/5 WP/17. Attachment A).

25

носят обязательного характера, однако они представляют «оп ределенные стадии в формировании соглашения государств по этим вопросам»1, и тем самым их можно рассматривать в каче стве вспомогательного процесса образования норм, регулиру ющих международные воздушные сообщения.

Поскольку при разработке этого проекта в рамках ИКАО в максимально возможной степени были учтены особенности со временного регулирования воздушного транспорта, вероятно, большинство государств будут довольно активно использовать его при заключении двусторонних соглашений, направленных на постепенное установление в отношениях друг с другом ре жима «открытого неба». Данное обстоятельство, в свою очередь, позволит выработать единые подходы к решению различных проблем, связанных с либерализацией международных воздуш ных сообщений.

1 Тункин Г.И. Теория международного права. М.: Зерцало, 2000. С. 143.

26

Г Л А В А 2

СОВРЕМЕННОЕ МЕЖДУНАРОДНО ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОСНОВНЫХ ВОПРОСОВ КОММЕРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ВОЗДУШНОГО ТРАНСПОРТА

§ 1. Регулирование доступа к рынку авиаперевозок

Как уже отмечалось, основной целью международных воз душных сообщений являются международные авиаперевозки.

Всовокупности фактические и потенциальные авиаперевозки между двумя городами, между двумя странами, между двумя регионами образуют соответственно рынки воздушного транс порта пары городов, пары стран и межрегиональные рынки авиаперевозок. Наличие доступа к рынку имеет важнейшее зна чение в авиационных отношениях между государствами, а так же для успешной деятельности авиаперевозчиков, осуществля ющих международные воздушные сообщения.

Вусловиях либерализации регулирования авиатранспорт ной отрасли в целом именно режим доступа к рынку авиапере возок является наиболее сложным и спорным вопросом при ус тановлении воздушных сообщений между государствами. Это связано с тем, что степень либерализации данного режима, или степень открытия доступа к рынку, зависит от многих факторов.

Вчастности, неодинаковое географическое положение и раз меры территории государств, значительные различия в уровне

27

их экономического развития и конкурентоспособности нацио нальных авиаперевозчиков в итоге приводят к тому, что степень открытия рынка в каждом государстве далеко не одинакова.

С учетом вышеуказанных факторов в рамках своих согла шений о воздушном сообщении государства осуществляют об мен целым комплексом основных прав доступа к рынку, к кото рым относятся, в частности, права на маршруты, права на пере возки, эксплуатационные права. Однако особую важность для доступа к рынку представляют, прежде всего, коммерческие права — права «при выполнении международных полетов осу ществлять перевозки пассажиров, груза и почты, включая объе мы и направления таких перевозок»1.

Коммерческие права («свободы воздуха»)

В международном воздушном праве коммерческие права подразделяются, в зависимости от их объема, на несколько ка тегорий — так называемые «свободы воздуха». На сегодняш ний день практика регулирования международных воздушных сообщений позволяет выделить следующие «свободы воздуха»:

первая «свобода воздуха» предполагает право назначен ного государством авиапредприятия осуществлять транзитный полет без посадки на территории государства, предоставивше го это право;

вторая «свобода воздуха» — право назначенного государ ством авиапредприятия выполнять транзитный полет через ино странную территорию с посадкой в некоммерческих целях (то есть посадкой с целью иной, чем принятие на борт или выгруз ка пассажиров, груза или почты);

третья «свобода воздуха» означает право назначенного го сударством авиапредприятия высаживать на территории госу дарства партнера по соглашению о воздушном сообщении пас сажиров и выгружать грузы и почту, взятые на борт воздушно го судна на территории государства, назначившего данное авиапредприятие;

четвертая «свобода воздуха» означает право назначенно го государством авиапредприятия принимать на борт воздуш ного судна на территории государства партнера по соглашению

овоздушном сообщении пассажиров, грузы и почту, которые

1 Словарь международного воздушного права / Под ред. Ю.Н. Малеева. М.: Международные отношения, 1988. С. 81.

28

направляются на территорию государства, назначившего дан ное авиапредприятие;

пятая «свобода воздуха» означает право назначенного авиапредприятия принимать на территории страны партнера по соглашению о воздушном сообщении пассажиров, направ ляющихся на территорию третьего государства, а также адре суемые туда же груз и почту и право авиапредприятия высажи вать пассажиров и выгружать груз и почту, следующие с тер ритории такого третьего государства, в стране партнере по соглашению;

шестая «свобода воздуха» — право назначенного авиапред приятия осуществлять авиаперевозки пассажиров, груза и по чты между страной партнером по соглашению и третьей стра ной в обоих направлениях через свою территорию;

седьмая «свобода воздуха» — право назначенного авиа предприятия осуществлять авиаперевозки пассажиров, груза и почты между страной партнером по соглашению и третьей страной в обоих направлениях, используя для этого воздуш ную линию, не проходящую над территорией своей собствен ной страны.

Права транзитных пролетов (первая и вторая «свободы воздуха») и практика их предоставления Российской Фе дерацией

Как видно из указанной выше классификации коммерчес ких прав («свобод воздуха»), если третья, четвертая и последу ющие «свободы воздуха» предполагают право авиапредприя тий государства партнера по соглашению принимать на борт и высаживать (выгружать) пассажиров и грузы для перевозок их на территорию другого государства партнера либо третьего го сударства, то первая и вторая «свободы воздуха» лишь обеспе чивают пролет территории государств, лежащих на маршруте полета в третьи страны, и сами по себе не содержат каких либо прав на выполнение авиаперевозок, то есть не предполагают непосредственное осуществление коммерческой деятельности на территории соответствующего государства. Данное обстоя тельство послужило основанием для высказываний в междуна родно правовой литературе о том, что при предоставлении пер вой и второй «свобод» государства не должны руководствовать ся коммерческими интересами своих авиапредприятий.

29

Вчастности, по мнению П. Хаанаппела, неприсоединение

кСоглашению о транзите при международных воздушных со общениях 1944 г., предусматривающему права транзитных про летов и посадок с некоммерческими целями, и обмен указан ными правами на двусторонней основе могут быть обусловлены причинами политического характера, необходимостью обеспе чения интересов государственной безопасности, обороны, но ни в коем случае не экономическими факторами1.

Польский юрист М. Жилич пишет, что в отношении прав первой и второй «свобод воздуха», являющихся техническими «свободами», государства могут вводить только технические ог раничения2.

Г. Вассенберг придерживается позиции, что предъявление государством требований экономического характера в обмен на предоставление «свободы» транзитных пролетов является злоупотреблением им своими суверенными правами3.

Б. Хавел также указывает на технический характер пер вых двух «свобод воздуха». Вместе с тем, он обращает внима ние, что в ряде случаев эти «свободы» могут иметь существен ное экономическое значение4.

Вотечественной доктрине первая и вторая «свободы возду ха» рассматриваются как носящие вспомогательный характер, и не предусматривающие осуществления коммерческой дея тельности на территории соответствующего государства. Од нако отечественные специалисты по воздушному праву указы вают, что получение прав пролета по более коротким и рацио нально направленным маршрутам, возможности производить дополнительно заправку топливом в пунктах посадок позволя ет повышать загрузку самолетов и тем самым получать боль шие доходы от использования последующих «свобод воздуха» при полетах в третьи страны5.

1 Haanappel P. The Transformation of Sovereignty in the Air // Air & Space Law. 1995. No. 6. P. 315.

2 Zylicz M. Key Problems of the Future International Air Transport Regime // Air & Space Law. 1994. No. 3. P. 186.

3 Wassenbergh H. «Open Skies»/«Open Markets»: The Limits to Competition // The Use of Airspace and Outer Space for All Mankind in the 21st Century. Kluwer Law International. 1995. P. 195.

4 Havel B.F. In Search of Open Skies: Law and Policy for a New Era in International Aviation. Kluwer Law International. 1997. P. 35.

5 Международное воздушное право. Книга 1 / Под ред. А.П. Мовчана. М.: Наука, 1980. С. 129.

30

На наш взгляд, при рассмотрении вопроса о первой и вто рой «свободах воздуха» следует учитывать следующее.

Во первых, как справедливо подчеркивает Ю.Н. Малеев, хотя «первые две “свободы” формально не предусматривают привилегию на выполнение воздушной перевозки, тем не ме нее «такая привилегия в них заложена, поскольку при транзит ном пролете перевозятся лица и объекты»1. Следовательно, авиа предприятие, которому предоставлено право транзитных про летов, использует его прежде всего для осуществления своей коммерческой деятельности, то есть в конечном счете для полу чения доходов.

Во вторых, при обмене правами пролетов важное значение имеют географическое положение и размеры территории того или иного государства. Если речь идет о маленьком по своим размерам государстве, то получение права выполнять транзит ные пролеты через его территорию действительно не представ ляет особой ценности с коммерческой точки зрения. Однако в тех случаях, когда государство обладает огромной территори ей, и через него проходят достаточно прямые маршруты, со единяющие другие государства, в которых начинается или за канчивается большой объем перевозок, предоставление им ино странным авиапредприятиям прав пролетов дает последним реальные экономические выгоды.

Таким образом, получение прав транзитных пролетов и по садок с некоммерческими целями может иметь важное эконо мическое значение, и поэтому вполне объясним и оправдан, по нашему мнению, учет со стороны государств при предоставле нии ими данных прав в том числе и коммерческих интересов своих собственных авиапредприятий. Неслучайно, такие стра ны, как Российская Федерация, Канада2, Бразилия, Китай, чьи территории имеют важное значение для транзитных пролетов, не участвуют в Чикагском соглашении о двух «свободах возду ха» 1944 г. и предпочитают регулировать вопросы транзитных пролетов и «технических» посадок на двусторонней основе, тре

1 Малеев Ю.Н. Международное воздушное право: вопросы теории и прак тики. М.: Международные отношения, 1986. С. 130.

2 Следует обратить внимание, что первоначально, с 1945 года, Канада яв лялась участником Чикагского соглашения о двух «свободах воздуха» 1944 г. Однако 10 ноября 1987 года Канада заявила о своем выходе из данного согла шения.

31

буя взамен первой и второй «свобод воздуха» реальные эконо мические выгоды для своих авиапредприятий (например, воз можность увеличить частоту авиаперевозок, количество пунк тов, куда авиапредприятие может выполнять перевозки, и т.п.).

Так, благодаря размеру территории и удобному географи ческому положению Российской Федерации (Россия находит ся на перекрестке путей из Европы на Дальний Восток и в Юго Восточную Азию, а также из Западного полушарию в Азию), получение прав пролетов через нее (первая «свобода воздуха») по наиболее коротким и экономически выгодным маршрутам имеет важное значение для авиакомпаний многих государств. В частности, особую заинтересованность иностранные авиаком пании уже давно проявляют к эксплуатации транссибирского маршрута, поскольку ему нет какой либо равноценной альтер нативы. Например, если протяженность маршрута «Токио— Москва—Рим» (с пролетом через Сибирь) составляет всего 10 626 км, то маршрут «Токио — Анкоридж (Аляска) — Рим» — 14 000 км, а так называемый «южный» маршрут «Токио—Каль кутта—Бомбей—Кувейт—Рим» — 14 532км1. Предоставление права пролетов через Сибирь иностранным авиакомпаниям, ис пользующим широкофюзеляжные самолеты, позволяет сокра тить время полета на несколько часов, сэкономить топливо, уменьшить затраты материальных и трудовых ресурсов, и со ответственно, снизить тарифы на авиаперевозки, получив тем самым дополнительно значительные выгоды и преимущества в конкурентной борьбе на авиатранспортном рынке.

Большой интерес в настоящее время существует и к но вым кроссполярным маршрутам (они пересекают территорию России не в широтном, как транссибирский маршрут, а в мери диальном направлении), в особенности со стороны американс ких авиакомпаний; полеты по этим маршрутам дадут им воз можность в несколько раз сократить свои эксплуатационные расходы2.

Активное использование транссибирского маршрута ино странными авиакомпаниями началось еще в 1970 е годы, когда все большее, если не первостепенное значение стал приобре

1 Саморуков В.Д. Дипломат Аэрофлота. М., 2003. С. 246.

2 По вопросу о преимуществах эксплуатации новых кроссполярных мар шрутов см.: Маккейган Д. Новая структура проходящих через Северный по люс авиамаршрутов позволяет существенно сократить полетное время и зат раты // ИКАО. 2001. № 2. С.13.

32

тать вопрос об участии Аэрофлота1 в перевозках между основ ными рынками (Европа—Япония, Европа—Америка, Европа— Юго Восточная Азия и т.д.)2. Иностранные авиакомпании полу чили право осуществлять перевозки между Западной Европой и пунктами в Японии и других странах Дальнего Востока и Юго Восточной Азии через Сибирь. В свою очередь, Аэрофлоту были предоставлены более широкие права пятой «свободы воздуха», а также права шестой «свободы» для авиаперевозок между Ев ропой и странами Дальнего Востока и Юго Восточной Азии че рез Москву.

Например, в Меморандуме о согласии между Правитель ством СССР и Правительством Дании по вопросам воздушно го сообщения от 9 февраля 1971 года указывалось, что в связи

соткрытием воздушного пространства над Сибирью для регу лярных полетов иностранных самолетов и на основании «об менных писем» Правительство Союза ССР дает согласие на осуществление назначенными авиапредприятиями Дании и

СССР полетов по договорной линии «Копенгаген — Москва — Токио». При этом при эксплуатации данной линии, с учетом уже имевшихся договоренностей в соответствии с советско датским соглашением о воздушном сообщении 1956 года, датское авиа предприятие получило следующие коммерческие права: а) пра во перевозить пассажиров, багаж, грузы и почту между Копен гагеном и Токио в обоих направлениях транзитом через тер риторию Советского Союза (по транссибирскому маршруту); б) право перевозить пассажиров, багаж, грузы и почту между

1 В данной работе «Аэрофлот» и существующее в настоящее время ОАО «Аэрофлот — российские авиалинии» используются как синонимы для обо значения фактически одного и того же авиапредприятия. В соответствии с Постановлением Правительства РФ № 527 от 28 июля 1992 г. «О мерах по организации международных воздушных сообщений Российской Федерации» ОАО «Аэрофлот — российские авиалинии» был преобразован из производ ственно коммерческого объединения «Аэрофлот — советские авиалинии» с передачей ему всех полномочий производственно коммерческого объедине ния «Аэрофлот — советские авиалинии» по действующим межправительствен ным соглашениям о воздушном сообщении с зарубежными странами, заклю ченными РФ и бывшим СССР, а также договорам и соглашениям Аэрофлота

синостранными авиакомпаниями, фирмами и организациями в области граж

данской авиации (Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. № 5. Ст. 251).

2См.: Авиатранссиб: магистраль века// Гражданская авиация. 2000.

№2. С. 26.

33

Копенгагеном и Москвой в обоих направлениях; и в) ограни ченные права пятой «свободы воздуха» в целях перевозки пас сажиров между Москвой и Токио. Аэрофлот взамен получил права перевозок пассажиров, грузов и почты между всеми пунк тами договорной линии «Копенгаген — Москва — Токио» в обо их направлениях (то есть права шестой «свободы воздуха») и дополнительно права перевозок между Копенгагеном и любым из следующих пунктов: Лондон, Париж, Амстердам, Брюссель, Осло и Стокгольм (то есть права пятой «свободы воздуха»)1.

Следует обратить внимание, что первоначально все иност ранные воздушные суда при полетах по транссибирскому мар шруту должны были производить посадку в Москве. Однако в дальнейшем, по мере внедрения в эксплуатацию дальнемагист ральных широкофюзеляжных самолетов, партнеры СССР по со глашениям стали выдвигать требования о предоставлении их авиакомпаниям права беспосадочных полетов по транссибирс кому маршруту, поскольку дополнительная посадка в Москве приводила к существенному увеличению их эксплуатационных расходов. В этой связи 3 октября 1983 года Советом Министров

СССР было принято Постановление «Об открытии на террито рии СССР международных воздушных трасс для беспосадоч ных полетов иностранных воздушных судов через Сибирь», в котором определялся перечень трасс и предоставлялось Мини стерству гражданской авиации СССР право разрешать по со гласованию с соответствующими ведомствами на основе вза имности выполнение ограниченного количества беспосадочных полетов по указанным трассам воздушными судами государств, с которыми имелись соглашения о полетах по транссибирско му маршруту.

Так, например, в соответствии с дальнейшими изменения ми, внесенными в советско датское межправительственное со глашение о воздушном сообщении в 1987 году, назначенное авиапредприятие Дании получило право выполнять перевозки

1 См.: Соглашение между Правительством СССР и Правительством Да нии о воздушном сообщении от 31 марта 1956 г. (Сборник действующих дого воров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными госу дарствами. Вып. XVIII. М., 1960. С. 574); Меморандум о согласии между Пра вительством СССР и Правительством Дании по вопросам воздушного сооб щения от 9 февраля 1971 г. (Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XXVII. М., 1974. С. 243).

34