0188 / gryaznova_finansy

государственного органа субъекта РФ (органа местного самоуп равления). В отличие от передачи делегирование полномочий пред­ полагает предоставление государственным органом Российской Федерации (субъекта РФ) принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса государственному органу субъекта РФ (ор­ гану местного самоуправления) на один раз, на определенный срок или бессрочно.

Наделение субъектов РФ (муниципальных образований) полно­ мочиями федерального (регионального) уровня обусловливаются еле дующими положениями.

Во-первых, оно осуществляется только в соответствии с феде­ ральным законом (законом субъекта РФ), договором или согла­ шением, заключенным между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ (органами государственной власти субъектов РФ и органами местного са моуправления).

Во-вторых, оно должно подтверждаться передачей необходи мых для их осуществления материальных и финансовых средств.

В-третьих, эта процедура предполагает контроль Российской Федерации (субъекта РФ) за реализацией переданных (делеги­ рованных) полномочий, который заключается в возможности соответствующих органов государственной власти РФ (субъект РФ) давать указания органам государственной власти субъекта РФ (органам местного самоуправления) относительно выполне­ ния переданных полномочий, оценивать решения органов власти субъекта РФ (органов местного самоуправления) с точки зрения законности и целесообразности, отменять или приостанавливать при необходимости отдельные решения.

В-четвертых, наделение предполагает передачу (делегирова ние) полномочий только органов исполнительной власти.

На основе разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных обра зований устанавливаются расходные обязательства Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований.

Расходные обязательства —это обусловленные законом, иным

нормативным правовым актом, договором или соглашением обязан ности публично-правового образования или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юра дическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту

международного права средства из соответствующего бюджета

Установление порядка разграничения расходных обязательств находится в компетенции федеральных органов государственной иласти. Согласно бюджетному законодательству Российской Фе­ дерации, не допускается установление расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет бюджетов двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В бюджетном законодательстве различаются расходные обяза­ тельства Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований.

Расходные обязательства Российской Федерации возникают в ходе осуществления федеральными органами государственной «ласти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, не отнесенных к полномочиям орга­ нов государственной власти субъектов РФ. Расходные обязатель­ ства Российской Федерации исполняются за счет собственных доходов и поступлений из источников финансирования дефицита федерального бюджета, а также за счет средств бюджетов госу­ дарственных внебюджетных фондов Российской Федерации.

Расходные обязательства субъектов РФ устанавливаются в ходе осуществления органами государственной власти субъектов РФ полномочий по предметам ведения этих субъектов и предметам совместного ведения, отнесенных к полномочиям органов госу­ дарственной власти субъектов РФ федеральным законодательс­ твом либо договором о разграничении полномочий. Расходные обязательства субъектов РФ, возникающие в ходе осуществления полномочий по предметам ведения субъектов РФ и совместного ведения, отнесенным к компетенции субъектов РФ, исполня­ ются за счет собственных доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджетов субъектов РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов.

Расходные обязательства муниципальных образований возни­ кают в ходе осуществления органами местного самоуправления решения вопросов местного значения в соответствии со ст. 2 Фе­ дерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». При этом разгра­ ничение расходных обязательств муниципальных образований разных видов (поселений, муниципальных районов, городских округов) осуществляется на основе разграничения вопросов мест­ ного значения конкретного вида муниципального образования,

Разделение налогов между уровнями государственной влас­ ти и местного самоуправления основано на определении органа государственной власти и органа местного самоуправления, в чьей компетенции находится введение данного налога; установ­ ление порядка его исчисления и взимания. Сначала в Законе РФ от 27.12.1991 № 2118-1 «Об основаЫ1 алоговой системы в Российской Федерации», а затем в Налоговом кодексе Россий­ ской Федерации, который начал действовать с 1 января 1999 г., предусмотрено деление налогов на федеральные, региональные и местные налоги, а также налоги, предусмотренные специальными налоговыми режимами. Однако такое деление не предусматривает их полное поступление в доходы соответственно федерального, региональных и местных бюджетов. Например, такой федераль­ ный налог, как налог на доходы физических лиц, поступает и в бюджеты субъектов РФ (70%), и в местные бюджеты (30%), а акцизы на пиво полностью поступают в бюджеты субъектов РФ. Поэтому говорить о том, что в России применяется в чистом виде такой метод разграничения доходов, как разделение видов налогов по уровням государственной власти и местного самоуп­ равления, можно с большой степенью условности.

Квотирование ставки налога применяется при разделении ставки налога на прибыль организаций и единого социального налога. Конкретные ставки для зачисления этих налогов в те или иные бюджеты установлены соответствующими главами Налого­ вого кодекса Российской Федерации, а нормативы зачисления в соответствующий бюджет —Бюджетным кодексом Российской Федерации. Так, налог на прибыль организаций зачисляется в федеральный бюджет по ставке 2% налогооблагаемой прибыли по нормативу 100%, а в бюджеты субъектов РФ —по ставке 18% налогооблагаемой прибыли по нормативу 100%.

Квотирование объема налоговых поступлений применяется при разграничении остальных налогов, например, некоторых акцизов (на бензин автомобильный, на этиловый спирт-сырец и др.), на­ лога на добычу полезных ископаемых, налога на доходы физичес­ ких лиц и др. Конкретные нормативы зачисления разграниченных данным методом налогов в тот или иной бюджет регламентиро­ ваны ст. 50, 56 и 61 Бюджетного кодекса РФ.

Квотирование является основным методом, используемым при разграничении доходов между бюджетами в России. Среди основных преимуществ метода квотирования при разграничении

доходов между бюджетами можно выделить использование еди­ ной методики исчисления и механизма взимания налогов, про­ стоту технических расчетов между покупателями и поставщиками, которые являются плательщиками на различных территориях (актуально для косвенных налогов), создание заинтересованности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в исполнении доходов федерального бюджета.

Бюджетный кодекс РФ устанавливает нормативы разграниче­ ния не только налоговых, но и неналоговых доходов. Например, плата за негативное воздействие на окружающую среду зачисля­ ется в федеральный бюджет в размере 20% суммы поступлений, м бюджет субъекта РФ - в размере 40% и в бюджет муниципального района (городского округа) - также в размере 40%.

К процессу разграничения доходов между бюджетами в Рос­ сийской Федерации относится установление законами субъек­ тов РФ и муниципальными правовыми актами (кроме тех, ко­ торыми утверждаются соответствующие бюджеты) на постоянной основе единых нормативов отчислений от отдельных федеральных и региональных налогов, а также налогов по специальным нало­ говым режимам, подлежащих зачислению в бюджеты субъектом РФ (в бюджеты муниципальных районов), в бюджеты других (нижестоящих) уровней.

В настоящее время, к сожалению, в России не использует­ ся такой метод разграничения доходов между бюджетами, как

установление региональных и местных надбавок к федеральным //

региональным налогам.

При установлении надбавок региональные органы власти и органы местного самоуправления получают право взимать с тех налоговых объектов, которые облагаются соответственно федс ральными или региональными налогами, дополнительный налог в свою пользу в размере определенного процента или иного ко­ эффициента к установленной ставке. Обычно при этом вышес­ тоящий орган государственной власти указывает лишь максимум, с которого региональные органы власти и органы местного са­ моуправления вправе производить надбавки.

Надбавки наиболее эффективны при разграничении налогом между различными бюджетами бюджетной системы. К преиму ществам данного метода разграничения доходов можно отнести простоту, эластичность, заинтересованность нижестоящих органом в полном и своевременном поступлении федеральных и регио

нальных налогов, расширении базы обложения по этим налогам, сохранение единого методологического подхода к налогообложе­ нию разных объектов и категорий налогоплательщиков на всей территории страны, снижение затрат регионов и муниципальных образований на введение и взимание налогов, избежание двой­ ного налогообложения.

Разграничение доходов между бюджетами дополняется их распределением, когда доходы, подлежащие зачислению в один бюджет, передаются другому бюджету полностью или частично

впределах нормативов, установленных законами о соответству­ ющих бюджетах. Так, в Федеральном законе о федеральном бюд­ жете на очередной финансовый год и плановый период такие нормативы установлены для передачи части акцизов, подлежащих

кзачислению в федеральный бюджет, в бюджеты субъектов РФ;

взаконах субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) такие нормативы устанавливаются для передачи части налога на доходы физических лиц, подлежащего к зачислению в бюджеты субъектов РФ, в местные бюджеты.

Разный уровень обеспеченности органов власти финансо­ выми ресурсами, различные финансовые возможности терри­ торий предопределяют необходимость перераспределительных процессов между бюджетами. Межбюджетное перераспределение средств представляет собой ежегодную передачу средств из одного

бюджета в другой бюджет бюджетной системы Российской Феде­ рации для выравнивания бюджетной обеспеченности, финансового обеспечения передаваемых государственных полномочий, покрытия временных кассовых разрывов. В федеративном государстве они являются наиболее важными отношениями, возникающими меж­ ду органами государственной власти разного уровня и органами местного самоуправления и влияющими на состояние экономики и социальной сферы. Перераспределение средств завершает про­ цесс достижения соответствия между доходами, закрепленными за определенным органом власти либо органом местного само­ управления, и объемом возложенных на него полномочий. Ис­ пользование данного функционального элемента межбюджетных отношений связано с необходимостью сглаживания различий в социально-экономическом развитии регионов и муниципальных образований, компенсации решений, принятых вышестоящими органами власти, вызвавших либо уменьшение доходов, либо

увеличение расходов нижестоящих бюджетов, а также необхо­ димостью балансирования доходов и расходов соответствующе­ го бюджета внутри финансового года (т.е. покрытия временных кассовых разрывов).

Исходя из этого формами перераспределения средств явля­ ются межбюджетные трансферты и бюджетные кредиты. Меж­ бюджетные трансферты —это средства, предоставляемые одним

бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации. Межбюд­ жетные трансферты предоставляются в форме дотаций, субсидий и субвенций. Бюджетные кредиты используются для покрытия временных кассовых разрывов.

ВБюджетном кодексе РФ дотации определяются как меж­ бюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) ус­ ловий их использования.

Определения субсидий и субвенций в Бюджетном кодексе РФ

с1 января 2008 г. отсутствуют. При этом они рассматриваются не только как формы межбюджетных трансфертов, а как формы предоставления бюджетных средств юридическим и физичес­ ким лицам. Однако, если рассматривать субсидии и субвенции в форме межбюджетных трансфертов, то их можно определить следующим образом.

Субсидии —это межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе для софинансирования расходных обязательств Российской Федерации (субъектов РФ, муниципальных образований), возникающих в ходе осуществле­ ния органами государственной власти (органами местного само­ управления) своих собственных полномочий.

Субвенции —это межбюджетные трансферты, предоставляе­ мые на безвозмездной и безвозвратной основе для финансово го обеспечения расходных обязательств Российской Федерации (субъектов РФ, муниципальных образований), возникающих при выполнении органами государственной власти (органами мест ного самоуправления) переданных им полномочий.

ВРоссийской Федерации межбюджетные трансферты бюд жетам субъектов РФ предоставляются из федерального бюджет, других бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюд жетам субъектов РФ предоставляются в форме дотаций на вы

равнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ; субсидий бюджетам субъектов РФ; субвенций бюджетам субъектов РФ; иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ.

Межбюджетные трансферты бюджетам субъектов РФ из дру­ гих бюджетов субъектов РФ предоставляются в форме субвенций бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, облас­ тей, для реализации полномочий органов государственной влас­ ти субъектов РФ, передаваемых на основании договоров между органами государственной власти автономного округа и соот­ ветственно органами государственной власти края или области, заключенных в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Межбюджетные трансферты из местных бюджетов бюджетам субъектов РФ предоставляются в форме субсидий, перечисляе­ мых в бюджеты субъектов РФ для формирования региональных фондов финансовой поддержки поселений и региональных фон­ дов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).

Межбюджетные трансферты местным бюджетам предоставля­ ются из бюджетов субъектов РФ и других местных бюджетов.

Межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам предоставляются в форме дотаций на вы­ равнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов); субсидий местным бюджетам; суб­ венций местным бюджетам; иных межбюджетных трансфертов местным бюджетам.

Межбюджетные трансферты местным бюджетам из других местных бюджетов предоставляются в форме дотаций из бюдже­ тов муниципальных районов на выравнивание бюджетной обес­ печенности поселений; субсидий, перечисляемых из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение воп­ росов местного значения межмуниципального характера; иных межбюджетных трансфертов.

В бюджетах всех уровней бюджетной системы Российской Федерации создаются фонды, из которых предоставляются межыоджетные трансферты. Так, в составе федерального бюджета создаются:

• Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ, который образует совокупность дотаций из федерального бюд­

жета на выравнивание бюджетной обеспеченности субъек­ тов РФ;

•Федеральный фонд компенсаций, который образует сово­ купность субвенций из федерального бюджета;

•Федеральный фонд софинансирования расходов, который образует совокупность субсидий из федерального бюджета.

Аналогичные фонды создаются в бюджетах субъектов РФ (региональные фонды финансовой поддержки поселений, реги­ ональные фонды финансовой поддержки муниципальных райо­ нов или городских округов, региональные фонды компенсаций и региональные фонды софинансирования расходов) и в бюджетах муниципальных районов (районные фонды финансовой подде­ ржки поселений). Порядок их образования аналогичен порядку формирования фондов в составе федерального бюджета.

Межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам и формах дотаций, субсидий и субвенций, представляют собой без­ возмездные поступления. При этом доходы бюджета, полученные

ввиде безвозмездных поступлений, за исключением субвенций, являются его собственными доходами.

В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собра­ нию Российской Федерации «О бюджетной политике в 2010—2012 годах» отмечается, что, несмотря на положительные изменения \\ системе межбюджетных отношений и в организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, достигнутые в ходе реформы межбюджетных отно­ шений, сохраняются существенные диспропорции доходов и рас­ ходов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований.

Объем принятых на этих уровнях бюджетной системы РФ расходных обязательств зачастую существенно превосходит объем доходов. В условиях снижения доходов и сохранения практичес ки на прежнем уровне расходных обязательств проблема несба лансированности бюджетов усугубляется. Действующая система разграничения расходных обязательств между уровнями власти и управления в отдельных случаях не обеспечивает эффективного предоставления бюджетных услуг.

Неоправданно возросло число субвенций и субсидий, не связанных с реализацией государственных полномочий, что, е одной стороны, усложняет их администрирование, а с другой ограничивает самостоятельность и ответственность органов госу дарственной власти субъектов РФ, приводит к дублированию и

распылению бюджетных средств. Софинансирование со стороны Российской Федерации, по сути, превращается в финансирование того или иного расходного обязательства субъекта РФ.

Ответственность органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления за обеспечение эффек­ тивного расходования средств, создание базы для расширения собственного доходного потенциала снижается. Практически от­ сутствуют стимулы для увеличения собственной доходной базы региональных и местных бюджетов. В ряде субъектов РФ и му­ ниципальных образований управление бюджетным процессом остается на низком уровне, не внедряются в бюджетный процесс принципы бюджетирования, ориентированного на результат, от­ сутствует система оценки эффективности бюджетных расходов.

В Бюджетном послании предложены следующие направления решения проблем в сфере межбюджетных отношений.

1.Инвентаризация, анализ финансового обеспечения и оп­ тимизация публичных обязательств.

2.Обеспечение режима экономного и рационального исполь­ зования бюджетных средств, оптимизация расходов на содер­ жание органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

3.Обеспечение реструктуризации бюджетной сети при со­ хранении качества и объемов государственных и муниципаль­ ных услуг, разработка критериев качества предоставления услуг,

методик расчета финансового обеспечения государственных и муниципальных заданий, переход от финансирования бюджетных учреждений к финансированию предоставления государственных

имуниципальных услуг.

4.При значительном снижении доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов (более 30% по сравнению с уровнем за аналогичный период предыдущего финансового года), что требует предоставления межбюджетных трансфертов из вышестоящих бюджетов, необходимо усиление механизмов финансового ад­ министрирования, предусматривающих подписание соглашений между федеральными органами государственной власти и орга­ нами государственной власти субъектов РФ, а также между орга­ нами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления об объеме и направлениях расходов бюджетов соответствующих публично-правовых образований, в которых снизились доходы.