0188 / gryaznova_finansy
.pdfболее узкие цели, которые находят отражение в функциональной и экономической структуре расходов бюджетов.
Как и любой другой финансовый фонд, бюджетный фонд должен быть сбалансирован, однако сбалансированность может быть достигнута не только за счет равенства доходов и расходов, но и главным образом путем использования государственных или муниципальных заимствований. В этом случае сбаланси рованность бюджета предполагает необходимость достижения соответствия планируемых расходов суммарному объему доходои и поступлений из источников финансирования дефицита бюд жета, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов.
Наряду с наличием общих черт, характерных для всех фи нансовых фондов, бюджетный фонд обладает еще одной специ фической чертой —исключительной мобильностью в процессе его формирования и использования или маневренностью1. Мобильность бюджетного фонда достигается: соблюдением принципа общего (совокупного) покрытия расходов бюджета, принципа единстнм кассы, образованием и использованием различных видов бюд жетных резервов, бюджетных кредитов, возможностью внесении изменений в утвержденные бюджетные назначения.
Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджета озна чает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования его дефицита, за исключением субвенций и субсидий, полученных из других бюд жетов бюджетной системы Российской Федерации, средств целевых иностранных кредитов (заимствований), добровольных взносом, пожертвований, средств самообложения граждан и в других случи ях, определенных Бюджетным кодексом Российской Федерации Соблюдение этого принципа обеспечивает возможность свобод ного распределения бюджетных средств по любым направлениям расходов в ходе формирования бюджета, а также бесперебойное финансирование расходов, определенных Федеральным законом о бюджете на очередной финансовый год и плановый период.
Принцип единства кассы, предусмотренный Бюджетным кодек сом РФ как один из основных принципов исполнения бюджетон,
1См.: Родионова В.М. Государственный бюджет СССР и его роль в сОп лансированном развитии экономики. —М.: Финансы и статистика, 1985.
С. 122.
означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществле ние всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исклю чением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых за пределами территории соответственно Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации. Соблюдение этого принципа позволяет консолидировать все доходы и поступления на счете и направ лять их бюджетополучателям исходя из утвержденных бюджетных назначений.
Бюджетные резервы обеспечивают устойчивость и мобильность бюджетного фонда. Под ними понимается обособленная часть средств бюджетов, предназначенных для обеспечения беспере бойного финансирования как запланированных, так и непредви денных расходов, возникших внезапно и имеющих чрезвычайный или случайный характер. Необходимость создания бюджетных резервов связана с возможными ошибками и просчетами, до пущенными в ходе бюджетного планирования, особенно в час ти планирования трудно предсказуемых основных показателей социально-экономического развития (темпов экономического роста, динамики валютного курса, уровня инфляции, уровня цен на энергоносители и др.); необходимостью ликвидации возника ющих диспропорций в процессе исполнения бюджета, а также непредвиденными расходами. Бюджетные резервы используются при невыполнении доходов бюджета и для возмещения ущерба, причиненного стихийными бедствиями, а также для покрытия временных кассовых разрывов.
Основными видами бюджетных резервов являются: резервный фонд Правительства Российской Федерации, резервные фонды высших исполнительных органов государственной власти субъ ектов РФ и резервные фонды местной администрации; резерв ный фонд Правительства РФ по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий; реюрвный фонд Президента РФ; оборотная кассовая наличность; остатки на счетах по учету средств бюджета, образовавшиеся на начало текущего финансового года. Различные виды бюджетных резервов имеют разное функциональное назначение. Резервные фонды исполнительных органов государственной (местных адми нистраций), а также остатки на счетах по учету средств бюджета используются в основном на финансирование дополнительных расходов, возникающих в процессе исполнения бюджетов. Обо
ротная кассовая наличность1, образуемая при составлении бюд жета за его рамками за счет остатка на счетах по учету средств бюджета на начало планируемого года, используется для пок рытия временных кассовых разрывов, т.е. при недостаточности в определенный период текущего финансового года на едином счете бюджета денежных средств для осуществления кассовых выплат из бюджета. Таким образом, она используется временно и должна быть восстановлена до конца финансового года.
Бюджетные кредиты используются для покрытия временных кассовых разрывов в случае недостаточности средств оборотной кассовой наличности. Они предоставляются на срок до одного года и обязательно должны быть погашены в течение текущего финансового года.
Предусмотренная бюджетным законодательством возмож
ность внесения изменений в утвержденные бюджетные назначения
позволяет обеспечить финансирование мероприятий, предусмот ренных бюджетом, в рамках фактически поступивших бюджет ных доходов, создать правовые основания для осуществления дополнительных расходов, не предусмотренных бюджетом, а также обеспечить перераспределение бюджетных средств в ходе исполнения бюджета.
Мобильность бюджетного фонда проявляется как в процес се формирования, так и при его использовании. Например, мо бильность в ходе формирования бюджетного фонда проявляется
вотсутствии закрепления определенных расходов за соответс твующими доходами и источниками финансирования дефицита бюджета, что позволяет уже при формировании бюджета манен рировать доходами, направляя их на осуществление расходом, определенных приоритетными, в соответствии с целями и зада чами бюджетной политики. Другим инструментом обеспечения мобильности бюджетного фонда в ходе бюджетного планирова ния является использование оборотной кассовой наличности п бюджетных кредитов.
Необходимость обеспечения мобильности бюджетного фонда
входе его использования связана с тем, что фактически достиг
1Данный вид резерва не предусмотрен действующим законодатель ством, но активно используется органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления для сбалансирования доходов и расходов сот ветственно региональных и местных бюджетов при поквартальном распре
делении.
иутые в течение бюджетного года показатели (темпы экономичес кого роста, уровень инфляции, величина доходов и поступлений из источников финансирования дефицита) отклоняются от пре дусмотренных в бюджете. В ходе исполнения бюджета мобиль ность обеспечивается соблюдением принципа единства кассы, использованием всех видов резервов, включая оборотную кас совую наличность, бюджетных кредитов, внесением изменений и бюджетные назначения. Тем самым отдельные инструменты (например, бюджетные кредиты и оборотная кассовая налич ность) обеспечивают мобильность бюджетного фонда и при его формировании, и при его использовании.
Высокая степень концентрации финансовых ресурсов в бюд жетных фондах1и присущие этим фондам отличительные черты позволяют бюджету выполнять свое общественное назначение — обеспечивать органы государственной власти и местного само управления денежными средствами, необходимыми для выпол нения возложенных на них функций и задач с целью удовлетво рения общественных потребностей.
12.2. Бюджетная система государства, принципы ее построения
Бюджетная система любого государства представляет со бой совокупность бюджетов государственно-территориальных и
административно-территориальных образований, находящихся в определенной взаимосвязи друг с другом на основе принципов, ус тановленных законодательством. Состав бюджетов, входящих в бюджетную систему, и формы их взаимосвязей зависят от типа государственного устройства страны (федеративного или унитар ного). Последнее определяет административно-территориальное деление страны, уровни государственной власти и соответствую щие им органы государственной власти, основы разграничения полномочий между ними.
Как и любая система, представляющая совокупность элемен тов, находящихся в определенной взаимосвязи, бюджетная систе ма состоит из отдельных элементов —видов бюджетов и уровней
1В современных условиях через бюджеты всех уровней бюджетной сис темы перераспределяется У4 валового внутреннего продукта.
бюджетной системы. Вид бюджета означает форму образования
и расходования финансовых ресурсов определенного органа государс твенной власти или органа местного самоуправления. Совокупность определенных видов бюджета, соответствующих определенному уровню государственной власти или местного самоуправления, пред ставляет собой уровень или звено бюджетной системы. Число уровней бюджетной системы определяется типом государственно го устройства. Бюджетная система унитарного государства состой! из двух уровней, представленных бюджетом центрального органа власти и местными бюджетами, бюджетная система федератив ного государства —из трех уровней, представленных бюджетом федерального органа власти, бюджетами субъектов федерации и местными бюджетами. Верхний уровень бюджетных систем и фс деративного, и унитарного государства представлен всегда одним видом бюджета, а нижние - многочисленными видами бюджетом, определяемыми особенностями государственного устройства той или иной страны с учетом конкретных видов государственных муниципальных образований внутри нее.
Современная бюджетная система Российской Федерации скпа дывалась под воздействием исторических условий формирования российского государства. До 1991 г. бюджетная система СССР
(одной из союзных республик которого была РСФСР) объединяли союзный бюджет, государственные бюджеты 15 союзных респуб лик (включавшие республиканские бюджеты союзных респуб лик, государственные бюджеты автономных республик и местные бюджеты) и бюджет государственного социального страховании Единый Государственный бюджет СССР, который консолидиро вал все вышеперечисленные бюджеты (по принципу «собранной матрешки», когда каждый нижестоящий бюджет включался н качестве составной части в вышестоящий бюджет), утверждался высшим законодательным органом страны —Верховным Советом
СССР. Тем самым при утверждении Государственного бюджет
СССР утверждался объем доходов и расходов всех нижестоящих бюджетов. Вместе с тем после принятия единого бюджета стра ны каждый представительный орган власти (республики, края, области, города, района и т.д.) принимал своими законами или решениями соответствующий консолидированный бюджет (бюджс i республики, бюджет края, бюджет области и т.д.).
Таким образом, бюджетная система страны до образовании Российской Федерации как суверенного государства строилась ни
двух основных принципах —единства и демократического цент рализма, которые были провозглашены в законах, регулирующих бюджетные права СССР, союзных и автономных республик, мес тных Советов народных депутатов. Единство бюджетной системы предполагало прежде всего составление и утверждение единого (консолидированного) государственного бюджета СССР зако нодательным актом высшего представительного органа власти страны —Верховного Совета СССР. Кроме того, единство бюд жетной системы было обусловлено единством доходной базы, единым планом экономического и социального развития страны, едиными принципами и правилами бюджетного планирования и бюджетного финансирования.
Принцип демократического централизма заключался в соче тании централизованного руководства всей бюджетной системой из единого центра с предоставлением определенных бюджетных прав республиканским и местным органам власти. Централизм выражался в наличии единых для всех бюджетов общегосударст венных налогов и доходов, высокой степени концентрации бюд жетных средств в союзном бюджете (она достигала в отдельные годы 70%) и соответственно финансовой зависимости республи канских и местных органов власти от союзного центра, а также в широком использовании системы бюджетного регулирования (путем ежегодного перераспределения бюджетных средств, в ос новном через нормативы отчислений от общегосударственных налогов и доходов, а также через дотации, предоставляемые вы шестоящими органами власти нижестоящим). При такой системе распределения бюджетных средств демократизм как принцип построения бюджетной системы заключался только в необхо димости составления и утверждения соответствующим органом власти консолидированного бюджета своей территории. Однако при этом не могли быть нарушены основные параметры, зало женные в едином Государственном бюджете СССР, а именно: уменьшена сумма доходов, установленная вышестоящим органом власти конкретному бюджету, и изменены индивидуальные нор мативы отчислений от регулирующих доходов, определенные для соответствующего бюджета.
Образование Российской Федерации как самостоятельного государства предопределило радикальные изменения в составе и принципах построения бюджетной системы, что нашло отра жение первоначально в принятии Закона РСФСР от 10.10.1991
№1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного про цесса в РСФСР». В данном законе впервые был сформулирован принцип самостоятельности бюджетов, входящих в бюджетную систему РСФСР. В соответствии с этим законом бюджетная сис тема определялась как совокупность республиканского бюджета РСФСР, республиканских бюджетов республик в составе РСФСР, бюджетов национально-государственных и административнотерриториальных образований РСФСР. После принятия в 1993 г. Конституции РФ понятие бюджетов национально-государствен ных и административно-территориальных образований Российс кой Федерации было конкретизировано в Законе РФ от 15.04.1993
№4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формирова нию и использованию внебюджетных фондов представительных
иисполнительных органов государственной власти республик и составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления», в соответствии с которым они были представлены:
•республиканскими бюджетами республик в составе РФ;
•областным бюджетом автономной области;
•окружными бюджетами автономных округов;
•краевыми бюджетами краев;
•областными бюджетами областей;
•городскими бюджетами городов Москвы и Санкт-Петербурга;
•местными бюджетами.
Введенный в действие с 1 января 2000 г. Бюджетный ко декс Российской Федерации, закрепил основные изменения и бюджетном устройстве РФ, произошедшие с 1991 г.
Бюджетная система Российской Федерации — это основан
ная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Россий ской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственныл внебюджетных фондов1. При этом в ст. 10 Бюджетного кодекса РФ четко определены уровни и внутренняя структура бюджетной системы РФ (рис. 12.1).
Как видно из рисунка, бюджетная система РФ состоит из трех уровней (звеньев), каждый из которых представлен соответству
1 См. ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
I уровень
II уровень
III уровень
Рис. 12.1. Структура бюджетной системы Российской Федерации
ющими видами бюджетов. Первый уровень бюджетной системы
представлен одним видом бюджетов —федеральным. Различия в п атусе разных субъектов РФ определяет множественность видов бюджетов, составляющих второй уровень бюджетной системы РФ.
()ии включают республиканские бюджеты республик, областные оюджеты областей и областной бюджет автономной области, ок ружные бюджеты автономных округов, краевые бюджеты краев и I ородские бюджеты городов федерального значения (Москвы и
iлнкт-Петербурга)1. Количество этих видов бюджетов зависит от
1После провозглашения принципа самостоятельности бюджетной сис- и*мы РФ в 1991 г. бюджеты субъектов РФ (или региональные бюджеты) представлены совокупностью самостоятельных бюджетов, находящихся в распоряжении определенного органа власти. Поэтому во второй уровень бюджетной системы включаются, например, республиканские бюджеты республик, а не бюджеты республик. В последний, представляющий собой консолидированный бюджет республики, помимо республиканского бюд жета входят и местные бюджеты. При этом данный бюджет не утверждается республиканскими органами представительной власти.
государственного и административного устройства Российской Федерации, определенного Конституцией Российской Федера ции. В настоящее время в результате объединения нескольких субъектов РФ их общее число составляет 83. Соответственно с 1 января 2008 г. второй уровень бюджетной системы Российс кой Федерации представлен 21 республиканским, 9 краевыми, 4(> областными, одним областным бюджетом автономной области, четырьмя окружными двумя городскими бюджетами.
Третий уровень бюджетной системы Российской Федерации также представлен разными видами бюджетов —бюджетами му ниципальных районов, бюджетами городских округов, бюджетами внутригородских муниципальных образований городов федералi. ного значения Москвы и Санкт-Петербурга, бюджетами город ских и сельских поселений. По состоянию на 1 января 2009 i в Российской Федерации насчитывается более 23 тыс. местный бюджетов. В связи с введением в действие Федерального зако на от 06.10.2003 № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предусмат ривающего двухзвенную структуру муниципальных образований, изменилась и структура бюджетной системы Российской Фс дерации. В соответствии с Федеральным законом от 26.04.200/ № 63ФЗ третий уровень бюджетной системы представлен дну мя подуровнями: первый —бюджеты муниципальных районом, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муници пальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; второй —бюджеты городских и сельских пост лений. При этом в качестве составной части бюджетов городскм\
исельских поселений могут быть предусмотрены сметы доходом
ирасходов отдельных населенных пунктов, других территорий не являющихся муниципальными образованиями. Формированиг муниципальных внебюджетных фондов Бюджетным кодексом РФ не допускается.
ВБюджетном кодексе РФ дана расширительная трактовки бюджетной системы РФ, включающей не только соответствуй» щие уровни и виды бюджетов, но и бюджеты государственные внебюджетных фондов. Не оценивая спорность такой трактовки хотелось бы подчеркнуть, что включение в бюджетную систем\ внебюджетных фондов не означает, тем не менее, их консоли дацию в бюджетах соответствующих уровней. В соответствии i Бюджетным кодексом РФ средства государственных внебюджп
пых фондов не входят в состав бюджетов бюджетной системы РФ. Соответственно бюджеты государственных внебюджетных фон дов рассматриваются и утверждаются отдельными федеральными законами и законами субъектов РФ (в части территориальных внебюджетных фондов) и учитываются на отдельных от бюджетов счетах. Поэтому расширительная трактовка бюджетной системы предполагает не объединение бюджетов и государственных вне бюджетных фондов, а лишь включение в нее всех финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении органов государственной власти и органов местного самоуправления, независимо от того, в какой форме они формируются и используются.
Характеристика бюджетной системы предполагает определе ние не только состава бюджетов, входящих в нее, но и принципов се построения, взаимосвязи бюджетов и их взаимодействия друг с другом. В ст. 28 Бюджетного кодекса РФ определены следующие
принципы бюджетной системы РФ:
1)единства бюджетной системы РФ;
2)самостоятельности бюджетов;
3)разграничения доходов, расходов и источников финан сирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ;
4)равенства бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований;
5)полноты отражения доходов, расходов и источников фи нансирования дефицита бюджетов;
6)сбалансированности бюджета;
7)результативности и эффективности использования бюд жетных средств;
8)общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;
9)прозрачности (открытости);
10)достоверности бюджета;
11)адресности и целевого характера бюджетных средств;
12)подведомственности расходов бюджетов и единства кассы. Представляется правомерной точка зрения некоторых эконо
мистов1, которые полагают, что только первые четыре принципа относятся к построению собственно бюджетной системы, опреде
1 См.: Родионова В.М. Современные требования к бюджетному законода тельству// Финансы. — 1998. — № 7. — С. 9.; Финансы: учебник /под ред. М.В.Романовского, О.В. Врублевской, Б.М. Сабанти. — С. 178.