0188 / gryaznova_finansy

Контрольные вопросы

1.Что такое первичный бюджетный дефицит?

2.В чем состоит отличие структурного дефицита от цикличес­

кого?

3.Каковы внутренние и внешние источники финансирова­ ния бюджетного дефицита?

4.Укажите признаки классификации государственных заим­ ствований.

5.Что такое официальная внешняя задолженность?

6.Каковы различия между основным, капитальным и теку­ щим государственным долгом?

7.Кратко охарактеризуйте основные этапы управления госу­ дарственным долгом.

8.В чем состоит принципиальная разница между методами, характерными для административной и рыночной моделей управ­ ления государственным долгом?

9.Охарактеризуйте способы выплаты доходов по государ­ ственным долговым обязательствам.

10.Какие преимущества может дать переход к единой системе управления внешним и внутренним государственным долгом?

Задания для самостоятельнойработы

1.Каковы особенности отношения сторонников современных теорий использования государственных финансов для стимули­ рования экономического роста («функциональных финансов», «компенсационного бюджета» и др.) к политике достижения ежегодного равенства доходов и расходов, проводимой прави­ тельствами в период до 1930-х гг., когда господствовали идеи Дж. Кейнса? Объясните причины такого отношения.

2.Сравните содержание и последствия покрытия бюджетного дефицита за счет государственных заимствований и кредитно-де­ нежной эмиссии. Сделайте выводы.

3.Объясните причины проведения государственных заимст­ вований Российской Федерацией в условиях профицитности фе­ дерального бюджета.

Глава 15

ГОСУДАРСТВЕННЫ Е СОЦИАЛЬНЫ Е

ВНЕБЮ ДЖ ЕТНЫ Е Ф ОНДЫ

15.1.Социальное страхование и его роль

вреализации государственных социальных гарантий

Прошедший век ознаменовался большими преобразовани­ ями в социальной сфере. Развитие экономики, появление но­ вых технологий способствовали росту рисков (потеря трудо­ способности в результате травм, заболевания, безработица). Од­ новременно с индивидуальными способами защиты от таких рис­ ков на основе договоров личного страхования, индивидуальных накоплений и благотворительной деятельности религиозных ор­ ганизаций государство постепенно начало брать на себя обязан­ ность по гарантии компенсации последствий этих рисков.

В рамках социальной политики, проводимой государством, можно выделить систему обязательных гарантий по обеспечению граждан в старости, в случаях болезни, инвалидности, потери ра­ боты, а также малообеспеченных семей. Эта система гарантий, а также правовое регулирование взаимоотношений работодателей и работников, защита прав последних составляют понятие социаль­ ной защиты. В свою очередь, система мер по непосредственному материальному обеспечению нетрудоспособных и малообеспе­ ченных граждан в рамках этой защиты соответствуют понятию

социального обеспечения.

Социальное обеспечение может быть основано на механизме: 1) социального страхования, предусматривающего создание стра­ ховых фондов и ориентированного на работающих граждан и членов их семей, и 2) социальной помощи, предусматривающей прямое бюджетное финансирование, направленное на доведение доходов малоимущих граждан до прожиточного минимума. Раз­ личия между социальным страхованием и социальной помощью показаны в табл. 15.1.

Сравнительная характеристика социального страхования и социальной помощи

Признаки

Социальная помощь Социальное страхование

для сравнения

Ис то ч н и к . Роик В. Д. Социальное страхование: история, проблемы, пути совершенствования. — М., 1994. —С. 11—12.

В общей системе социальной защиты может превалировать социальное страхование (бисмарковская модель) или социаль­ ная помощь (бевериджская модель)1. Бисмарковская модель ос­ нована на страховом механизме, при котором основной целью является полная или частичная компенсация потери трудового дохода. Ее название связано с историей возникновения социаль­ ного страхования в конце XIX в. в Германии при рейхканцлере Бисмарке. В основе бевериджской модели, названной по имени лорда Бевериджа, который в 1940 г. занимал пост министра труда

вВеликобритании и предложил комплекс мероприятий по борьбе

сбедностью, лежит бюджетный механизм, ориентированный на обеспечение прожиточного минимума.

Преимущества социального страхования (бисмарковской модели) в том, что преодолевается принцип остаточного бюд­ жетного финансирования социальных расходов, стимулируется трудовая деятельность (выплаты по социальному страхованию будут тем выше, чем больше трудовой стаж и заработная плата), есть возможность увеличения социальных выплат за счет инвес­ тирования временно свободных средств в фондах социально­ го страхования. Но эти преимущества бисмарковской модели в полной мере действуют при благоприятном соотношении числа работающих и лиц, получающих выплаты по социальному стра­ хованию. При неблагоприятном изменении такого соотношения (что и происходит в последнее время в большинстве стран мира) должны либо увеличиваться взносы на социальное страхование, либо снижаться уровень социальных выплат. Бевериджская же модель изначально предполагает меньшие по объему государ­ ственные гарантии, а значит, и более низкий уровень объема источников финансирования системы.

Вотдельных странах, например в США, термин «социаль­ ное страхование» используется с некоторой долей условности2, поскольку администрирование взносов на социальное стра­

1 Указанные названия моделей используются в материалах Междуна­ родной организации труда, отчетах ОЭСР и комиссий Европейского союза по вопросам социальной политики. См., например: Mahr Robert J. Fundamental of Social Security. —Homewood. Illinois IRWIN, 1985; Хансен M.

Социальное страхование и социальная защита. —Женева: Международная конференция труда, 1993.

2 Barr N. Income transfers and the social safety net in Russia. —Wash.: Warld Bank, 1992. - P. 3.

хование не отличается от налогового администрирования, а вы платы по социальному страхованию осуществляются практичес ки в том же порядке, что и выплаты за счет общих налоговых и неналоговых поступлений в бюджет. Например, системы Medicare1 (Медицинское обслуживание) и Medaid (Медицинская помощь) предполагают формирование средств за счет обязательных взно сов и работодателей, и работников, но выплаты по данным сис темам производятся только в отношении наиболее уязвимых со циальных групп: людей пенсионного возраста и малоимущих граждан.

Классическая форма организации социального страхования1 предполагает создание на конкурентных началах специальных страховых организаций (больничных касс), которые полностью контролируют движение средств по социальному страхованию с момента уплаты страховых платежей работодателями (последние выступают также агентами по платежам самих работников), ка питализацию временно свободных денежных средств и выплаты социальных пособий, а также оплату предоставленных меди цинских услуг. Больничные кассы применяют систему скидок или надбавок в зависимости от частоты наступления страховых событий, конкурируют на основе выбора схем инвестирования резервов и временно свободных денежных средств. В конечном счете такая организация социального страхования оказывается менее затратной, чем та, при которой управление средствами социального страхования осуществляют специально созданные государственные органы (например, во Франции). В некоторых странах, так же, как это было в СССР, средствами социально го страхования управляют профсоюзы. Рассматривая разные модели управления этими средствами, нельзя не отметить, что сочетание негосударственной формы управления с функциями по реализации государственных гарантий достигается на ос нове четко организованной системы государственного конт роля, а также использования механизма бюджетных дотации в периоды финансовой неустойчивости системы социального страхования.

Страховой метод социальной защиты предполагает предна рительную оценку вероятности наступления события, связан

1 Ее обычно рассматривают на примере ФРГ — родине социальною страхования.

ного с утратой заработка. В соответствии с законодательством размер пенсий или пособий по социальному страхованию, которые призваны полностью или частично возместить утра­ ченный заработок, определяется в процентном отношении к средней заработной плате. На основе вероятностной оценки предстоящих выплат должен осуществляться расчет тарифов страховых взносов, которые рассматриваются как «отложенная заработная плата».

Таким образом, социальное страхование —механизм социаль­

ной защиты, который предполагает формирование специального денежного фонда за счет обязательных страховых взносов, расходы которого связаны с осуществлением гарантированных государством социальных выплат, предназначенных для полного или частичного возмещения заработной платы в результате утраты трудоспособ­ ности или потери работы, а также основного дохода после потери кормильца.

В соответствии с требованиями Международной организации труда (МОТ), Международной ассоциации социального обеспече­ ния (МАСО) средства социального страхования должны быть обособлены от бюджетов бюджетной системы. К рискам1, под­ лежащим социальному страхованию, относятся: необходимость получения медицинской помощи; временная нетрудоспособность; трудовое увечье и профессиональное заболевание; материнство; инвалидность; наступление старости; потеря кормильца; призна­ ние безработным; смерть застрахованного лица или нетрудоспо­ собных членов его семьи, находящихся на его иждивении.

Социальное страхование делится на виды в зависимости от сочетания указанных рисков, такое деление дифференцируется по странам. Например, во многих европейских государствах в рамках социального страхования на случай временной утраты трудоспо­ собности в результате общего заболевания предусмотрена также оплата медицинских услуг2, страхование на случай инвалидности может быть выделено в отдельный вид социального страхования. В Норвегии отказались от обязательного социального страхования на случай временной нетрудоспособности —законодательством

1 Нередко в российской экономической литературе при анализе зару­ бежного опыта такое страхование называют медицинским страхованием, но по охвату рисков оно шире, чем обязательное медицинское страхование в Российской Федерации.

предусмотрена обязанность работодателя сохранять полностью заработную плату работников в результате их заболеваний, но при этом сам работодатель определяет механизм финансового обеспечения таких выплат.

Вцелом в большинстве стран обычно выделяют четыре ос новных вида социального страхования:

1)пенсионное страхование;

2)страхование на случай безработицы;

3)страхование на случай общего заболевания (здесь обычно включены риски, связанные с материнством, а также оплатой медицинских услуг);

4)страхование от несчастных случаев на производстве и про фессиональных заболеваний.

Во многих государствах в формировании фондов социального страхования принимают участие в качестве страхователя не только работодатель, но и сами наемные работники. Участие работай ков в уплате страховых взносов рассматривается как реализации одного из принципов рыночной экономики —персональной от ветственности каждого индивидуума за сохранение трудоспособ ности, правильность оценки востребованности будущей профес сии. При этом разные виды рисков по социальному страхованию предполагают разную степень распределения ответственности между работниками и работодателями как основными участии ками отношений по социальному страхованию.

ВРоссийской Федерации право граждан на социальное стра хование гарантировано ст. 39 Конституции РФ. Трудовой кодексРоссийской Федерации (ст. 2, 21, 22, 57) относит право на обяза тельное социальное страхование работников к основным поло жениям правового регулирования трудовых отношений.

Принципы социального страхования в Российской Феде рации сформулированы в Федеральном законе от 16.07.1994

№165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования», к которым относятся:

•устойчивость финансовой системы обязательного социаль ного страхования, обеспечиваемая на основе эквивалентное! и страхового обеспечения средствам обязательного социальною

страхования;

• всеобщий обязательный характер социального страховании, доступность для застрахованных лиц реализации своих социаль ных гарантий;

•государственная гарантия соблюдения прав застрахованных лиц на защиту от социальных страховых рисков и исполнение обязательств по обязательному социальному страхованию неза­ висимо от финансового положения страховщика;

•государственное регулирование системы обязательного со­ циального страхования;

•паритетность участия представителей субъектов обязатель­ ного социального страхования в органах управления системы обязательного социального страхования;

•обязательность уплаты страхователями страховых взносов

и(или) налогов;

•ответственность за целевое использование средств обяза­ тельного социального страхования;

•обеспечение надзора и общественного контроля;

•автономность финансовой системы обязательного социаль­ ного страхования.

Организационно-правовыми формами социального страхова­ ния в Российской Федерации являются государственные соци­ альные внебюджетные фонды. С 2010 г. предусмотрена отмена единого социального налога и его замена страховыми взносами

всоответствующие фонды1. Кроме увеличения тарифов взносов на обязательное пенсионное страхование, которое произойдет с 2011 г., предусмотрены переходные положения по применению льготных тарифов для отдельных категорий плательщиков, а так­ же отказ от использования регрессии с несколькими разрядами с введением предельного размера облагаемой базы для начисления взносов плательщиками, осуществляющими выплаты физическим лицам, итогом за расчетный период, при превышении которо­ го страховые взносы не взимаются. Данная величина подлежит ежегодной индексации.

Тем не менее смешение механизмов социального страхования и социальной помощи сохраняется в российской практике, что обусловлено использованием термина «бюджет государственного внебюджетного фонда» и включением бюджетов государственных

1 Федеральный закон от 24.07.2009 N° 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского стра­ хования».

внебюджетных фондов в бюджетную систему. В силу этого на практике и в законодательстве внебюджетные фонды рассматри­ ваются не только как фонды социального страхования, но и как учреждения, выполняющие функции, связанные с социальными выплатами, при этом не только по социальному страхованию, но и по социальной помощи. Ситуацию усугубляет действую­ щая бюджетная классификация, в соответствии с которой все виды социального страхования включены в статью «Социальная помощь».

15.2. Общая характеристика государственных внебюджетных фондов

В странах с развитой рыночной экономикой в распоряжении органов государственной власти и местного самоуправления име­ ются целевые средства, используемые в качестве дополнительного источника финансирования различных мероприятий и программ. Часть этих средств аккумулируется в специальных финансовых фондах, которые либо включаются, либо не включаются в состав бюджетов разных уровней.

Внебюджетные фонды представляют собой совокупность фи­

нансовых ресурсов, находящихся в распоряжении органов государ­ ственной власти и местного самоуправления, которые не входят ч состав бюджетов, имеют самостоятельные источники формиро­ вания и используются в соответствии с целевым назначением.

Особенность формирования этих фондов состоит в том, что за расходами фондов, имеющих узкоцелевую направленность, закрепляются соответствующие источники доходов. При исполь­ зовании внебюджетных фондов не применяется принцип общего (совокупного) покрытия расходов, характерный для бюджетов, при котором средства обезличиваются и нет четкого закрепления видов доходов и направлений их расходования.

Внебюджетные фонды многообразны, они различаются по цели своего создания, объему ресурсов, концентрируемых в них, времени функционирования, механизму формирования и ис­ пользования средств и т. п. и могут быть классифицированы по различным признакам, например по уровням управления, целе­ вому назначению и т. п.

По целевому назначению внебюджетные фонды бывают: