0188 / gryaznova_finansy

кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджета.

Кассовое обслуживание исполнения бюджетов осуществляется Федеральным казначейством. Оно означает проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым вы­ платам из бюджета. Полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов могут быть переданы исполнительным органам государственной власти субъектов РФ по соглашению с ними при условии финансового обеспечения этих полномочий за счет собственных доходов их бюджетов и наличия у субъектов РФ необходимого для их осуществления имущества. Для кассового обслуживания исполнения бюджетов Федеральное казначейство открывает в Центральном банке РФ счета, через которые все кас­ совые операции по исполнению бюджетов осуществляются Фе­ деральным казначейством либо органом государственной власти субъекта РФ в соответствии с соглашением.

Исполнение бюджета организуется на основе сводной бюд­ жетной росписи и кассового плана. Сводная бюджетная роспись - документ, который составляется и ведется финансовым органом с целью организации исполнения бюджета по его расходам и источникам финансирования его дефицита. Руководитель финан­ сового органа утверждает сводную бюджетную роспись и вноси ! изменения в нее. Ее показатели должны соответствовать закону (решению) о бюджете. Сводная бюджетная роспись направляется в казначейство. В случае принятия закона (решения) о внесении изменений в закон (решение) о бюджете руководитель финансо­ вого органа утверждает соответствующие изменения в сводную бюджетную роспись. В предусмотренных Бюджетным кодек­ сом РФ случаях (ст. 217) показатели сводной бюджетной роспи­ си могут быть изменены решением руководителя финансового органа без внесения изменений в закон (решение) о бюджете.

Под кассовым планом понимается прогноз кассовых поступ­ лений в бюджет и кассовых выплат из бюджета в текущем фи­ нансовом году. Финансовый орган устанавливает порядок состав­ ления и ведения кассового плана, состав и сроки представления главными распорядителями бюджетных средств, главными ад­ министраторами доходов бюджета, главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета необходимых для этого сведений.

Исполнение бюджета по доходам включает зачисление на еди­ ный счет бюджета доходов от распределения налогов, сборов и иных поступлений в бюджетную систему Российской Федерации; возврат излишне уплаченных или излишне взысканных сумм; зачет излишне уплаченных или излишне взысканных сумм в со­ ответствии с законодательством Российской Федерации о налогах

исборах; уточнение администратором доходов бюджета платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Исполнение бюджета по расходам осуществляется на основе

бюджетной росписи —документа, который составляется и ведется главным распорядителем бюджетных средств с целью исполнения бюджета по расходам. Бюджетная роспись составляется в соот­ ветствии с бюджетной классификацией Российской Федерации

иустанавливает распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств.

Исполнение бюджета по расходам предусматривает принятие бюджетных обязательств, подтверждение денежных обязательств; санкционирование оплаты денежных обязательств и подтверж­ дение исполнения денежных обязательств.

Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обяза­ тельства в пределах доведенных до него в текущем финансовом году (текущем финансовом году и плановом периоде) лимитов бюджетных обязательств путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом либо иным правовым актом, со­ глашением. Получатель бюджетных средств подтверждает обязан­ ность оплатить за счет средств бюджета денежные обязательства в соответствии с платежными и иными документами, необходи­ мыми для санкционирования их оплаты.

Санкционирование оплаты денежных обязательств осущест­ вляется в форме совершения разрешительной надписи (акцепта) после проверки наличия документов, предусмотренных порядком санкционирования оплаты денежных обязательств, установлен­ ным финансовым органом в соответствии с положениями Бюд­ жетного кодекса РФ.

Исполнение денежных обязательств подтверждается платеж­ ными документами о списании денежных средств с единого счета бюджета в пользу физических или юридических лиц, бюджетов

результатах деятельности и другие формы отчетности. Годовые отчеты об исполнении федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, местных бюджетов подлежат утверждению соответственно федеральным законом, законом субъекта РФ, муниципальным правовым актом представительного органа муниципального об­ разования.

Годовой отчет об исполнении бюджета до его рассмотрения в законодательном (представительном) органе подлежит внешней проверке, которая включает внешнюю проверку бюджетной от­ четности главных распорядителей бюджетных средств, главных администраторов доходов и главных администраторов источ­ ников финансирования дефицита бюджета, а также подготовку заключения на годовой отчет об исполнении бюджета органом государственного (муниципального) финансового контроля. По­ рядок представления, рассмотрения и утверждения годового от­ чета об исполнении бюджета устанавливается соответствующим законодательным (представительным) органом в соответствии с положениями Бюджетного кодекса РФ.

Исполнение бюджета, которое завершает бюджетный процесс, позволяет оценить эффективность работы по обоснованности расчета бюджетных показателей, произведенного на стадиях сос­ тавления, рассмотрения и утверждения бюджета, применения норм и нормативов, действенности различных методик планиро­ вания расходов; установить факторы, обусловившие отклонения фактических данных от запланированных; принять адекватные управленческие решения.

Контрольные вопросы

1.Дайте определение бюджетного процесса, охарактеризуйте его стадии и состав участников.

2.Какими законодательными и нормативно-правовыми акта­ ми регулируются отдельные стадии бюджетного процесса?

3.Как разграничиваются функции участников бюджетного процесса?

4.Охарактеризуйте основные этапы составления федераль­ ного бюджета.

5.Каково содержание основных этапов рассмотрения феде­ рального бюджета и его утверждения?

6.На каких принципах исполняется бюджет и какие этапы и процедуры необходимо соблюдать при этом?

7.Чем отличаются понятия «исполнение бюджета» и «кассо вое исполнение бюджета»?

8.Как влияет система исполнения бюджета на содержание этапов исполнения бюджета?

9.В каком порядке составляется и утверждается отчет об ис полнении бюджета?

10.Назовите основные направления реформирования бюджет ного процесса в Российской Федерации.

Задания для самостоятельной работы

1.Проанализируйте и сравните бюджетные полномочия участ­ ников бюджетного процесса в РФ.

2.Составьте схему, отражающую процесс рассмотрения и уг верждения федерального закона о федеральном бюджете на оче редной финансовый год и плановый период.

3.Охарактеризуйте содержание каждого из этапов исполнения бюджета по расходам, покажите их отличительные особенности. Сделайте выводы об особенностях каждого этапа исполнения бюджетов на разных уровнях бюджетной системы РФ.

Глава 14

ГОСУДАРСТВЕННЫ Е

И М УНИЦИПАЛЬНЫ Е ЗАИМ СТВОВАНИ Я

14.1.Сбалансированность бюджета

иметоды ее достижения

Сбалансированность бюджета является одним из основных принципов составления бюджета и построения бюджетной сис­ темы любого государства. Она может быть достигнута разными методами. Сбалансированность бюджета, составленного путем достижения равенства доходов и расходов, обеспечивается авто­ матически. Сбалансированность бюджета, составленного с пре­ вышением расходов над доходами (т.е. с дефицитом), достигается путем изыскания источников финансирования дефицита. В этом случае сбалансированность бюджета предполагает равенство пла­ нируемых расходов объему доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета. Составление бюджета с про­ фицитом является скорее исключением, чем правилом, поскольку имеет ряд негативных последствий для развития экономики. В этом случае происходит завышение налоговой нагрузки на субъ­ екты хозяйствования, что приводит к изъятию из их оборота де­ нежных средств и снижению эффективности функционирования экономики в целом.

Подходы правительств различных государств к выбору мето­ дов сбалансированности бюджетов различались на разных этапах исторического развития. До 1930-х гг. национальные правитель­ ства строили свою финансовую политику исходя из стремления к достижению ежегодного равенства доходов и расходов. Это со­ ответствовало представлениям об ответственном перед страной правительстве, которое без надобности не увеличивает расхо­ ды, не повышает налоги и не накапливает долги. Мировой эко­ номический кризис 1929—1930 гг. заставил многих представи­ телей экономической науки пересмотреть взгляды на обосно­ ванность использования такого метода достижения сбалансиро­ ванности бюджетов. Кризис наглядно показал, какую опасность для общества представляют массовые банкротства предприятий,

растущая армия безработных и другие негативные последствия обвального падения производства и потребления. Антикризис­ ные мероприятия стали неотъемлемой частью национальной по­ литики многих стран, предполагавшей активное использование государственных финансов в качестве инструмента регулирования экономики. В бюджетной сфере такой практике соответствовала политика циклического балансирования бюджета с оправданием его дефицита, направленного на стимулирование экономичес кого развития.

Представители кейнсианской теории обосновали отсутствие необходимости достижения ежегодного равенства доходов и рас ходов бюджета и заложили фундаментальные основы использо вания государственных расходов, налогов, бюджетного дефици та и государственных заимствований для оптимизации условии развития на разных фазах экономического цикла. При этом была доказана необходимость достижения равенства доходов и расхо дов бюджета в рамках всего цикла экономического развития, а не на отдельных его фазах.

С 1980-х гг. на основе теории «экономики предложения» (кейнсианство же концентрировало внимание на регулировании спроса) формируются новые взгляды на проблему использова ния государственных финансов для стимулирования экономи ческого роста. Появляются и начинают применяться на прак тике теории «компенсирующего бюджета», «функциональных финансов» и т.п. При некотором различии в подходах к тактике использования отдельных финансовых инструментов, в отноше нии к бюджетному дефициту, общим для этих теорий является признание необязательности ежегодного достижения равенстми между расходами и доходами бюджета, активное использование государственных расходов и налоговой политики для постоям ного поддержания в стране благоприятной макроэкономической ситуации. Разрыв между бюджетными доходами и возрастающи ми расходами покрывается поступлениями от государственных заимствований.

В настоящее время правительства экономически развитых стран взяли на вооружение рекомендации современных тсо рий использования государственных финансов для регулиропа ния экономики. В этих условиях бюджетный дефицит и сому| ствующий ему государственный долг рассматриваются не как «зло» экономики, а как гибкие и эффективные инструменты го

сударственной политики. Однако их использование имеет опре­ деленные рамки. Экономическая наука установила (а практика это подтверждает), что предельным уровнем бюджетного дефи­ цита являются 3% ВВП. Максимальной границей государствен­ ной задолженности в Европейском союзе, например, считается

60% ВВП.

Правительства государств с развивающейся и переходной эко­ номикой, где перспективы роста не могут быть точно спрогнози­ рованы и определяются многочисленными (зачастую случайными) факторами, стремятся к составлению бюджета, основанного на равенстве доходов и расходов, но в действительности получают бюджетный дефицит. Некоторые из них (например, правительства стран, экономика которых ориентирована на экспорт энергоре­ сурсов) вынужденно проводят политику профицитного бюджета и формирования на этой основе стабилизационных (резервных) фондов.

Однако необходимо отметить, что достижение равенства до­ ходов и расходов бюджета является довольно редким случаем в практике составления бюджетов. Его можно добиться только на пути сдерживания роста государственных расходов и установления в стране уровня налогообложения, достаточного для получения бюджетных доходов с целью покрытия всех необходимых и ра­ зумных общественных потребностей. Профицитный бюджет, как это было отмечено ранее, не способствует эффективному функ­ ционированию экономики. В большинстве стран мира бюджеты составляются с превышением расходов над доходами, и нередко дефициты принимают размеры, угрожающие социально-эконо­ мическому развитию государств.

Бюджетный дефицит и профицит могут быть первичными и общими (итоговыми). Первичный дефицит имеет место при пре­ вышении суммы бюджетных расходов (за минусом расходов на обслуживание долга) над величиной его доходов. Первичный профицит образуется при превышении доходов над величиной расходов (за минусом расходов на обслуживание долга). Общие дефицит и профицит определяются на основе сравнения общих сумм бюджетных расходов и доходов.

Дефицит бюджета может быть краткосрочным и долгосрочным.

Краткосрочный дефицит складывается в рамках одного финан­ сового года. Он выявляется в случаях отклонения по каким-либо причинам макроэкономических условий, в которых проходило

исполнение бюджета, от условий его составления и утверждения. Долгосрочный дефицит бюджета выявляется на протяжении ряда лет. Он порождается устойчивыми факторами, которые из года п год приводят к превышению расходов бюджета над его доходами. Основными причинами долгосрочного (хронического) бюджетно­ го дефицита могут быть высокие непроизводительные расходы н период ведения войн и подготовки к ним, экономическая и поли­ тическая нестабильность в переходный период, неэффективность экономической системы, ошибки в экономической политике, ведущие к сокращению налоговой базы.

Различают структурный и циклический бюджетный дефицит

(профицит). Государство, использующее финансы в качестве инструмента регулирования экономики, может сознательно пой­ ти на увеличение бюджетных расходов или снижение налоговой нагрузки на предпринимателей. В этом случае неизбежно по­ явление структурного бюджетного дефицита. Циклический дефицит бюджета вызывается в первую очередь сокращением налоговой базы в условиях падения производства в фазах эко­ номического кризиса и депрессии и только во вторую очередь - желанием правительства компенсировать сокращение спроса путем увеличения государственных расходов. Обратная ситуация возникает в фазах оживления и подъема: с ростом производства расширяется налоговая база и возрастают доходы бюджета, но правительство сокращает расходы для того, чтобы нивелиро­ вать увеличение спроса со стороны предпринимателей и насе­ ления.

Различают также активный и пассивный бюджетный дефицит.

Активный дефицит есть результат сознательного увеличения го­ сударственных расходов в целях регулирования экономики. Пас­ сивный дефицит возникает в случае падения объема налоговых поступлений в условиях снижения экономической активности в стране.

Достижение сбалансированности бюджета в условиях его де фицитности имеет ряд проблем. Если дефицит имеет кратко срочный характер, то правительству достаточно проведения мер по ограничению роста бюджетных расходов или сокращению налоговых поступлений. Если дефицит имеет долгосрочный ха рактер, то правительство не может обойтись только бюджетно налоговыми мерами: необходимы проведение реструктуризации экономики, внедрение новых технологий, модернизация произ

водства, финансовое оздоровление предприятий, принятие иных мер общеэкономического характера по устранению причин, оп­ ределяющих наличие хронического дефицита.

Всякий бюджетный дефицит нуждается в изыскании источ­ ников его финансирования. Основными способами привлечения средств для покрытия разрыва между расходами и доходами бюд­ жета являются проведение государственных заимствований, про­ дажа государственных запасов, имущества и земельных участков, кредитно-денежная эмиссия (монетизация).

Кредитно-денежная эмиссия представляет собой инфляцион­ ный способ покрытия бюджетного дефицита, поскольку непос­ редственно ведет к увеличению количества денег в обращении. Это обстоятельство делает использование монетизации доволь­ но редким явлением в практике финансирования дефицитов: применяется в годы военного противостояния, коренной ломки социально-экономического уклада жизни общества, в условиях глубокого кризиса государственных финансов и т.п.

Долговое финансирование бюджетного дефицита посредством государственных заимствований представляет собой в основном неинфляционный способ покрытия разрыва между расходами и доходами бюджета. С помощью заимствований государство осу­ ществляет перераспределение спроса от одних групп потребителей к другим, а также между разными территориями, не увеличивая совокупного спроса. Это предопределило широкое распростра­ нение данного способа покрытия бюджетного дефицита.

Продажа государственных запасов, имущества и земельных участков является также неинфляционным способом финан­ сирования дефицитного бюджета. Однако он используется не часто, поскольку сами объекты реализации являются ограни­ ченными.

Врезультате проведения работы по привлечению источников финансирования бюджетного дефицита все бюджетные расходы обеспечиваются источниками финансирования и тем самым дос­ тигается сбалансированность бюджета.

ВРоссийской Федерации сбалансированность бюджетов рассматривается как один из основных принципов бюджетной системы Российской Федерации (ст. 33 БК РФ). При этом сбалан­ сированность бюджета предполагает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему