0188 / gryaznova_finansy

ственную комиссию по оценке результативности деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти, а также в Министерство финансов РФ, Министерство экономи­ ческого развития РФ и Министерство регионального развития РФ проекты докладов о результатах и основных направлениях деятельности (цели, задачи и показатели деятельности).

Правительство РФ до 15 апреля одобряет сценарные усло­ вия и основные параметры прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период; предложения по сокращению (изменению структуры) действующих расходных обязательств Российской Фе­ дерации начиная с очередного финансового года или планового периода; основные направления бюджетной политики; предложе­ ния по бюджетным инвестициям, не включенным в долгосрочные (федеральные) целевые программы.

Субъекты бюджетного планирования до 1 мая направляют н Министерство экономического развития РФ и Министерство фи­ нансов РФ предложения по изменению объема и (или) структуры расходных обязательств Российской Федерации на очередной финансовый год и первый год планового периода; по объему и (или) структуре расходных обязательств Российской Федерации на второй год планового периода в части, обусловленной проек­ тами долгосрочных (федеральных) целевых программ, внесением изменений в утвержденные такого рода программы и проектами иных нормативных правовых актов (решений) о подготовке и реализации бюджетных инвестиций из федерального бюджета, а также в Министерство регионального развития РФ —указанные предложения в части комплексного территориального развития и предоставления субсидий бюджетам субъектов РФ.

Бюджетная комиссия до 1 июня рассматривает и согласовы вает представляемые не позднее 15 мая Министерством эконо мического развития РФ указанные выше предложения.

Правительство РФ до 15 июня утверждает основные характе­ ристики федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период; одобряет распределение общего (предельного) объема бюджетных ассигнований на исполнение принимаем ыч расходных обязательств Российской Федерации; утверждает дол госрочные (федеральные) целевые программы, предлагаемые для реализации начиная с очередного финансового года (плановою периода), а также изменения, вносимые в утвержденные про

граммы; принимает акты (вносит изменения в акты) о подготовке и реализации бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства, не включенные в долгосрочные (федеральные) целевые программы; принимает иные решения, необходимые для подготовки проекта закона о федеральном бюджете.

Субъекты бюджетного планирования до 15 июля представля­ ют в Правительственную комиссию по оценке результативности деятельности федеральных и региональных органов исполнитель­ ной власти, а также в указанные выше министерства проекты докладов о результатах и основных направлениях деятельности на очередной финансовый год и плановый период, подлежащие уточнению до 1 ноября с учетом рассмотрения проекта федераль­ ного бюджета на очередной финансовый год и плановый период Государственной Думой Федерального Собрания РФ.

Рассмотрение и утверждение бюджета —стадия бюджетно­ го процесса, которая относится к компетенции соответствую­ щих законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления. На этой стадии реализуется их право бюджетной инициативы, да­ ется оценка представленного исполнительными органами влас­ ти проекта бюджета на очередной финансовый год. Бюджетная инициатива представляет собой право законодательных органов и других субъектов права законодательной инициативы вносить изменения в проект бюджета, а также предлагать проекты зако­ нов, касающиеся бюджетной сферы.

Успешное рассмотрение и утверждение бюджета невозмож­ ны без соблюдения определенных требований, характеризующих взаимоотношения законодательных (представительных) органов власти и органов исполнительной власти в бюджетном процессе.

1. Учет временного фактора —отведение достаточного вре­ мени для обсуждения проекта бюджета в представительном ор­ гане; принятие бюджета до начала планируемого года с тем, чтобы у исполнительных органов власти не было возможности бесконтрольно использовать бюджетные средства в период до утверждения бюджета; введение временного управления бюдже­ том в том случае, если закон (решение) о бюджете не вступил в силу с начала финансового года (ст. 190 БК РФ), что ограничивает нозможности бюджетополучателей, поскольку финансирование расходов осуществляется исходя из показателей, сложившихся в предшествующем году.

2.Представление в законодательный орган власти проекта бюджета, тщательно разработанного, прозрачного, с необходи­ мыми сведениями: отчетом правительства; заключением органа внешнего финансового контроля (Счетной палаты РФ, контроль­ но-счетных палат субъектов РФ и муниципальных образований); докладами и заключениями независимых экспертов о финансовом положении; компетентное и беспристрастное отображение бюджетного процесса в средствах массовой информации; возмож­ ность подробного изучения предложений правительства о тех или иных расходах, эффективности намечаемых программ.

3.Творческое сотрудничество Государственной Думы и Прави­ тельства РФ, создание согласительных комиссий для преодоления возникших разногласий по предметам чтений. Исполнительные органы власти должны давать объективную оценку в своих зак­ лючениях на предложения законодательных органов власти оО увеличении объема расходов с точки зрения полезности и фи­ нансовой возможности их осуществления. Необходимо неукосни тельно соблюдать правила принятия новых расходов только при условии указания источника их покрытия или перераспределении существующих расходов. Кроме того, право «вето» органов испол нительной власти всех уровней на принятый представительными органами власти закон о бюджете консолидирует их действия на выработку оптимального бюджета.

4.Определенность с исполнением бюджета текущего года Законодательные органы власти не должны вмешиваться в ие полнение бюджета без достаточных на то оснований.

5.Своевременность разработки и утверждения отдельных за конов и норм, которые имеют последствия для бюджета (законы

оналогах, о выплатах населению и т.п.), одновременное прими тие их с утверждением бюджета. Целесообразно рассмотрение и принятие взаимосвязанных правовых документов пакетом. При этом разработчики законопроектов должны четко обоснова н, необходимость принятия закона, его концепцию, а также прел ставить финансово-экономическое обоснование.

6.Наличие регламентированной законом процедуры парла ментского контроля с определением форм контроля, полномочии законодательных (представительных) органов власти, в том числе возможностью создания собственного контрольного органа дин проведения внешнего аудита бюджета.

Правительство РФ вносит на рассмотрение Государственной Думы проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной год и плановый период не позднее 26 августа текущего года одновременно с документами и материалами, характеризу­ ющими предварительные итоги и прогноз социально-экономи­ ческого развития, основные направления бюджетной и налоговой политики; с прогнозом основных параметров бюджетной системы РФ, пояснительной запиской к законопроекту и другими матери­ алами, а также проектами федеральных законов об утверждении отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов госу­ дарственных внебюджетных фондов РФ в отчетном финансовом году; о бюджетах указанных фондов на очередной финансовый год и плановый период; о страховых тарифах на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производс­ тве и профессиональных заболеваний на очередной финансо­ вый год и плановый период; об изменении сроков вступления в силу (приостановления действия) в очередном финансовом году и плановом периоде отдельных положений федеральных законов, не обеспеченных источниками финансирования в очередном фи­ нансовом году и (или) плановом периоде.

Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам, ответ­ ственный за рассмотрение бюджета, готовит заключения о соот­ ветствии представленных документов и материалов требованиям ст. 192 Бюджетного кодекса РФ. Совет Думы выносит решение о принятии законопроекта к рассмотрению нижней палатой либо его возвращении в Правительство РФ на доработку.

Проект указанного закона в течение трех дней направляется в Совет Федерации, комитеты Государственной Думы, другим субъ­ ектам права законодательной инициативы (ст. 104 Конституции РФ) для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату РФ на заключение.

Государственная Дума рассматривает проект федерального ткона о федеральном бюджете в трех чтениях, на которые от­ водится соответственно 35, 30 и 15 дней со дня его внесения или принятия в предыдущем чтении.

Субъекты права законодательной, бюджетной инициативы направляют свои поправки по предметам чтений в Комитет по бюджету и налогам, который проводит экспертизу представлен­ ных поправок, готовит сводные таблицы и направляет в соотве­ тствующие профильные комитеты Государственной Думы.

В первом чтении обсуждаются концепция проекта федераль­ ного бюджета, прогноз социально-экономического развития РФ, основные направления бюджетной и налоговой политики, в том числе указываемые в Федеральном законе о федеральном бюджете прогноз объема валового внутреннего продукта и уровень инфля­ ции, исходя из которых формируются основные характеристики федерального бюджета,

Предметом рассмотрения в первом чтении являются основные

характеристики федерального бюджета.

•прогнозируемый в очередном финансовом году и плановом периоде общий объем доходов с выделением объема нефтегазовых доходов;

•приложение к федеральному закону о федеральном бюд­ жете, о нормативах распределения доходов между бюджетами на очередной финансовый год и плановый период, если они не утверждены Бюджетным кодексом РФ;

•общий объем расходов в очередном финансовом году и пла­ новом периоде;

•условно утверждаемые расходы в размере не менее 2,5 % и 5% общего объема расходов федерального бюджета, соответствен но, на первый и второй годы планового периода;

•объем нефтегазового трансферта в очередном финансовом году и плановом периоде;

•верхний предел государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации на конец каждого года;

•нормативная величина Резервного фонда в очередном фн нансовом году и плановом периоде;

•дефицит (профицит) федерального бюджета.

При утверждении этих характеристик указываются прогно зируемый в соответствующем финансовом году объем валовою внутреннего продукта и уровень инфляции (потребительских цен), определяемый отношением показателей за декабрь теку щего и предыдущего годов.

При утверждении в первом чтении основных характеристик Государственная Дума не имеет права увеличивать доходы и до фицит федерального бюджета, если на эти изменения отсутстнуо i положительное заключение Правительства РФ.

В случае отклонения в первом чтении проекта закона палаш может:

передать его в согласительную комиссию по уточнению основ­ ных характеристик федерального бюджета (далее - согласительная комиссия), состоящую из представителей Государственной Думы, Совета Федерации и Правительства РФ, для разра-ботки согласо­ ванного варианта основных характеристик федерального бюджета в соответствии с предложениями и рекомендациями комитетов, ответственных за рассмотрение предмета первого чтения;

вернуть указанный законопроект в Правительство РФ на до­ работку;

поставить вопрос о доверии Правительству РФ. Во втором чтении рассматриваются:

•приложения к федеральному закону о федеральном бюджете, устанавливающие перечень главных администраторов доходов федерального бюджета и источников финансирования дефицита федерального бюджета;

•бюджетные ассигнования (за исключением утвержденных в первом чтении условно утверждаемых или утвержденных расхо­ дов) по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период в пределах общего объема расходов, утвержденных в первом чтении;

•приложение, устанавливающее распределение между субъ­ ектами РФ межбюджетных трансфертов;

•программы на очередной финансовый год и плановый пе­ риод (Приложения):

•а) предоставления государственных кредитов;

•б) государственных внутренних заимствований Российской Федерации;

•в) государственных внешних заимствований Российской Фе­ дерации;

•г) государственных гарантий Российской Федерации в руб­

лях;

•д) государственных гарантий Российской Федерации в инос­ транной валюте;

•текстовые статьи проекта федерального закона о федераль­ ном бюджете.

Втретьем чтении утверждается ведомственная структура рас­ ходов федерального бюджета на очередной финансовый год, на первый и второй годы планового периода. Затем законопроект выносится на голосование в целом.

После принятия Государственной Думой федераль­

но Конституции РФ он подлежит обязательному рассмот­ рению верхней палатой. В течение 14 дней со дня пред­ ставления Совет Федерации рассматривает этот закон и голосует за его одобрение в целом. Затем данный закон в течение пяти дней со дня одобрения Советом Федерации направляется Пре­ зиденту РФ для подписания и обнародования.

В ст. 190 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено «Времен­ ное управление бюджетом». Если закон (решение) о бюджете не вступил в силу с начала текущего года, то финансовый орган вправе ежемесячно доводить до главных распорядителей бюд­ жетных средств бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств в размере не более {/ п части указанных показателей в отчетном финансовом году. Иные показатели применяются п размерах (нормативах) и порядке, которые были установлены законом (решением) о бюджете на отчетный финансовый год. Порядок распределения и (или) предоставления межбюджетных трансфертов другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации сохраняется в виде, определенном на отчетный фи­ нансовый год.

Если закон (решение) о бюджете не вступил в силу через три месяца после начала финансового года, то финансовый орган организует исполнение бюджета при соблюдении указанных ус­ ловий. При этом он не имеет права доводить лимиты бюджетных обязательств и бюджетные ассигнования на бюджетные инвести­ ции и субсидии юридическим и физическим лицам, установлен­ ные Бюджетным кодексом Российской Федерации; предоставлять бюджетные кредиты; осуществлять заимствования в размере более */8 объема заимствований в предыдущем финансовом году в рас­ чете на квартал; формировать резервные фонды.

Однако перечисленные ограничения не распространяются на расходы, связанные с выполнением публичных нормативных обя зательств, обслуживанием и погашением государственного (муни ципального) долга, выполнением международных договоров.

На региональном и местном уровнях рассмотрение и утверж дение бюджетов осуществляются в аналогичном порядке с учетом некоторых особенностей, связанных с однопалатной структурой законодательных (представительных) органов; меньшим числом чтений; подписанием закона (решения) о бюджете высшим долж

ностным лицом субъекта РФ (главой муниципального образова­ ния) и др.

Проекты региональных и местных бюджетов составляются сроком на один год или на три года. При составлении проекта бюджета на очередной финансовый год разрабатывается и утвер­ ждается среднесрочный финансовый план субъекта РФ, муници­ пального района, городского округа. Под этим планом понима­ ется документ, содержащий основные параметры регионального (местного) бюджета. Проект среднесрочного финансового плана представляется в законодательный (представительный) орган од­ новременно с проектом бюджета. Значения показателей указан­ ных проектов должны соответствовать друг другу.

При составлении проектов бюджетов субъектов РФ, их рас­ смотрении и утверждении органы государственной власти субъ­ ектов РФ руководствуются положениями Бюджетного кодек­ са РФ, другими федеральными нормативными актами, а также собственным законодательством, в частности законом о бюд­ жетном устройстве и бюджетном процессе на соответствующей территории, ежегодно принимаемым законом о региональном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и другими актами.

Разработка проектов местных бюджетов, их рассмотрение и утверждение осуществляются самостоятельно органами местного самоуправления на основе положений Бюджетного кодекса РФ, Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих прин­ ципах организации местного самоуправления в Российской Фе­ дерации», бюджетного законодательства субъекта РФ и решений представительных органов местного самоуправления.

13.3. Организация исполнения бюджетов

Исполнение бюджета —стадия бюджетного процесса, на кото­ рой осуществляется совокупность процедур, обеспечивающих полное и своевременное поступление доходов и источников финансирования дефицита бюджета в разрезе каждого из источников; своевремен­ ное финансирование и осуществление расходов в соответствии с утвержденными бюджетными назначениями, а также учет испол­ нения бюджета и составление, рассмотрение, внешняя проверка и утверждение бюджетной отчетности.

Содержание исполнения бюджета зависит от системы испол­ нения бюджета. В практике различных стран на разных этапах исторического развития применялись следующие системы испол­ нения бюджета: казначейская, банковская и смешанная. Основное различие между банковской и казначейской системами заключа­ ются в том, что функции исполнения бюджета возложены на раз­ ные органы —либо на центральный банк при возможном участии коммерческих банков, либо на специально созданные казначей­ ские органы. При смешанной системе эти функции выполняются одновременно и казначейскими, и банковскими органами с раз­ граничением функций между ними в законодательном порядке.

В Российской Федерации устанавливается только казначейс­

кое исполнение бюджетов.

Вместе с тем необходимо отметить, что казначейская систе­ ма, существовавшая в России до 1917 г. и вплоть до проведения кассовой реформы 1925-1928 гг., не была воссоздана в прежнем виде. В тот период государственное казначейство, являясь бан­ ковским учреждением, выполняло не только функции управле­ ния доходами и расходами бюджета, но и осуществляло прием, хранение и выдачу сумм на расходы, производимые по общему государственному управлению, т.е. осуществляло операции по кассовому исполнению бюджета.

Кассовое исполнение бюджета является частью исполнения бюджета и представляет собой совокупность процедур, обеспе­ чивающих прием доходов, распределение и зачисление их на сче­ та соответствующих бюджетов, хранение и выдачу бюджетных средств на осуществление расходов и ведение учета и отчетности. До создания Федерального казначейства в Российской Федерации существовала банковская система исполнения бюджета, когда функции по кассовому исполнению государственного бюдже­ та СССР осуществляли органы Государственного банка СССР. Они обеспечивали кассовое исполнение всех бюджетов, вклю­ чающее сбор и учет доходов бюджетов, распределение доходом между бюджетами разных уровней, а также списание средств со счетов бюджета на основании распоряжений финансовых орга­ нов, управляющих бюджетными средствами. Кроме того, органы Госбанка СССР осуществляли функции по приему, хранению и выдаче средств из бюджета, контролю за расходованием бюджет­ ных средств, учету доходов и расходов всех бюджетов и состав­ лению отчетности Государственного бюджета СССР.

С созданием Федерального казначейства часть функций по кассовому исполнению бюджета перешла от банков к казначейс­ тву, а часть осталось у Центрального банка РФ и иных кредитных организаций. Центральный банк Российской Федерации и кре­ дитные организации осуществляют обслуживание счетов бюджета, в том числе прием, хранение и выдачу средств в наличной форме. Федеральное казначейство и иные казначейские органы распре­ деляют доходы от налогов и сборов между бюджетами бюджет­ ной системы Российской Федерации, открывают в Центральном банке РФ счета по учету средств бюджетов бюджетной систе­ мы Российской Федерации, ведут учет операций по кассовому исполнению федерального бюджета, обеспечивают проведение кассовых выплат из бюджетов от имени и по поручению полу­ чателей бюджетных средств на их лицевых счетах, осуществляют санкционирование оплаты денежных обязательств получателей бюджетных средств, составляют бюджетную отчетность об ис­ полнении бюджетов и отчет об исполнении консолидированного бюджета РФ.

Таким образом, в Российской Федерации в настоящее время существует смешанная система исполнения бюджета. Только при условии функционирования казначейских органов как кредитных организаций они действительно смогут выполнять все операции по кассовому исполнению бюджета, включая прием, хранение и выдачу бюджетных средств. За рамками операций по кассовому исполнению бюджета казначейские органы осуществляют так­ же прогнозирование поступлений доходов, санкционирование и финансирование расходов, обслуживание совместно с Банком России и другими уполномоченными банками государственного внутреннего и внешнего долга, предоставление бюджетных кре­ дитов и контроль за их возвратом.

Исполнение бюджетов бюджетной системы Российской Федерации обеспечивается соответствующим исполнительным органом государственной власти, местной администрацией му­ ниципального образования. Организация исполнения бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган. Финансо­ вый орган организует исполнение соответствующего бюджета на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана. Кроме того, в исполнении бюджета принимают участие налоговые и таможенные органы, министерства, агентства, службы, получате­ ли бюджетных средств, а также Центральный банк РФ и другие