0188 / gryaznova_finansy

Глава 13

БЮ ДЖ ЕТНЫ Й ПРОЦЕСС

В РОССИЙСКОЙ Ф ЕДЕРАЦ И И

13.1. Основы организации бюджетного процесса

Бюджетный процесс —регламентируемая законодательс­ твом Российской Федерации деятельность органов государствен­ ной власти, органов местного самоуправления и иных участников

бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной от-

четности

Содержание бюджетного процесса определяется государствен­ ным и бюджетным устройством страны, бюджетными полно мочиями соответствующих органов власти и органов местного самоуправления. Основными законодательными актами, регули рующими все стадии бюджетного процесса, являются Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, иные федеральные законы, регулиру ющие отдельные вопросы организации бюджетного процесса на разных уровнях бюджетной системы2, законы и муниципальные* правовые акты субъектов РФ и представительных органов мест ного самоуправления, определяющие организацию бюджетного процесса в конкретных субъектах РФ и муниципальных обра

1См. ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

2 Например, Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполни тельных органов государственной власти субъектов РФ», ФедеральныII закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местном» самоуправления в Российской Федерации», федеральные законы о феде ральном бюджете на очередной финансовый год и плановый периом, Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»и др.

зованиях1. Помимо этого порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов соответствующих уровней регулируется Указами Президента РФ, а также нормативными правовыми актами органов исполнительной власти соответству­ ющего уровня и органов местного самоуправления2.

Конституция РФ определяет федеративное устройство РФ, общие основы разграничения полномочий Президента РФ, зако­ нодательных и исполнительных органов государственной власти

иорганов местного самоуправления, в том числе в области бюд­ жетного процесса на разных уровнях.

Бюджетным кодексом РФ определяются, с одной сторо­ ны, основы организации бюджетного процесса на всех уров­ нях бюджетной системы РФ, включая принципы организации

ифункционирования этой системы, полномочия участни­ ков бюджетного процесса, основы составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, вопросы формирования доходов и осуществления расходов бюджетов, бюджетную клас­ сификацию, установление форм бюджетной документации и от­ четности, санкции за нарушение бюджетного законодательства, организацию бюджетного учета и отчетности и, с другой стороны, порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета, находящегося в ведении федеральных органов власти, — федерального бюджета.

Вопросы составления, рассмотрения, утверждения и испол­ нения региональных бюджетов регламентируются бюджетным законодательством субъектов РФ. Бюджетный процесс на местном уровне регулируется муниципальными правовыми актами предс­ тавительных органов местного самоуправления.

1Закон г. Москвы от 09.10.2002 № 51 «О бюджетном устройстве и бюд­ жетном процессе в городе Москве», Закон Московской области от 12.10.1995 № 31/95-03 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Московской области» и др.

2 Например, Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», Указ Президента РФ от 08.12.1992 № 1556 «О федеральном казначействе», Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 329 «О Министерстве финансов Россий­ ской Федерации», Постановление Правительства Московской области от 27.12.2001 № 450/49 «Об утверждении Положения о Министерстве финан­ сов Московской области» и др.

Бюджетный процесс включает следующие стадии: а) состан ление проекта бюджета; б) рассмотрение и утверждение бюджс та; в) исполнение бюджета; г) составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности. Эти стадии осуществляются в строгой последовательности в течение бюджет ного периода и тесно взаимосвязаны между собой.

Бюджетный период представляет собой срок, в течение кото рого действует утвержденный бюджет. В Российской Федерации бюджетный период составляет 12 месяцев и длится с 1 января по 31 декабря.

Участниками бюджетного процесса являются: Президент Рос сийской Федерации; высшее должностное лицо субъекта РФ, глава муниципального образования; законодательные (предста вительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления; исполнительные органы госу дарственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований); Центральный банк РФ; органы государственного (муниципального) финансового контроля; ор ганы управления государственными внебюджетными фондами, главные распорядители (распорядители) бюджетных средсти, главные администраторы (администраторы) доходов бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финан сирования дефицита бюджета; получатели бюджетных средсти

(ст. 152 БК РФ).

Каждый участник бюджетного процесса обладает совокупное тью бюджетных полномочий. Особенности бюджетных полномо чий участников бюджетного процесса, являющихся федеральны ми органами государственной власти, органами государствен!»>И власти субъектов РФ, органами местного самоуправления устанаи ливаются Бюджетным кодексом Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми акта ми Президента РФ, Правительства РФ, высших исполнительны\ органов государственной власти субъектов РФ, муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальные образований и местных администраций.

Президент РФ ежегодно направляет Федеральному Собра нию РФ Бюджетное послание, определяя в нем приоритеты бюл жетной политики на очередной финансовый год и плановый не риод; подписывает и обнародует федеральные законы, включим Федеральный закон о федеральном бюджете на очередной фииаи

совый год и плановый период. Президенту РФ принадлежит право законодательной инициативы, в том числе по бюджетным вопро­ сам; он имеет право отклонить Федеральный закон о федеральном бюджете и, наконец, он подписывает закон об исполнении феде­ рального бюджета.

Кбюджетным полномочиям законодательных (представитель­

ных) органов гоударственной власти, представительных органов местного самоуправления относятся: рассмотрение проекта соот­ ветствующего бюджета и его утверждение, утверждение отчета об исполнении бюджета, осуществление последующего контроля за исполнением бюджета, формирование и определение правового статуса органов, выполняющих контороль за исполнением соот­ ветствующих бюджетов.

Кбюджетным полномочиям исполнительных органов государс­

твенной власти и исполнительно-распорядительных органов муни­ ципальных образований относятся: составление проекта бюджета (проекта бюджета и среднесрочного финансового плана), внесе­ ние его с необходимыми документами и материалами на утверж­ дение законодательных (представительных) органов, разработка и утверждение методики распределения и порядков предоставления межбюджетных трансфертов, обеспечение исполнения бюджета и составления бюджетной отчетности, представление отчета об исполнении бюджета на утверждение законодательных (предста­ вительных) органов, обеспечение управления государственным (муниципальным) долгом.

Особую роль в системе исполнительных органов власти играют финансовые органы соответствующего уровня, осуществляющие непосредственное составление проекта соответствующего бюджета (проекта бюджета и среднесрочного финансового плана), органи­ зацию исполнения бюджета, установление порядка составления бюджетной отчетности. Финансовые органы ежемесячно состав­ ляют и представляют отчет о кассовом исполнении бюджета.

Федеральное казначейство осуществляет бюджетные полно­ мочия по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюд­ жетной системы Российской Федерации.

Таким образом, бюджетные полномочия представительных и исполнительных органов государственной власти и органов мест­ ного самоуправления строго разграничены: права исполнительных органов ограничены в основном вопросами составления и испол-

нения соответствующих бюджетов, в то время как к компетенции законодательных (представительных) органов относятся вопросы рассмотрения и утверждения бюджета, отчета о его исполнении, а также последующего контроля за его исполнением.

Участниками бюджетного процесса являются также Цент­ ральный банк Росийской Федерации и другие кредитные орга­ низации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджета. Центральный банк РФ совместно с Правительством РФ разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы Российской Федерации основные направления денежнокредитной политики, обслуживает счета бюджетов и осуществляет функции генерального агента по государственным ценным бума­ гам Российской Федерации.

Кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджета, выполняют функции Центрального банка РФ по обслуживанию счетов бюджетов при отсутствии учреждений Центрального банка РФ на соответствующей территории или не­ возможности выполнения ими этих функций, а также могут принлекаться на основании агентского соглашения для осуществления операций по предоставлению и возврату бюджетных кредитов.

К бюджетным полномочиям органов государственного, муни­ ципального финансового контроля, созданных законодательными

(представительными) органами власти Российской Федерации, законодательными (представительными) органами субъектов РФ, представительными органами местного самоуправления1, отно сятся: осуществление контроля за исполнением соответствующих бюджетов, подготовка заключений на годовой отчет об исполнении соответствующих бюджетов, проведение экспертизы проектов ука занных бюджетов, долгосрочных целевых программ и иных право вых актов бюджетного законодательства Российской Федерации, субъектов РФ и актов органов местного самоуправления. При этом органы государственного и муниципального финансового контроля осуществляют все виды контроля (предварительный, текущий и последующий) за исполнением соответствующих бюджетов.

Бюджетным законодательством к участникам бюджетною процесса отнесены также главные распорядители и распорядители

1 К ним относятся Счетная палата РФ, контрольные и финансовые органы исполнительной власти, а также контрольные органы законодатели ных (представительных) органов субъектов РФ и представительных органон местного самоуправления

бюджетных средств. Их роль в бюджетном процессе определяется тем, что средства бюджетов соответствующих уровней доводятся до конечных бюджетополучателей опосредованно через распо­ рядителей бюджетных средств. Главным распорядителем средств соответствующего бюджета является орган государственной власти, орган управления государственным внебюджетным фон­ дом, орган местного самоуправления, орган местной админис­ трации, а также наиболее значимое учреждение науки, образо­ вания, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющее право распределять бюд­ жетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств меж­ ду подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств (ст. 6 БК РФ). В свою очередь распорядитель средств соответствующего бюджета имеет право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств по подведомственным получателям бюджетных средств.

Главные распорядители и распорядители бюджетных средств

участвуют в бюджетном процессе на стадиях составления бюд­ жета, его исполнения и составления бюджетной отчетности. На стадии составления бюджета главный распорядитель формирует перечень подведомственных ему распорядителей и получателей бюджетных средств; осуществляет планирование соответству­ ющих расходов бюджета, составляет обоснования бюджетных ассигнований; определяет порядок утверждения бюджетных смет подведомственных бюджетных учреждений; формирует государс­ твенные (муниципальные) задания.

На стадии исполнения бюджета главный распорядитель бюд­ жетных средств обеспечивает результативность, адресность и це­ левой характер использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств; ведет реестр расходных обязательств, подлежащих исполнению в пределах утвержденных ему лимитов бюджетных обязательств и бюджетных ассигнований; составляет, утверждает и ведет бюджетную роспись, распределяет бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств по подведомс­ твенным распорядителям и получателям бюджетных средств и исполняет соответствующую часть бюджета; а также по форми­ рованию и изменению лимитов бюджетных обязательств, а также по формированию и изменению сводной бюджетной росписи; обеспечивает контроль за соблюдением получателями субвенций,

межбюджетных субсидий; организует и осуществляет ведомствен­ ный финансовый контроль в сфере своей деятельности.

При составлении бюджетной отчетности главный распоря­ дитель бюджетных средств формирует бюджетную отчетность главного распорядителя бюджетных средств, т.е. сводную отчет­ ность об использовании бюджетных средств подведомственны­ ми распорядителями и бюджетополучателями для последующего включения ее в отчет об исполнении бюджета.

Права распорядителей бюджетных средств аналогичны правам главных распорядителей бюджетных средств. Права получателей средств соответствующего бюджета в лице органа государствен­ ной власти, органа управления государственным внебюджетным фондом, органа местного самоуправления, а также находящегося в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств бюджетного учреждения ограничены лишь принятием и исполнением бюджетных обязательств за счет средств соответс­ твующего бюджета.

Участниками бюджетного процесса являются также главные администраторы (администраторы) доходов бюджета и главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета.

Администратором доходов бюджета является орган государст­ венной власти, орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджет­ ным фондом, Центральный банк РФ, бюджетное учреждение, осуществляющие в соответствии с законодательством Российской Федерации контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и приня тие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взыскан­ ных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Главный администратор доходов бюджета —это определенный законом (решением) о бюджете орган государственной власти, орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Цен тральный банк РФ, иная организация, имеющие в своем ведении администраторов доходов бюджета и (или) служащие админист раторйми доходов бюджета.

Администратором источников финансирования дефицита бюд жета является орган государственной власти, орган местного

самоуправления, орган местной администрации, орган управле­ ния государственным внебюджетным фондом, иная организация, имеющие право в соответствии с Бюджетным кодексом РФ осу­ ществлять операции с источниками финансирования дефицита бюджета. Соответственно главный администратор источников фи­ нансирования дефицита бюджета —определенный законом (реше­ нием) о бюджете орган государственной власти, орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, иная организация, име­ ющие в своем ведении администраторов источников финансиро­ вания дефицита бюджета и (или) являющиеся администраторами источников финансирования дефицита бюджета.

Для упорядочения бюджетного процесса на федеральном уровне и в связи с проводимой административной реформой введено понятие «субъекты бюджетного планирования», под ко­ торыми понимаются: федеральные министерства, имеющие пра­ во в соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» вносить в Министерство финансов РФ предложения по формированию федерального бюджета и финансовому обеспече­ нию федеральных служб и федеральных агентств; федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью ко­ торых осуществляет Президент РФ или Правительство РФ, феде­ ральные органы законодательной и судебной власти, Генеральная прокуратура РФ, Счетная палата РФ, Центральная избиратель­ ная комиссия РФ, имеющие право распределять ассигнования и лимиты бюджетных обязательств федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств. Основной функцией каждого из субъектов бюджетного планирования на федеральном уровне является представление в Министерство финансов РФ обоснованной суммы бюджетных расходов на планируемый год (включая оценки расходов, финан­ сируемых за счет доходов от предпринимательской и иной при­ носящей доход деятельности) в целом по субъекту планирования с разбивкой по подведомственным ему главным распорядителям бюджетных средств1.

1 Постановление Правительства РФ от 22.05.2004 N9 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» / / Российская газета. — 2004.- № 113.- С . 13.

13.2.Составление, рассмотрение

иутверждение бюджетов

Составление бюджетов —стадия бюджетного процесса, на ко­ торой определяются состав и объем доходов, расходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета на очередной финансовый год и плановый период.

Составление проектов бюджетов является исключительной прерогативой Правительства РФ, органов исполнительной влас­ ти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Непос­ редственное составление проектов соответствующих бюджетов осуществляют Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований.

Составление бюджета основывается на Бюджетном послании Президента РФ; прогнозе социально-экономического развития территории; основных направлениях бюджетной и налоговой политики с целью финансового обеспечения расходных обяза­ тельств.

Для своевременного и качественного составления проектов бюджетов требуются необходимые сведения о составе и ставках налогов в соответствии с действующим налоговым законодатель­ ством; нормативах отчислений от федеральных, региональных и лестных налогов; предполагаемых объемах межбюджетных транс­ фертов, предоставляемых из других бюджетов; видах и объемах расходов, передаваемых с одного уровня бюджетной системы РФ ка другой; минимальных уровнях расчетной бюджетной обеспе­ ченности субъектов РФ и муниципальных образований. Финан­ совые органы имеют право на получение указанных сведений от финансовых органов другого уровня бюджетной системы РФ, а также от иных государственных органов, органов местного само­ управления и юридических лиц.

Проект федерального бюджета составляется и утверждается сроком на три года: очередной финансовый год и плановый пери­ од (два последующих года). Основные этапы составления проекта федерального бюджета определены Постановлением Правитель­ ства РФ от 29.12. 2007 № 1010 «О порядке составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной фи нансовый год и плановый период».

Так, в году, предшествующем текущему финансовому году,

Правительственная комиссия по бюджетным проектировкам на очередной финансовый год и плановый период (Бюджетная ко­ миссия):

а) до 1 ноября утверждает график подготовки и рассмотрения проектов федеральных законов, документов и материалов, раз­ рабатываемых при составлении проекта федерального бюджета, представленный Министерством финансов РФ совместно с Ми­ нистерством регионального развития РФ;

б) до 15 декабря рассматривает и согласовывает проекты ос­ новных направлений налоговой и таможенно-тарифной, бюджет­ ной политики на очередной финансовый год и плановый период; принимает решения о представлении на рассмотрение Прави­ тельства РФ концепций долгосрочных (федеральных) целевых программ (для реализации с очередного финансового года или планового периода).

Правительство РФ до 30 декабря рассматривает уточненный прогноз социально-экономического развития Российской Феде­ рации на текущий финансовый год, очередной финансовый год и первый год планового периода; утверждает концепции долго­ срочных (федеральных) целевых программ.

Большая часть этапов составления проекта федерального бюд­ жета приходится на текущий финансовый год.

Правительство РФ до 15 февраля одобряет основные направ­ ления налоговой и таможенно-тарифной политики.

Субъекты бюджетного планирования до 1 марта направляют

вМинистерство экономического развития РФ и Министерство финансов РФ предложения по подготовке и реализации начиная с очередного финансового года или планового периода бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства, не включен­ ные в долгосрочные (федеральные) целевые программы, а также

вМинистерство регионального развития РФ —указанные пред­ ложения в части, касающейся комплексного территориального развития.

Бюджетная комиссия до 1 апреля рассматривает и согласо­ вывает представляемые не позднее 15 марта указанные предло­ жения.

Субъекты бюджетного планирования —федеральные органы исполнительной власти —до 1 апреля представляют в Правитель­