0188 / gryaznova_finansy
.pdfляют формы взаимосвязей между звеньями и видами бюджетов, и остальные - характеризуют основы функционирования каждою бюджета, порядок его составления и исполнения.
Принцип единства современной бюджетной системы РФ по содержанию радикально отличается от принципа единства бюд жетной системы в условиях административно-командной системм управления экономикой, который означал консолидацию всех бюджетов в едином бюджете и утверждение его в форме закона В отличие от такой модели современная бюджетная система РФ может быть представлена в виде «разобранной матрешки», все составные части которой находятся в распоряжении разных орт нов государственной власти и органов местного самоуправления и утверждаются отдельными законами (решениями) о соответствую щем бюджете. Поэтому принцип единства означает лишь создание единых правовых и организационных основ функционировании бюджетной системы и предполагает единство бюджетного законо дательства РФ, принципов организации и функционирования бюл жетной системы РФ, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы РФ, санкций за нарушения бюджетного законодательства РФ, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, фор мирования доходов и осуществления расходов бюджетов, ведении бюджетного учета и составления бюджетной отчетности, единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания ни средства бюджетов бюджетной системы РФ.
Основным принципом функционирования бюджетной сиси* мы федеративного государства является принцип самостоятсди ности входящих в нее бюджетов. Он означает:
•право и обязанность органов государственной власти и оц ганов местного самоуправления самостоятельно обеспечивам. сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективное' 1 1 . использования бюджетных средств;
•право и обязанность органов государственной власти и оц ганов местного самоуправления самостоятельно осуществляй, бюджетный процесс;
•право органов государственной власти и органов местпот самоуправления устанавливать в соответствии с налоговым зако нодательством Российской Федерации налоги и сборы, дохолы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджс i ы бюджетной системы Российской Федерации;
•право органов государственной власти и органов местной» самоуправления самостоятельно определять формы и направмг
пия расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет меж бюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы РФ);
•недопустимость установления расходных обязательств, подпежащих исполнению за счет доходов и источников финансиронания дефицитов других бюджетов бюджетной системы Россий ской Федерации, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюдже тов бюджетной системы Российской Федерации, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, средства которого должны быть направлены на исполнение со ответствующих расходных обязательств;
•право органов государственной власти и органов местного самоуправления предоставлять средства из бюджета на исполне ние расходных обязательств, устанавливаемых иными органами государственной власти и органами местного самоуправления,
исключительно в форме межбюджетных трансфертов;
•недопустимость введения в действие в течение текущего финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления изменений бюджетного законодатель ства Российской Федерации и (или) законодательства о нало гах и сборах, законодательства о других обязательных платежах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расхо дов, снижения доходов;
•недопустимость изъятия дополнительных доходов, экономии но расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов.
Реализация принципа самостоятельности тесно связана с при
менением принципа разграничения доходов, расходов и источников
финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюд жетной системы РФ. Он означает закрепление в соответствии с законодательством Российской Федерации доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) и органов управления государственными вне
бюджетными фондами по формированию доходов бюджетов и источников финансирования дефицитов бюджетов, установле нию и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований.
Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ и муници пальных образований означает определение бюджетных полно мочий органов государственной власти субъектов РФ и органом местного самоуправления, установление и исполнение расход ных обязательств, формирование налоговых и неналоговых до ходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных транс фертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными Бюджетным кодексом РФ. При этом договоры
исоглашения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, феде ральными и субфедеральными органами государственной власти
иорганами местного самоуправления, не соответствующие Бюд жетному кодексу РФ, являются недействительными.
Следует подчеркнуть, что бюджетное законодательство (в от личие от некоторых учебных изданий) разграничивает понятия «бюджетная система РФ» и «консолидированный бюджет РФ» Определение бюджетной системы РФ через консолидированный бюджет РФ отрицает основной принцип построения бюджетной системы —самостоятельности всех бюджетов, входящих в бюд жетную систему РФ. Бюджетная система РФ представляет собой совокупность самостоятельных бюджетов всех трех уровней, в то время как консолидированный бюджет РФ, являющийся совокуи ностью федерального бюджета и консолидированных бюджетом субъектов РФ, представлен бюджетами только двух уровней, при этом уровень местных бюджетов перестает быть самостоятельным путем включения в консолидированные бюджеты субъектов РФ
Вусловиях действия принципа самостоятельности консолидиро ванные бюджеты имеют ограниченное применение. Они не утверж даются представительными органами государственной власти лиГн» органами местного самоуправления и используются для расчетом
ианализа. В частности, данные консолидированных бюджетом служат для определения нормативов отчислений от федеральных
ирегиональных налогов в региональные и местные бюджеты, п также различных форм межбюджетных трансфертов, предоставля емых из одного бюджета бюджетной системы РФ другому бюджс ту. Отчет об исполнении соответствующего консолидированного
бюджета составляется путем консолидации отчетных данных об исполнении бюджетов соответствующих органов государственной иласти и органов местного самоуправления, однако он также не угверждается представительным органом государственной власти либо представительным органом местного самоуправления. Данные отчета об исполнении консолидированного бюджета РФ за отчет ный год являются основой для составления проекта консолиди рованного бюджета РФ на следующий год с целью распределения совокупного объема бюджетных ресурсов по бюджетам бюджетной системы РФ.
Функционирование бюджетной системы РФ регулируется следующими основными законодательными актами: Конститу цией РФ, Бюджетным кодексом РФ, Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации зако нодательных (представительных) и исполнительных органов го сударственной власти субъектов РФ», Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЭ «Об общих принципах организации мест ного самоуправления в Российской Федерации», Федеральными законами о федеральном бюджете на очередной финансовый год
иплановый период, законами (решениями) субъектов РФ (пред ставительных органов местного самоуправления) о региональных (местных) бюджетах на очередной финансовый год и др.
Основы бюджетного устройства РФ заложены в Конститу ции РФ, которая определяет федеративное устройство ^ь^сийской Федерации, полномочия и предметы ведения Российской Федерации и субъектов РФ, в том числе в вопросах организа ции бюджетных отношений. При этом декларируется равенство прав всех субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. В Конституции РФ разгра ничиваются полномочия федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ, определяются совместные бюджетные и налоговые полномочия. В частности, в ведении федеральных ор ганов государственной власти находятся: федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития, федеральный бюджетный процесс, федеральное бюд жетное и налоговое законодательство, федеральная государствен ная собственность и управление ею.
Ксфере совместного ведения относятся: установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ, разграничение го сударственной собственности, вопросы владения, пользования
ираспоряжения землей, недрами и природными ресурсами. Вне
пределов ведения федеральных органов власти и их полномочий по предметам совместного ведения субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти. Они имеют право самостоя тельно формировать и исполнять свои бюджеты, осуществлять бюджетный процесс, иметь свое бюджетное и налоговое законо дательство. Кроме того, Конституцией РФ предусматривается, что федеральные органы исполнительной власти по согласованию с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не про тиворечит Конституции РФ и федеральным законам, а органы исполнительной власти субъектов РФ по согласованию с феде ральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий.
Главным правовым актом, определяющим основы и механизм функционирования бюджетной системы РФ, является Бюджетный кодекс РФ, принятый в 1998 г. При его разработке была сделана попытка объединить ранее действовавшее законодательство с учетом современных условий развития бюджетных отношений. При этом большинство нормативных правовых актов, регули рующих бюджетные правоотношения, с принятием и введением Бюджетного кодекса РФ либо утратили силу, либо применяются в части, не противоречащей Бюджетному кодексу РФ1.
Бюджетным кодексом РФ определены границы бюджетных правоотношений, к которым отнесены отношения в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетом бюджетной системы РФ, осуществления государственных и му ниципальных заимствований, регулирования государственного
имуниципального долга, а также осуществления бюджетною процесса на всех уровнях бюджетной системы. Бюджетный ко деке РФ четко регулирует структуру бюджетного законодатель ства, определяя приоритет его норм над нормами федеральных законов о федеральном бюджете и о бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ, законов субъектов РФ о бюджетах
ибюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных ор ганов муниципальных образований о местных бюджетах на оче редной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) и иных законодательных актов, регулирующих бюджет
1См.: Федеральный закон от 09.07.1999 № 159-ФЗ «О введении в дЫ1 ствие Бюджетного кодекса Российской Федерации».
иые правоотношения, а также Указов Президента РФ, норматив ных правовых актов исполнительных органов государственной иласти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления. При этом при возникновении противоречий между указанными правовыми актами и Бюджетным кодексом РФ применяются положения последнего. Данная норма позволяет обеспечивать единство и целостность бюджетной системы РФ, непротиворечие чаконодательства субъектов РФ и муниципальных образований положениям федерального законодательства.
Бюджетный кодекс РФ обеспечивает правовое регулирование бюджетных отношений в вопросах:
•определения бюджетной системы РФ, установления прин ципов и основ ее функционирования;
•формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ;
•определения организации межбюджетных отношений;
•обеспечения сбалансированности бюджетов и создания ос нов управления государственным и муниципальным долгом;
•определения участников бюджетного процесса и разграни чения их полномочий;
•регламентации процедур составления, рассмотрения, ут верждения и исполнения бюджетов бюджетной системы РФ;
•организации государственного и муниципального финан сового контроля;
•определения мер ответственности за нарушение бюджетного
шконодательства РФ.
В Федеральном законе от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Росийской Федерации» определяются вопросы финансирования совместных полномочий Российской Федерации и субъектов РФ, предусматривается изменение круга предметов ведения Россий ской Федерации (субъектов РФ) путем наделения дополнитель ными полномочиями субъектов РФ (муниципальных образова ний) и др.
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЭ «Об общих при нципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления. В частности, им
устанавливаются принципы территориальной организации мес тного самоуправления, критерии отнесения населенных пунктом к муниципальным образованиям определенного вида, перечень вопросов местного значения, особенности организации местного самоуправления, экономическая основа местного самоуправления и др. Закон определяет, прежде всего, двухзвенную структуру му ниципальных образований и критерии, при которых определенные населенные пункты получают статус тех или иных муниципальных образований.
Несмотря на то, что в последнее десятилетие проделана or ромная работа в части создания бюджетного законодательству адекватного условиям перехода к рыночным отношениям и построения федеративного государства, процесс реформирова ния бюджетного законодательства продолжается. Основным его направлением является совершенствование отношений между бюджетами разного уровня, базирующееся на реализации при нципов бюджетного федерализма. В настоящее время в бюджетном законодательстве РФ отсутствуют положения, определяющие ор ганизацию межбюджетных отношений на принципах бюджетного федерализма.
Бюджетный федерализм является формой организации бюд жетных отношений, позволяющей органично сочетать фискаль ные интересы федерации, субъектов федерации и муниципальных образований в условиях реальной самостоятельности всех бюд жетов, входящих в бюджетную систему. К основным принципам бюджетного федерализма относятся: сочетание интересов всех субъектов бюджетных правоотношений на всех уровнях бюджет ной системы; равенство бюджетных прав субъектов федерации, четкое разграничение функций и полномочий между органами власти разных уровней; самостоятельность каждого бюджет, входящего в бюджетную систему; прозрачность межбюджетных отношений.
В Российской Федерации указанные принципы реализуются не в полной мере. Сохраняется высокая степень централизации бюджетных ресурсов на федеральном уровне, самостоятельное и. подавляющего большинства региональных и местных бюдже тов носит формальный характер. В последние годы чрезвычайно быстрыми темпами растут расходы этих бюджетов за счет пере дачи расходных полномочий на региональный и местный уром ни без адекватной передачи доходных источников. Это ведет к несбалансированности большинства местных бюджетов, росту
их дефицитов и росту муниципального долга. Все еще велика доля межбюджетного перераспределения средств через различные формы (дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, субвенции и др.). При этом механизм финансовой поддержки регионов и муниципальных образований имеет ряд существенных недостатков: он слабо увязан с конечными целями и задачами развития субъектов РФ и муниципальных образований, недоста точно стимулирует региональные органы власти и органы мест ного самоуправления укреплять собственную налоговую базу, не в полной мере учитывает реальные потребности регионов в средствах, предполагает недостаточную прозрачность применя емых методик расчета межбюджетных трансфертов и т.д..
Для преодоления указанных недостатков и совершенство вания взаимоотношений между бюджетами разных уровней в последнее десятилетие были приняты и реализовывались Кон цепция реформирования межбюджетных отношений в Российс кой Федерации в 1999—2001 годах, Программа развития бюджет ного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муни ципальными финансами в Российской Федерации в 2006—2008 годах. Основные положения данных документов легли в основу изменений, внесенных в бюджетное законодательство Российс кой Федерации. В результате было упорядочено бюджетное уст ройство субъектов РФ, сформированы принципы разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органами местного самоуправления, установлено стабильное разграничение налоговых полномочий и закреплены доходные источники за бюджетами разных уровней, определены принципы формирования и распределения меж бюджетных трансфертов из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, улучшилось качество управ ления финансами на региональном и местном уровнях. Вместе с тем реализация нового бюджетного законодательства требует дальнейшего совершенствования межбюджетных отношений, создания условий для стимулирования практической реализации требований нового законодательства, содействия субъектам РФ и муниципальным образованиям в рамках реализации рефор мы местного самоуправления, создания стимулов повышения качества и эффективности управления государственными и муниципальными финансами.
12.3. Содержание и формы организации межбюджетных отношений
В Российской Федерации термин «межбюджетные отношс ния» появился в 1994 г. в связи с осуществлением очередною этапа бюджетной реформы. В период с 1994 по 1998 г. межбюд жетные отношения в экономической литературе трактовались как отношения между бюджетами различных уровней бюджетном системы Российской Федерации. Законодательно этот термим впервые был определен в Бюджетном кодексе РФ, где межбюд жетные отношения стали определяться как отношения между органами государственной власти Российской Федерации, ор ганами государственной власти субъектов РФ и органами мест ного самоуправления. Однако исходя из данного определения не вытекало, по поводу чего возникают эти отношения и какие элементы включаются в состав межбюджетных отношений.
Согласно поправкам, внесенным в Бюджетный кодекс РФ, и настоящее время межбюджетные отношения определяются как взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организа ции и осуществления бюджетного процесса (ст.6 БК РФ).
Целью межбюджетных отношений является создание равных финансовых возможностей органов государственной власти и органов местного самоуправления для реализации возложенных на них полномочий.
Межбюджетные отношения включают в себя следующие ос новные элементы:
•разграничение расходных обязательств между публично правовыми образованиями (Российская Федерация, субъекты РФ
имуниципальные образования);
•разграничение и распределение доходов между бюджетами бюджетной системы государства;
•межбюджетное перераспределение средств.
Таким образом, межбюджетные отношения можно определить как совокупность отношений между публично-правовыми образа
ваниями по поводу разграничения расходных обязательств, разгра ничения и распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, а также межбюджетного перс распределения средств.
Разграничение расходных обязательств является основой для формирования расходов бюджетов бюджетной системы Россий ской Федерации. Базовым условием разграничения расходных обязательств публично-правовых образований является разграни чение предметов ведения между органами власти разных уровней и органами местного самоуправления, на основе которого опре деляются полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления. \
В Российской Федерации основы разграничения полномо чий по расходам между федеральным центром и субъектами фе дерации содержатся в ст. 71 Конституции РФ, где определены предметы ведения Российской Федерации, а в ст. 72 —предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. В ст. 73 установлено, что оставшиеся полномочия закрепляются за субъектами РФ. Полномочия по финансированию совместных полномочий Российской Федерации и субъектов РФ определены Федеральным законом «Об общих принципах организации зако нодательных (представительных) и исполнительных органов госу дарственной власти субъектов Российской Федерации» (гл. IV. 1). Н ст. 14 —16 Федерального закона «Об общих принципах орга низации местного самоуправления в Российской Федерации» установлен перечень вопросов местного значения. За пределами >того перечня находятся государственные полномочия, некоторые из них могут передаваться органам местного самоуправления (на нременной и постоянной основе) с одновременной передачей финансовых ресурсов для их реализации.
Конституция РФ, Федеральные законы «Об общих принци пах организации законодательных (представительных) и испол нительных органов государственной власти субъектов РФ» и «Об общих принципах организации местного самоуправления и Российской Федерации» предусматривают возможность изме нения круга предметов ведения Российской Федерации (субъ ектов РФ) путем наделения дополнительными полномочиями субъектов РФ (муниципальных образований). Наделение до полнительными полномочиями может осуществляться в двух формах: передаче и делегировании полномочий. Передача пол номочий представляет такой способ регулирования полномочий государственного органа, при котором какое-либо полномочие государственного органа Российской Федерации (субъекта РФ) исключается из его компетенции и включается в компетенцию