0188 / gryaznova_finansy

субъектов РФ и муниципальный долг. Государственный долг Рос­ сийской Федерации состоит из задолженности прошлых лет и вновь возникающих долговых обязательств с учетом того, что долговые обязательства бывшего СССР включаются в долг России только в части, принятой на себя Российской Федерацией.

Долговые обязательства органов государственной власти и органов местного самоуправления могут существовать в виде обязательств по государственным и муниципальным ценным бумагам, кредитам, бюджетным кредитам, государственным и муниципальным гарантиям, иным долговым обязательствам. На­ пример, долги Российской Федерации могут быть в виде обяза­ тельств по государственным ценным бумагам, выпущенным от имени Российской Федерации; по кредитам, привлеченным от кредитных организаций, иностранных государств, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям) международ­ ных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц; по бюджетным кредитам, привлеченным в федеральный бюджет из других бюджетов бюд­ жетной системы РФ; по государственным гарантиям Российской Федерации; иным долговым обязательствам, ранее отнесенным в соответствии с законодательством России на государственный долг Российской Федерации (ст. 98 БК РФ).

По срокам долговые обязательства подразделяются на кратко­ срочные (до 1 года), среднесрочные (от 1 года до 5 лет), долгосрочные

(свыше 5 лет). В России сроки погашения долговых обязательств ограничены для Российской Федерации и субъекта РФ 30 годами,

адля муниципальных образований —10 годами.

Взависимости от рынка заимствований, типа кредитора или валюты заимствований государственный долг может быть внутренним и внешним. Российское бюджетное законодатель­ ство в основу деления долга на внутреннюю и внешнюю час­ ти закладывает признак валюты, в которой выражены долго­ вые обязательства, за исключением обязательств субъектов РФ

имуниципальных образований перед Российской Федерацией, возникающих в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований). Однако Меж­ дународный валютный фонд и экономически развитые страны проводят деление долга в зависимости от типа кредитора (рези­ дент или нерезидент) и рынка заимствований (внутренний или внешний рынок).

14.4.Управление государственным

имуниципальным долгом

Долг государства, как и финансы в целом, может являться инструментом и объектом управления. В качестве инструмента управления государственный и муниципальный долг обеспечиваем возможность органам государственной власти и органам местно­ го самоуправления оказывать влияние на денежное обращение, финансовый рынок, инвестиции, производство, занятость, ор­ ганизацию населением своих сбережений и многие другие эко­ номические процессы.

Когда государственный и муниципальный долг выступает и качестве объекта управления, государство определяет соотноше­ ние между различными видами долговой деятельности (заимство­ вания и гарантии), структуру видов долговой деятельности по срокам и доходности, механизм построения конкретных займом и гарантий, порядок выпуска и обращения займов, порядок пре­ доставления гарантий и выполнения финансовых обязательств по ним. Органы власти и органы местного самоуправления устанавливают и все другие необходимые практические аспек ты функционирования государственного и муниципального долга.

В процессе управления государственным и муниципальным долгом решаются следующие общие задачи:

•привлечение государственных и муниципальных заимство ваний в объемах, дополняющих доходы органов государственной власти и органов местного самоуправления до размеров, необхо димых и достаточных для обеспечения исполнения всех их фи нансовых обязательств;

•удержание величины внутреннего и внешнего долга на уров не, обеспечивающем сохранение экономической безопасности страны;

•минимизация стоимости долга на основе удлинения срока заимствований и снижения доходности государственных и му ниципальных ценных бумаг, перехода на другие рынки и перек лючения внимания на другие группы инвесторов;

•сохранение репутации Российской Федерации как перво классного заемщика на основе безупречного выполнения финам совых обязательств перед инвесторами;

гарантий. По представлению Правительства РФ Государственная Дума РФ утверждает программу государственных внешних заим­ ствований Российской Федерации и программу государственных внутренних заимствований Российской Федерации.

Оперативное управление государственным и муниципальным долгом осуществляют Правительство РФ, Министерство финан сов РФ, а также Центральный банк РФ и Внешэкономбанк как агенты Минфина России. Эти органы определяют генеральные условия выпуска отдельных займов, порядок эмиссии и обраще ния долговых обязательств, время выпуска очередного займа и ус ловия его функционирования, организуют первичное размещение

ивторичный рынок государственных ценных бумаг, организую!

иосуществляют выплату доходов и погашение долговых обяза тельств, предоставление государственных кредитов и государ ственных гарантий, контрольные действия и другие мероприятии по оперативному управлению государственным долгом.

Аналогичные вопросы в рамках своей компетенции решаю! исполнительные органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления. При этом они исходят из норм федерального законодательства.

Вуправлении государственным и муниципальным долгом можно выделить шесть этапов управления, на каждом из которых решаются специфические задачи.

На первом этапе идет процесс обоснования предельных обI» емов внутреннего и внешнего долга, предельных объемов вну i ренних и внешних заимствований, предельных объемов предос тавления гарантий, а также формируются программы внутренний

ивнешних заимствований. Именно на этом этапе закладывается величина будущего совокупного долгового бремени, в том числе раздельно по внутреннему и внешнему долгу, и виды пределом щих заимствований.

На втором этапе формируется программа эмиссии государ ственных и муниципальных ценных бумаг и определяются конк ретные параметры предстоящих заимствований по срокам обра щения, уровню вероятной доходности, порядку выплаты доходом, ограничениям на владельцев, порядок размещения и другие уело вия, делающие каждое заимствование привлекательным для им весторов —резидентов и нерезидентов. От качества выполнении работ на этом этапе зависит, в частности, наличие или отсутствие

вперспективе «пиков» платежей по долгам, а также своевремеи

ное поступление ресурсов для погашения ранее произведенных заимствований в порядке их рефинансирования.

На третьем этапе проводится размещение облигаций и ре­ гулирование котировок по государственным и муниципальным долговым обязательствам на вторичном долговом рынке. Воз­ действие на котировки по государственным и муниципальным облигациям позволяет регулировать бюджетную эффективность проводимых заимствований и величину текущего (внутреннего и внешнего) долга.

Четвертый этап связан с проведением мероприятий, необхо­ димость которых определяется наличием проблемных долгов или кризисных долговых ситуаций, характерных для периода развития Российской Федерации после распада СССР. Если правительство не в состоянии обслуживать и погашать свои долги, то оно вступа­ ет в переговоры с кредиторами о пересмотре графиков платежей и сроков погашения долгов. В результате переговоров стороны могут прийти к соглашению об отсрочке платежей, реструктуризации долга, частичном или полном списании задолженности, досроч­ ном выкупе обязательств, проведении секьюритизации и т.п.

Пятый этап предполагает исполнение первоначальных или скорректированных графиков платежей по обслуживанию и погашению государственных и муниципальных внутренних и внешних долгов.

Шестой этап —контроль за обоснованностью государствен­ ных и муниципальных заимствований, привлечением ресурсов на максимально выгодных для страны условиях и эффективностью использования заимствованных средств.

Таким образом, под управлением государственным и муници­ пальным долгом следует понимать совокупность мер по регулиро­

ванию его объема и структуры, определению условий и осуществле­ нию новых заимствований, регулированию рынка заимствований, реализации мер управления проблемными долгами, обслуживанию и погашению долга, предоставлению государственных и муниципальных гарантий, контролю за эффективным использованием заимство­ ванных средств.

Остро стоит вопрос об эффективности управления государ­ ственным и муниципальным долгом, под которой понимается сте­ пень достижения основных параметров долга (его величина, струк­ тура, стоимость обслуживания и другие) и способность органов нласти удерживать их на уровне, максимально благоприятном для

формирования макроэкономических условий, стимулирующих ускорение развития страны и рост благосостояния ее граждан.

Нет и, видимо, не может быть единого показателя, измеряю­ щего эффективность управления государственным и муниципали ным долгом, поскольку, осуществляя эту деятельность, органм власти оказывает прямое воздействие на самые разнообразные области общественной жизни. Не существует, например, методик оценки влияния долга на бюджет и денежное обращение страны, инвестиционный процесс, степень доверия населения к финан совой деятельности государства и т.п.

Однако отдельные стороны результативности управления дол гом можно измерить. В частности, о масштабах мобилизации ресурсов для финансирования бюджетного дефицита говорят еже годные поступления средств от осуществления государственных

имуниципальных заимствований. Более полное представление об эффективности долговой деятельности дает отношение суммы превышения поступлений над расходами по привлечению госу дарственных и муниципальных заимствований к сумме расходом, выраженное в процентах.

Наиболее общим показателем долговой нагрузки является отношение государственного долга к объему ВВП, выраженное

впроцентах. Этот же показатель при необходимости более уг дубленного анализа рассчитывается отдельно для внутреннего и внешнего долга.

Важным для характеристики долговой нагрузки является также отношение платежей по погашению и обслуживанию го сударственного долга к объему ВВП, к доходам или расходам федерального бюджета, выраженное в процентах. Эти показатели при необходимости рассчитываются раздельно для внутреннего

ивнешнего долга.

По внешнему государственному долгу определяется коэффи циент его обслуживания. Он представляет собой отношение всех платежей по внешней задолженности к валютным поступлениям страны от экспорта товаров и нефакторных услуг, выраженное м процентах. Критическим уровнем обслуживания внешнего долги принято считать достижение коэффициентом 25%.

Методы управления государственным и муниципальным дол гом можно условно разделить на административные и рыночные К методам, характерным преимущественно для административных подходов регулирования долга, относятся, в частности, конвер

сия, консолидация, унификация, отсрочка погашения, списание долга, аннулирование долга и др. К методам управления, харак­ терным для рыночной модели регулирования долга, относятся в первую очередь реструктуризация, доразмещение облигаций, выкуп долга, секьюритизация, обмен долга и др.

Характерным моментом для административного подхода к управлению долгом является одностороннее принятие эмитен­ том управленческого решения (без получения предварительного согласия кредиторов), а для рыночной модели управления дол­ гом —переговорный процесс, который предшествует принятию управленческого решения и в процессе которого согласовываются позиции должника и кредиторов; либо эмитент в одностороннем порядке воздействует на рынок долговых обязательств государ­ ства, а кредиторы добровольно (руководствуясь собственными интересами) решают, принимать ли новые условия, предложен­ ные эмитентом.

Краткосрочность российских долгов и высокая стоимость за­ имствований на рубеже XX и XXI столетий вынуждали государ­ ство постоянно заботиться об удлинении сроков и сокращении доходности новых заимствований. Это достигается, в частности, на основе реструктуризации долга, под которой понимается ос­ нованное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с их заменой иными долговыми обязательствами, предусматривающи­ ми другие условия обслуживания и погашения обязательств.

В отличие от реструктуризации долга, осуществляемой орга­ нами власти на рыночной и добровольной основе, в период адми­ нистративно-командной системы управления экономикой увели­ чение сроков и удешевление государственного долга достигалось путем проведения конверсий и консолидаций. Для кредиторов они имели принудительный характер. Под конверсией понима­ лось изменение доходности, а под консолидацией —увеличение сроков функционирования выпущенных займов. По решению государственных органов власти конверсия и консолидация долга могли сочетаться с унификацией займов, под которой понималось объединение нескольких ранее выпущенных займов в одном но­ вом. В этом случае на вновь выпускаемые облигации обменива­ лись облигации унифицированных займов, а доходность и сроки погашения нового займа изменялись в нужном для государства направлении.

Всфере внешних заимствований реструктуризация долга так­ же проводится на договорной основе. Здесь под реструктури­ зацией понимается изменение графика погашения основного долга и уплаты процентов по нему. Реструктуризация внешнего и внутреннего долга может быть проведена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга.

Вусловиях ограниченности средств бюджетов всех уровней по-прежнему острыми являются вопросы изыскания источником для проведения текущих и будущих платежей по обслуживанию и погашению внутреннего и внешнего долгов. Основным приемом получения средств для погашения займов выступает рефинансиро­ вание долга, под которым понимается погашение накопившейся задолженности путем размещения новых займов. При невозмож­ ности рефинансирования долга на его погашение направляются доходы бюджета.

Погашение займов осуществляется путем выкупа (возможен досрочный выкуп) облигаций у инвесторов, проведения тира­

жей выигрышей по выигрышным займам, проведения тиражей погашения по выигрышным и процентным займам, амортизации долга (погашение долга частями).

Выплата доходов производится при выкупе у инвесторов дис­ контных облигаций в виде разницы между ценой выкупа и ценой размещения займа, путем ежеквартальной (полугодовой или го­ довой) оплаты купонов или оплаты выигрышей по облигациям, попавшим в тираж.

Кроме указанных методов управления государственным и му­ ниципальным долгом возможны обмен облигаций по регрессивному соотношению (несколько ранее выпущенных облигаций займа приравниваются к одной новой), отсрочка погашения займа, ан­

нулирование государственного долга.

Страны с рыночной экономикой в обычных условиях не ис­ пользуют названные методы управления задолженностью, пос­ кольку их применение ведет к нанесению непоправимого ущерба репутации государства как заемщика. В истории государственного долга их осуществление наблюдалось только в условиях войны, послевоенного восстановления экономики или тяжелых бюджет­ но-финансовых кризисов.

Трудности многих стран с погашением внешнего долга поро­ дили новые методы покрытия обязательств перед странами-кре-

диторами. Среди них —погашение долга товарными поставками, обмен долговых обязательств на акции и облигации компаний

страны-должника, оплата долга в местной валюте с последующим обращением ее в инвестиции или собственность, обмен на дол­ говые обязательства третьих стран и др. Эти методы управления государственным внешним долгом обычно объединяют в понятие «конверсия внешнего долга», под которой в данном случае пони­ мают реализацию всех механизмов, обеспечивающих замещение внешнего долга другими видами обязательств, менее обремени­ тельными для экономики страны-должника.

Большое значение для повышения эффективности государ­ ственной долговой деятельности будет иметь создание единой системы управления государственным долгом РФ. Она обеспечит проведение централизованной и долгосрочной политики управ­ ления обязательствами и государственными заимствованиями, предупреждение возможных долговых кризисов и принятие опе­ ративных мер по их преодолению. Органичное взаимодействие управления внутренним и внешним долгом, обеспечение бес­ препятственного их взаимного замещения на основе проведения единой долговой политики, единство планирования и учета всех операций по привлечению, обслуживанию и погашению внешних

ивнутренних государственных заимствований позволят:

•оптимизировать сроки обращения, погашения и уровень доходности государственных ценных бумаг;

•минимизировать неблагоприятное воздействие колебаний курсов иностранной валюты и процентных ставок на междуна­ родных финансовых рынках на величину и стоимость государ­ ственных заимствований;

•оптимизировать бюджетные расходы на обслуживание го­ сударственного долга;

•своевременно и в полном объеме выполнять обязательства перед внутренними и внешними кредиторами.

Оптимизация структуры государственного долга на основе создания эффективной системы управления позволит укрепить доверие кредиторов к России как надежному заемщику, обеспе­ чит полноценное и выгодное участие государства на внутреннем финансовом рынке и результативный выход в ближайшее время на рынок внешних заимствований, создаст более благоприятные условия для осуществления политики оптимизации долговой наг­ рузки на экономику страны.