Современный город власть управление экономика. Выпуск 5

что вызывало много сомнений у самих муниципалов, у экспертов и у населения. Переход к системе сити-менеджмента где-то местные жители поддержали, а где-то внедрение системы вызвало широкий резонанс. Например, устойчивое противостояние граждан наблюдалось при смене всенародно выбираемых мэров на сити-менеджеров в таких городах, как Екатеринбург, Казань, Нижний Новгород, Архангельск, Барнаул, Мурманск, Благовещенск, Челябинск, которое госслужащими игнорировалось. И, начиная с 2013 года, несмотря на то, что в одних регионах России всё ещё пробовали ввести институт сити-менеджмента, параллельно в других регионах начался процесс его интенсивного упразднения, другими словами, возвращения прямых выборов мэра. Данный процесс, к примеру, прошел в Екатеринбурге, Казани, Волгограде, Курске, Перми. Ранее о намерении вернуться к выборам глав утверждали в Ульяновске и Миассе [1].

В резерве противников перехода к «сити-менеджменту» остаются суды, митинги и плебисцит. В Сургуте голосовать за отмену прямых выборов мэра отказались сами депутаты. А положение, сложившееся на Алтае, приобрело черты «политического кризиса»: на фоне попыток ввести должность «сити-менеджера», к примеру в городе Бийске, и многочисленных акций протеста против этого решения губернатор Александр Карлин принял единоличное решение снять с поста избранного мэра Барнаула Владимира Колганова. И, несмотря на то, что тот и другой являются членами партии «Единая Россия»», Колганову оказали поддержку почти все оппозиционные партии региона [2].Скандальные события совершались и во Владимире, где опять же было принято решение перейти к институту «сити-менеджмента». В ряде регионов, к примеру в Свердловской области, уже готовились референдумы против еще не состоявшейся отмены выборов мэров. И подобных примеровв РоссийскойФедерации теперьнемало.

Серьезного социологического исследования оснований для введения института сити-менеджмента, анализа последствий подобных перемен для муниципального либо гражданского общества вплоть до настоящего момента не проводилось.

121

В экспертном сообществе и в ряде СМИ сформировалось устойчивое мнение, что процесс такого перехода представляет собой политическую кампанию, связанную с продолжением выстраивания «вертикали власти» на муниципальный уровень. Однако имеется и полярная точка зрения, рассматривающая институт сити-менеджмента как инструмент деполитизации сферы местного самоуправления.

Сити-менеджер в границах собственной компетенции принимает необходимые, но не популярные среди населения решения, а глава муниципального образования популярные. Достижение договоренности и согласование в действиях ситименеджера и главы муниципалитета дают возможность стабилизировать социальные настроения.

Де-факто мэр не только несёт ответственность перед группами населения, поддержавшими его на выборах, но и де-юре располагает большими полномочиями по отношению к сити-менеджеру. Ряд специалистов отмечает, что глава муниципальной администрации должен быть объективно сильнее, чем глава муниципалитета. Впротивном случаебудут возникать конфликты.

Центральной проблемой во взаимоотношениях мэра, ситименеджера и губернатора оказываются доходы бюджета, и чем меньше эти доходы, тем ожесточеннее будет конфронтация между избираемыми и назначаемыми политиками деятелями.

Между тем ситуация с бюджетными доходами муниципальных образований становится все жестче. Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» [3] не только предоставил возможности для полноценного включения ситименеджеров в работу, но и взгромоздил на местные власти ответственность за колоссальный спектр вопросов, начиная с помощи библиотекам и вывоза мусора и заканчивая ремонтом дорог. При этомотчисления налоговв местныйбюджет только уменьшились.

Многие специалисты полагают, что при модели такого типа, во-первых, уже изначально заложен конфликт интересов. При осуществлении управления неминуемо возникает двоевластие. Глава муниципального образования (он возглавляет представи-

122

тельный орган) является высшим должностным лицом местного самоуправления [4, с. 39–43]. Однако глава местной администрации (сити-менеджер) распоряжается всеми финансовыми ресурсами, местным бюджетом. Во-вторых, отсутствует сформированный институт ответственности. По словам экспертов, при избрании главы власть персонифицирована: все жители отчётливо представляют, кто главный человек в муниципальном образовании, в чьих руках присутствуют все нити управления иресурсы. Соответственно, и все провалы и просчеты люди связывают с одним человеком, который единолично отвечает за происходящее в городе. Си- ти-менеджер же не подотчетен населению, не связан с разработкой долгосрочных планов муниципального образования, население не можетнепосредственно влиять на политику, проводимую им.

Прочие же специалисты полагают, что ключевым достоинством данной модели является то, что она в результате предоставит существенно больше возможностей для замены непрофессиональных и некомпетентных руководителей. Эта структура управления не только демократичнее, она даёт возможность на системном уровне снизить коррупционность муниципального управления [4, с. 39–43].

Для России очень важен профессионализм руководителей муниципальных администраций, поскольку управляющие получают муниципальное хозяйство, отягощенное огромным грузом нерешенных проблем, урегулирование которых требует очень серьезной квалификационной подготовки. Городским управляющим достаются неблагоустроенные территории, неудовлетворительно функционирующее ЖКХ, запутанные отношения с бизнесом всех уровней, некомфортная для населения среда обитания. Отсутствие внятной градостроительной и социально-экономической политики затрудняет видение перспектив муниципалитета.

В настоящее время в России только начинают готовить программы по переподготовке кадров для института ситименеджмента, выделены приоритетные направления – экономика, финансы и градостроительство, сформирован преподавательский состав из лучших экспертно-научных кадров.

123

Невзирая на все достоинства разделения полномочий мэра города между главой администрации и главой муниципального образования, постепенно нарастает волна недовольства работой ситименеджеров, что приводит к постепенному повороту назад и возвращениюдолжности выборного мэрасо всейполнотой власти.

По проблематике введения и функционирования института сити-менеджмента в городах России автором был проведён кон- тент-анализ. В ходе данного прикладного исследования было обнаружено, что СМИ федерального уровня (Лента.ру, Независимая газета, Новая газета, Российская газета) преимущественно избегают анализа проблемы, ограничиваются приведением фактов и событий, относящихся к новому институту. Кроме положительных и отрицательных оценок мэра и сити-менеджера на страницах исследуемых газет отмечается и нейтральная позиция. Она касается в основном теоретических и исторических моментов данного вопроса. Названия статей, а также их содержательный материал позволили выявить, на каких основаниях даются положительные оценки мэра и сити-менеджера, а на каких основаниях – отрицательные. Благодаря полученным показателям были сделаны выводы о том, что в первую очередь должны делать властные органы, чтобы улучшить свой политический имидж перед гражданами.

Суммируя положительные и отрицательные показатели всех исследуемых газет федерального уровня с учётом их знаковых значений, было обнаружено, что оба института оказались в области отрицательных значений эффективности (мэр: –361, ситименеджер: –347). Это свидетельствует о том, что общественность в принципе относится отрицательно к органам власти и проявляет недоверие. Сравнивая эти показатели, институт си- ти-менеджера находится ближе к области положительных значений (т.е. оказывается в некотором преимуществе). Институт мэра исследуемыми СМИ федерального уровня упоминается почти в два раза чаще (частота упоминания 796), чем институт сити-менеджмента (частота упоминания 471). Да и в целом статей, посвящённых новому для России институту, в потоке ново-

124

стей достаточно мало. Это скорее объясняется тем, что ситименеджмент был введён в российскую практику сравнительно недавно, и общественность пока не может оценить результаты его деятельности.

Также важно отметить, что институт сити-менеджера положительно упоминается СМИ федерального уровня преимущественно лишь в теоретическом контексте.

Исследуемые газеты (Лента.ру, Независимая газета, Новая газета, Российская газета) часто затрагивают в своих новостных колонках данные о функционировании институтов мэра и ситименеджера в Екатеринбурге и больше всего упоминают данный город в контексте с положительными значениями как о мэре, так и о сити-менеджере. Другие города так заметно не упоминаются. По графикам (рис. 1, 2) видно, что Екатеринбург входит

Рис. 1. Города с положительными оценками института мэра

125

Рис. 2. Города с положительными оценками института сити-менеджера

в тройку лидеров, что подтверждает исключительность сложившейся в городе ситуации. Это позволяет сделать вывод о том, что в период существования в Екатеринбурге прямых выборов город значительно преуспел, но и «двуглавая» система

встолице Урала тоже неплохо показала себя.

Идействительно, в период существования в Екатеринбурге прямых выборов, а также благодаря муниципальному Стратегическому плану город сумел вырваться в лидеры среди российских миллионников по ряду важных показателей: средний уровень заработной платы, инвестиции в основной капитал, объёмы вводи-

мого в строй жилья, рождаемость, ежегодный товарооборот. А в период существования в городе «двуглавой» системы между мэром и сити-менеджером не было разногласий ни по хозяйственным, ни по стратегическим, ни по бюджетным вопросам, что не удавалось избежать другим городам России. Ивсё же институт

126

мэра в Екатеринбурге согласно полученным показателям остаётся более предпочтительным. В газете «Вечерний Екатеринбург» о мэрах вообще плохо не упоминается, а вот у сити-менеджмента находятся отрицательные стороны (таблица). Сравнительно высокая частота упоминания сити-менеджера в положительном русле связана исключительно спрофессионализмом Александра Якобы, занимающимэту должность в Екатеринбурге.

Частота упоминания институтов в газете «Вечерний Екатеринбург»

Автором были выявлены следующие критерии функционирования института сити-менеджмента в России:

+Оперативность назначения;

+В идеале формирование городской среды, привлекательной для бизнеса;

+Профессионализм (что в России не всегда и везде обеспечивается);

+Деполитизированность (что в России не всегда и везде обеспечивается);

– Отсутствие ответственности перед населением;

– Путаница разделения полномочий;

– Им могут манипулируют депутаты Городской думы;

–Отсутствие юридически оформленных в России сроков

ипроцедур конкурсного отбора кандидатов;

–Отсутствие кодекса этики сити-менеджеров в России;

–Конфликты интересов с главой муниципального образования;

–Недоверие населения России к институту;

–Участие в скандальных делах;

–Отсутствие в России практики приглашений из других городов на аналогичный пост, денежного стимулирования профессионализма;

127

–Чаще всего менеджер «чужак», для которого главную роль играет карьера и который рассматривает город как очередную ступень на пути к ней;

–Существование в настоящее время тенденции отмены института сити-менеджмента и возвращения прямых выборов мэра

вдругих странах.

Критерии функционирования института мэра в России:

+Ответственность перед населением;

+С ним ассоциируют власть в городе;

+Отсутствие конфликтов интересов во власти муниципалитета;

+Обеспечение сильного руководства;

+Формирование «команды помощников-профессионалов»;

+Ограниченный срок на посту;

+В некоторой степени стимулирование политической активности и инициативности гражданского общества посредством участия в прямых выборах кандидата;

–концентрирование в одних руках большого спектра про-

блем;

–участие в скандальных делах;

–коррумпированность;

–затяжной характер процесса назначения.

Таким образом, очевидно, что в Российской Федерации присутствует положительная практика одного и другого института. Современные города переживают процесс глубокой социальной дифференциации, которая, в частности, выражает себя и в формировании различных позиций, мнений относительно того, как необходимо управлять городом, какие проблемы решать в первую очередь.

Городские управленцы, как и мэры, во многом оставляют за собой негативное впечатление из-за незаконного применения своих полномочий, примеров которым огромное множество. Основные причины негативной оценки – уголовные преступления, коррупция, превышение полномочий и др.

128

Чтобы создать себе хорошее отношение со стороны населения, управляющий должен иметь в первую очередь специальные навыки и набор особых качеств. Так же он должен хорошо выполнять свою работу, улучшать инфраструктуру города, бороться за здоровый образ жизни, взаимодействовать с населением, бороться за экологию, оперативно реагировать на проблемы города, улучшать его имидж и др.

В связи с введением системы сити-менеджмента в России приходится сталкиваться с тем, что большинство горожан не замечает существенной разницы между мэром и ситименеджером и выражает к ним недоверие. Однако для большинства горожан предпочтительнее остаётся все же должность мэра. Причина этого состоит не только в том, что за 20 лет «демократии» народ привык к мэру. Любой гражданин понимает, что избираемый населением мэр в силу своих способностей и желания будет выполнять собственные предвыборные обещания, потому что он подотчётен населению города и Городской думе. Иное дело, что на практике не все и не в полном объёме они осуществляются. А работа сити-менеджера публичной не является. И хотя результат его работы напрямую отражается на жизни горожан, зачастую для местных жителей главным в сознании все-таки остается мэр. Именно ему пишут письма и направляют жалобы, именно с его персоной ассоциируется власть в городе.

Но то, что частично не эффективен путь сити-менеджеров, никак не свидетельствует о том, что прямые выборы эффективны полностью. Стоит предположить, что в ближайшем будущем в российской практике будут существовать обе системы потому, что есть регионы, где сити-менеджмент не развивается вообще, а есть и такие, где этот институт очень преуспел в своей эффективности. То же самое можно сказать и о всеобщеизбираемых мэрах, так как во многом качество управления зависит от самой фигуры должностного лица. Следовательно, однозначного ответа на вопрос, целесообразно ли введение поста сити-менеджера с точки зрения эффективности управления, не существует, как и совершенных моделей организации местного самоуправления.

129

Действительность показывает, что избиратели могут заблуждаться, избрав некомпетентного главу города, который, будучи претендентом, искусно выступал на предвыборных митингах, но оказался абсолютно профнепригодным в кресле мэра. Могут ошибиться и депутаты, назначив такого же некомпетентного городского управляющего.

Теоретически сити-менеджер оторван от политики, является хозяйственником, но фактически в России это совершенно не так. Сильные стороны сити-менеджмента удалось обойти или подавить самим кандидатам на посту городского управляющего и другим властным институтам. Тогда пропадает сама суть введения нового института – это не приводит к повышению эффективности городского управления. Опасения специалистов абсолютно оправдались, отечественная действительность внесла свои коррективы в «безупречный механизм», который успешно функционирует на Западе. Попытки власти установить однородную систему муниципального управления не увенчались надлежащим успехом, так как муниципальные образования России слишком разнообразны по ряду характеристик. Создание успешной системы городского самоуправления должно созидаться на вертикали власти, но строящейся не сверху вниз, а напротив, основанной на высокой социальнополитической и экономической активности, инициативности, самоорганизации, ответственности местного населения. Российский социум подвержен старой традиции. Он был не готово к появлению нового института и лишению права выбора, информационноразъяснительной работыкак таковой непроводилось.

В связи с вышеизложенным можно заключить, что институт сити-менеджмента был введён в неподготовленную российскую среду без должного анализа специфики регионов, до зарождения необходимых предпосылок, и поэтому для дальнейшего существования института сити-менеджмента в России перспектив нет. Кандидатам, уже зарекомендовавшим себя по-настоящему, качественно работающим городскими управляющими, не составит труда впоследствии выиграть прямые выборы на должность мэра и эффективно управлять уже с этой позиции.

130