Современный город власть управление экономика. Выпуск 5

выбора модели управления городами определялась в первую очередь характером регионального политического режима, а также структурой, ресурсным потенциалом и мотивацией региональных и местных акторов.

Вмоноцентрических режимах переход к модели с главой областного центра, избираемого из состава представительного органа, и сити-менеджером произошел быстро и бесконфликтно (Белгородская, Тамбовская области). При этом в ряде других городов этих регионов была установлена модель с «сильным мэром» – примерно в половине городских округов этих областей. Городские поселения Белгородчины все перешли к модели с ситименеджером, в Тамбовской области до осени 2014 года в городских поселениях сохраняласьситуация«пятьдесят на пятьдесят».

Врежимах «сообщества элит» процесс институционального выбора моделей управления городами проходил более сложно. Доминирующему игроку (губернатору) часто требовались определенные усилия к убеждению и принуждению местных игроков принять модель с сити-менеджером – в Курске в 2007 году

она была утверждена после острой политической борьбы, а в 2012 часть городских и региональных элит попыталась вернуть модель «сильного мэра», однако губернатор отстоял ста- тус-кво. При этом все остальные городские округа и городские поселения в Курской области сохранили модель «сильного мэра», что подчеркивает особую политическую и ресурсную значимость контроля над региональной столицей со стороны областной исполнительной власти.

В Воронежской области с сильной традицией городской автономии и большим ресурсным потенциалом региональной столицы «сильный мэр» с 2004 года активно конфликтовал с губернатором, пока в 2009 году в качестве главы региона не был наделен полномочиями бывший федеральный министр и вицепремьер А. Гордеев, быстро занявший позиции доминирующего политического игрока. Первоначальный план перехода к модели с сити-менеджером в Воронеже, озвученный им, был скорректирован на сохранение «сильного мэра», однако в качестве по-

101

следнего губернатором в 2013 году был предложен и затем избран его первый заместитель А. Гусев. Примечательно, что до этого в Тамбове, Белгороде и Курске сити-менеджерами стали бывшие заместители губернаторов, что позволяет нам говорить о появлении неформального института «заместителя губернатора по областному центру» как инструмента управления региональными столицами. Другие городские округа Воронежской области были переведены на модель с сити-менеджером, а среди городских поселений доля муниципалитетов с «сильным мэром» составила 60 процентов.

ВЛипецкой области, где влияние Новолипецкого металлургического комбината как ресурсного игрока на политическую жизнь региона весьма велико, сохранение модели «сильного мэра» гарантировало баланс интересов предприятия и региональных властей, поэтому указанная модель была принята как в региональной столице, так и во всех других городских округах,

атакже городских поселениях.

ВОрловской области принятая во всех городских округах и поселениях модель «сильного мэра» сыграла важную роль в переформатировании регионального режима. Проигрыш кандидата губернатора в 2006 году на выборах руководителя областного центра запустил процесс распада моноцентрической конструкции, выстроенной главой региона Е. Строевым, и переформатирование регионального режима в «сообщество элит». Дополнительным стимулом для смены характера регионального режима стало назначение в феврале 2009 года губернатором «варяга» А. Козлова. Следующие выборы мэра в 2010 году выиграл представитель местных элит, поддержанный губернатором, однако последовавший затем конфликт между главами региона и областного центра привел в 2012 году к отрешению последнего от должности консолидированными усилиями губернатора, а также фракций «Единой России» и КПРФ в Городском совете. Система управления областным центром была переформатирована на модель с сити-менеджером, где должность главы города занял коммунист, а главы администрации – представи-

102

тель «Единой России». При этом в других городских округах и городских поселениях региона до осени 2014 года действовала модель «сильного мэра».

Таким образом, в большинстве регионов Центрального Черноземья в региональных столицах в результате реализации муниципальной реформы утвердилась модель управления с главой города, избираемого из состава депутатов, и наемным главой администрации (сити-менеджером). В качестве последних нанимались представители региональной исполнительной власти.

Врамках политической реформы, осуществленной после протестов представителей городского класса в конце 2011 – начале 2012 годов, помимо возвращения губернаторских выборов

сприменением «муниципального фильтра» предполагалось углубление децентрализации власти, а также расширение «перечня выборных муниципальных должностей». Последнее предусматривал Указ Президента РФ № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», подписанный 7 мая 2014 года.

Впорядке реализации Указа Правительством РФ в Государственную думу был внесен законопроект, предусматривающий исключение из 131-ФЗ модели, где глава муниципального образования избирался из состава депутатов. Таким образом, модель

ссити-менеджером сохранялась как вариант (наряду с моделью «сильного мэра»), но при условии, что глава муниципалитета избирается населением и возглавляет представительный орган.

Законопроект отменял наиболее удобную для губернаторов и адекватную «вертикализации» местного самоуправления конструкцию управления муниципалитетами, поэтому федеральный парламент не торопился его рассматривать. Изменения в политической системе страны, обозначившиеся в 2012–2013 годы, демонстрировали противоположный тренд – усиление контроля «вертикали» над всеми акторами российской политики. Происходящая «авторитарная коррекция» политической реформы усиливала институты прямого влияния федеральной власти на губернаторов, федеральный Центр активно задействовал анти-

103

коррупционные механизмы и роль полномочных представительств в федеральных округах для усиления политического контроля над структурами власти на региональном и местном уровнях. Одновременно происходила локальная децентрализация – передача части федеральных полномочий на уровень субъектов Федерации. Данная модель «регионализации вместо федерализации» [3, с. 25–27], по сути, означает, что частично легитимированные на всенародных выборах, но фактически направленные на регион федеральным Центром губернаторы призваны мобилизовывать ресурсы территорий для их экономического развития и выполнения социальных обязательств (зафиксированных федеральным Центром в так называемых «майских указах» Президента РФ), получив право формировать такую систему управления внутри региона, которая видится власти субъекта Федерации наиболее оптимальной (но в рамках установленного федеральным законодательством набора вариантов).

До конца 2014 года региональные представительные органы в основном завершили принятие законов, регламентирующих организацию и порядок наделения полномочиями органов и должностных лиц местного самоуправления на своих территориях. Доминирующим трендом стало существенное расширение практики использования модели с главой муниципалитета, избираемого из состава депутатов, и главой администрации, нанимаемого по контракту (модель сити-менеджера), причем указанная модель распространялась не только на региональные столицы, но и на муниципальные районы, городские округа и городские поселения.

Разброс институциональных решений в рамках нового этапа реформы обусловлен спецификой региональных режимов и мотивацией доминирующих акторов. Регионы Центрального Черноземья с ярко выраженным моноцентризмом (Белгородская, Тамбовская области) отменили модель с «сильным мэром» в тех муниципалитетах, где она еще оставалась. В режимах «сообщества элит», где в рамках общефедерального тренда наблюдалось усиление доминирующих игроков (губернаторов), решающей была

104

мотивация последних. В Курской области, добившись консолидации элит и высокого уровня политического контроля над территорией, губернатор предложил сохранить статус-кво (ситименеджер только в областном центре, в остальных городах – «сильный мэр»). По тому же пути фактически пошел и губернатор Воронежской области А. Гордеев, предложив самим муниципалитетам и дальше определять систему управления в них. Напротив, руководители Липецкой и Орловской областей увидели в новом порядке шанс существенно укрепить свой управленческий потенциал, уровень политического контроля и ресурсные возможности. В указанных регионах во всех видах муниципалитетов (кроме самых малых) отменены всенародные выборы глав и введен институт сити-менеджеров. Кроме того, в Орловской области избранный в 2014 году губернатор-коммунист, являющийся одновременно «варягом» для местных элит, не только добился от Областного совета повсеместной отмены модели с «сильным мэром», но и настоял на передаче в пользу регионального уровня власти всех полномочий муниципалитетов, кроме определенных законодательством как неотчуждаемые. На Орловщине также отменены прямые выборы депутатов представительных органов муниципальных районов, их заменят делегированные избранники поселений. Аналогичная модель введена в «моноцентрических» Белгородской и Тамбовской областях.

Резкое расширение практики использования модели с ситименеджером создает не только преимущества «вертикализации» системы управления, но и риски, связанные с «раздвоенностью» муниципального управления (наличие двух глав – муниципалитета и администрации). Речь идет о размывании ответственности между должностными лицами муниципалитета в «двуглавой» конструкции и потенциальной конфликтности данной модели. Федеральный Центр в рамках логики централизации и управленческой консолидации оперативно отреагировал на этот вызов: в феврале 2015 года поправками в 131-ФЗ добавлены еще две модели организации муниципальной власти. Глава

105

муниципалитета теперь может быть избран из состава депутатов представительного органа и одновременно занять должность главы администрации (при этом он снимает с себя полномочия депутата). Вводится также возможность избрания главы муниципалитета, исполняющего полномочия главы администрации, представительным органом на конкурсной основе – условия конкурса почти такие же, как в модели с сити-менеджером, но в новой модели статусы главы администрации и муниципального образования консолидируются.

В регионах уже проявлен большой интерес к указанным моделям. В Центральном Черноземье о введении института «конкурсного» главы муниципального образования для городских округов, городских поселений и муниципальных районов объявлено в Тамбовской области. Предложенные федеральным законодателем новые варианты весьма привлекательны: формирование «единоначалия» в системах управления муниципалитетами не обусловлено необходимостью проводить всенародные выборы главы, а позволяет сделать это в рамках процедур, поддающихся активному политическому контролю со стороны региональных властей. При этом избрание главы администрации из состава депутатов выглядит более демократичным и легитимным, а конкурсный найм высшего должностного лица муниципалитета представляется спорным с точки зрения легитимности, но сохраняет возможность подбора кандидата с более строгих профессиональных позиций. Обе введенные модели, таким образом, имеют большую перспективу. Можно предположить, что в нынешнем политико-управленческом контексте именно к ним будут дрейфовать модели с сити-менеджерами, тем более что решение о введении моделей управления муниципалитетами принимаются региональными властями.

Список литературы

1. Гельман В.Я. От местного самоуправления – к вертикали власти // Proetcontra. – 2007. – № 1. – С. 6–19.

106

2. Гельман В.Я., Рыженков С.И. Локальные режимы, городское управление и «вертикаль власти» // Политическая экс-

пертиза. – 2010. – № 4. – С. 130–152.

3. Основные тенденции политического развития России в 2011–2013 годы. Кризис и трансформация российского авторитаризма: доклад фонда «Либеральная миссия» / под ред.

К. Рогова. – URL: http://www.liberal.ru/articles/6537

V.В. Slatinov

Southwest State University (Kursk)

INSTITUTIONAL CHOICE OF MODELS

OF URBAN GOVERNANCE IN THE CENTRAL CHERNOZEM REGION MUNICIPAL REFORM : THE CONDITIONS AND FACTORS

The system of urban governance are formed under the influence of centralization of state power in the country. A policy of strengthening the control of the Federal center on governors combined with empowerment. A major role in determining models of urban governance as a result of the reform will play the authorities of subjects of the Russian Federation. The interests of the key actors of regional political process become decisive factors in the choice of a system of city management.

Keywords: control system, city, local government, reform.

107

«как политические акторы участвуют в процессе принятия решений». Однако вполне приемлемым представляется попытка сместить ракурс с вопроса о том, «кто правит/ решает/ распределяет/ участвует?» на вопрос о том, «как формируется повестка (agendasetting), будучи проекцией политико-властных отношений, и как она трансформируется в политическое решение?»

Для ответа на эти вопросы мы предлагаем понятие «разрыв повестки», использующееся в политическом лексиконе в качестве метафорического и обозначающее несовпадение институциональной и публичной повесток. Оно встречается в научной и научно-публицистической литературе и используется чаще всего в работах, посвященных изучению общественного мнения [1], для описания ситуаций несовпадения повесток дня региональных и федеральных структур партии власти [2], а также ситуаций непринятия решений в контексте «политики бездействия» . Однако концептуализация «разрыва повестки» как поли- тико-управленческого феномена в контексте принятия и/или непринятия решений, практик межэлитных отношений в политической науке до сих пор не предпринималась. В связи с этим важно сосредоточить внимание на вопросах о том, кто является субъектами публичной и административной повесток, обеспечивается ли и как/ кем «преемственность» между повестками, или же возникает ситуация «разрыва повестки»?

Под повесткой подразумевается «набор тем, подлежащих обсуждению» [3]. Дж. Кингдон предложил рассматривать «процесс установления политической повестки дня как результат конкуренции: на политической арене одновременно и совершенно хаотично состязаются проблемы, решения проблем, сами чиновники и случайные возможности для привлечения внимания к той или иной проблеме» [4]. Поскольку в западной литературе политический процесс изначально рассматривается как демократический,

Крылов Д.С. Разрыв институциональной повестки» как фактор «политики бездействия» в современной России. Выпускная квалификационная работа. – Пермь, 2013 [Не опубликовано. Личный архив авторов].

109

такое видение формирования политической повестки отсылает нас к анализу и объяснению плюралистических ситуаций и режимов полиархий. Для нас же важным является вопрос о том, как могут быть связаны и/или разорваны публичная и административная повестки в недемократических условиях.

В качестве базовой теории мы используем разновидность повесток, предложенную исследователями М. Говлет и М. Рамеш. Они выделяют системную (или публичную) и институциональную (или формальную/административную) «повестки» [5, c. 139]. В системную повестку дня входят все проблемы, заслуживающие публичного внимания, носителем которых выступает общество. Проблемы, на которые власть обратила внимание, приняв к рассмотрению, автоматически перекочевывают из уровня системной (публичной) повестки дня в институциональную (административную) повестку дня. «Следовательно, публичная повестка дня является регламентом для обсуждения, а институциональная – повесткой дня для действия, что указывает на начало процесса политики относительно этой проблемы» [5, c. 139]. Таким образом, предполагается, что возможны три варианта соотношения повесток: 1) совпадение повесток, когда проблемы, актуальные для общества (групп), поддерживаются властью через принятие решения; 2) ситуация, когда власть идет на некоторые уступки, что обеспечивает частичную трансформацию публичной повестки в институциональную, причем такой вариант, скорее всего, допускается властью в целях легитимации существующего политического порядка; 3) ситуация, когда происходит «разрыв повестки» – публичная повестка оказывается противоположной административной.

В качестве case-study в данном исследовании выступает реформа МСУ в Пермском крае. Речь идет о ее новейшем этапе – преимущественно о 2014–начале 2015 годов. Однако, чтобы проследить трансформацию повесток, а точнее, феномен «разрыва» системной и институциональной повесток, важным представляется выйти за хронологические рамки новейшего этапа реформы, обратив внимание и на события второй половины

110