Современный город власть управление экономика. Выпуск 5

Таблица 2

Динамика объема поступлений

вместные бюджеты Пермского края основных налогов

исборов в 2007 – 2014 гг. (в млн. руб.)

Примечание . ? – в свободном доступе данные отсутствуют.

Тенденцию на уменьшение доходов МО укрепили и действия краевой власти. В 2011 году были прекращены отчисления в местные бюджеты по налогу на имущество организаций в размере 70 и 5 % региональной доли НДФЛ. Политика региональных властей Пермского края в части передачи в местные бюджеты собственной доли НДФЛ представлена в табл. 3.

Таблица 3

Отчисления в местные бюджеты Пермского края региональной доли НДФЛ1

1 Систематизировано автором на основании поправок в Закон Пермского края «О бюджетном процессе в Пермском крае» от 12.10.2007 г.

161

Как видно из табл. 3, после ежегодного увеличения процента отчислений от НДФЛ в местные бюджеты с конца 2013 года происходит их резкое снижение. Причиной стали последние инициативы Центра: из местных бюджетов на уровень регионов перешли вопросы обеспечения бесплатного дошкольного образования и вместе с ними НДФЛ. Согласно абсолютным цифрам, приведенным в табл. 2, потеря отчислений от самого весомого налогового источника МСУ снизила возможности муниципальных бюджетов.

Что касается возможности региональных властей осуществлять перераспределение полномочий в двухуровневых МО

и«сохранять» за сельскими поселениями как расходные, так

иналоговые полномочия, в Пермском крае воспользовались ею: в регионе сельские поселения имеют практически тот же объем полномочий, что и городские. Согласно законодательным инициативам региональных властей от 22.12.2014 года за сельскими поселениями закреплены дополнительные вопросы местного значения и на их территориях сохраняется НДФЛ в размере 8 %

иЕСХН – 20 %, изначально определяемый БК РФ в бюджеты муниципальных районов [4].

Таким образом, налоговая политика региональных властей на протяжении последних трех лет поставлена в рамки федерального тренда на централизацию. Власти Пермского края сократили отчисления от собственных налогов в местные бюджеты. При этом в соответствии с федеральным законодательством они воспользовались правом влиять на перераспределение налогов одного местного уровня власти в пользу другого (сохранение НДФЛ и ЕСХН за поселениями), т.е. фактически «выровнять» полномочия сельских и городских поселений.

Трансфертная политика Пермского края. Неожиданностью как для муниципальных, так и для региональных властей Пермского края стала инициатива Центра по ликвидации фонда софинансирования расходов. Не только для финансовой, но и для политической жизни региона ФСР играл роль понятного, прозрачного инструмента во взаимоотношениях края и муници-

162

пальных образований [5]. В 2012 году в регионе развернулась дискуссия об эффективности использования ФСР муниципалитетами края и его замене на целевые программы. Консолидированную позицию муниципалов выразил Совет МО края, выступивший с пожеланиями сохранить этот финансовый механизм взаимодействия властей (из Постановления правления Совета МО от 7 июня 2012 г.) [6, с. 24]. В результате никаких шагов по ликвидации фонда региональные власти тогда не предприняли.

Однако в результате изменений федерального бюджетного законодательства парламент Пермского края в конце 2014 года упраздняет Закон №165-ПК «О фонде софинансирования расходов». Вопросы предоставления субсидий местным бюджетам оказываются в ведении краевого правительства, которое, в свою очередь, принимает Постановление от 29.11.2013 года № 1664-п «Об утверждении порядков предоставления субсидий бюджетам муниципальных образований Пермского края из бюджета Пермского края на реализацию инвестиционных проектов и приоритетных региональных проектов» (далее – Постановление правительства о порядке предоставления субсидий).

Впрочем, «единоличное правление» исполнительной власти в сфере распределения субсидий было недолговременным: краевые парламентарии под давлением муниципалов инициируют и принимают летом 2014 года Закон № 357-ПК «О предоставлении субсидий бюджетам муниципальных образований Пермского края из бюджета Пермского края» (далее – Закон № 357-ПК), вступивший в силу с начала этого года.

Аналогично прежнему Закону №165-ПК в новом устанавливаются направления, условия и объем предоставления субсидий МО из краевого бюджета на осуществление вопросов местного значения. Действующий сегодня механизм получения муниципалами субсидий во многом сходен со «старым» порядком. Так, на каждое МО ежегодно отводится «лимит» субсидий, получить который возможно: 1) на реализацию инвестиционных проектов МО (муниципальных программ), приоритетных муниципальных проектов в рамках приоритетных региональных проектов; 2) на основе

163

заявки в органы исполнительной власти края; 3) исходя из численности населения; 4) посредством софинансирования; 5) с правом его накопления ииспользования впоследующий период.

Вместе с этим новый закон устанавливает и ряд особенностей, которые, по оценке муниципалов Пермского края, превращают механизмраспределениясубсидийв «ручноеуправление».

Во-первых, направления предоставления субсидий МО, установленные статьей 3 Закона № 357-ПК и охватывающие, по сути, наиболее актуальные вопросы местного значения, конкретизируются каждые 3 года краевым правительством в вышеотмеченном Постановлении. «Субсидии в первую очередь направляются на реализацию приоритетных направлений», – гласит один из пунктов действующей редакции Постановления правительства о порядке предоставления субсидий [7, п. 1.11]. С одной стороны, это, безусловно, положительно с точки зрения планирования на перспективу, с другой – центр принятия решений вновь сосредоточивается в региональном правительстве. При этом главная опасность для реализации МСУ заключается в том, что утверждение приоритетов краевой властью фактически ограничивает возможности муниципалов в реализации проектов, не вошедшихв государственную повестку. Заметим, определяющее значение государственной повестки для выбора муниципалитетами направлений расходования субсидий устанавливается уже в статье 1 Закона №357-ПК, где в числе основных понятий приводится «государственная политика развития территорий». Она понимается как «политика, направленная на реализацию приоритетов и целей развития территорий, установленных федеральным и региональным законодательством» [8, ст. 1]. В прежнем Законе о ФСР данное понятие отсутствовало.

Во-вторых, помимо определения перечня государственных приоритетов происходит их ранжирование по степени важности. Правительство края ежегодно устанавливает объемы субсидий на реализацию того или иного приоритета и затем уже на основе заявок МО и подушевого принципа финансирования распределяет эти средства.

164

Как отмечает ряд глав муниципальных образований второго уровня (МР и ГО), «в реальности мы сейчас можем выбирать только проекты Федерации и края; свободы в определении направленийрасходования субсидий, как было раньше, сегодняу наснет»1.

В-третьих, «свобода» ограничивается, в том числе и посредством установления иного механизма стимулирования муниципалитетов. Нововведением в области распределения субсидий стали различные пропорции долей софинансирования между государственными и местными бюджетами в зависимости от «уровня» приоритетности проекта, выбираемого местными властями. Так, если муниципалитет осуществляет приоритетные направления федерального значения, ему достаточно софинансировать лишь 15 % от общей стоимости проекта. Если это приоритеты региона, то 25 %. Наконец, если власти территорий остановят свой выбор на реализации собственной муниципальной политической повестки, вопросы которой не являются приоритетами государства, они будут вкладывать 35 % собственных средств. Таким образом, относительно больший стимулирующий эффект имеют проекты Федерации и края. Согласно прежнему механизму распределения средств ФСР, вне зависимости от направлений расходования субсидии, муниципалитет вносит не менее 25 % своих средств, край – не более 75 %.

Каким образом изменялись приоритеты региональной власти за последние три года?

На «закате» ФСР в Пермском крае было восемь региональных приоритетных проектов2: «Приведение в нормативное состояние объектов социальной сферы», «Новая школа», «Муниципальные дороги», «Достойное жилье», «Сельское жилье»3, «Пожарная безопасность»4, «Оказание содействия жителям

1Интервью с главой муниципального района. Апр. 2015 г. // Из личного архива автора.

2С 2012 г. исключен из перечня приоритетных региональных проектов проект «Качественное здравоохранение».

3Вошел в перечень с сентября 2009 г.

4Включен в перечень с октября 2010 г.

165

Пермского края в переселении из труднодоступных и отдаленных населенных пунктов», «Благоустройство»1. В первый «бесФСРовский» год региональное правительство утвердило часть прежних приоритетов [7, ст. 1]: «Приведение в нормативное состояние объектов общественной инфраструктуры», «Водоснабжение и водоотведение», «Первичные меры пожарной безопасности и благоустройство территории», «Устойчивое развитие сельских территорий». В августе 2014 года к данному перечню добавился проект «Достойное жилье». С октября был ликвидирован проект по водоснабжению.

В рамках каждого приоритета определялись критерии отбора муниципальных проектов. Интересным представляется в качестве примера рассмотреть проект «Приведение в нормативное состояние объектов общественной инфраструктуры». Согласно Постановлению Правительства о порядке предоставления субсидий на протяжении года (три первых редакции данного Постановления – с ноября 2013 по октябрь 2014 г.) действовали следующие критерии отбора заявок МО:

–соответствие проекта основным направлениям Программы социально-экономического развития (далее – СЭР) Пермского края и муниципальных программ: 1 балл – да, 0 – нет;

–уровень софинансирования: превышает установленный размер или не превышает – соответственно 1,5 и 0 баллов;

–софинансирование за счет средств федерального бюджета:

1балл;

–соответствие проекта майским Указам Президента РФ (2012 г.): 2 балла – проект обеспечивает повышение доступности дошкольного образования в крае, 0 – не обеспечивает;

–результат: улучшены показатели более чем на 10 % –

1балл, не улучшены – 0 баллов.

Если сумма баллов по проектам разных МО одинакова, использовались два дополнительных критерия:

1 Добавлен в перечень с августа 2011 г.

166

–своевременность отчетов по прежним проектам: минус

0,5 % и плюс 0,5 %;

–процент прежнего освоения субсидий: выше 95 % – плюс 0,5 балла, ниже 95 % – минус 0,5 балла.

Приведенный пример демонстрирует, как необходимость исполнять майские Указы Президента РФ в части доступности дошкольных учреждений определила выбор региональных властей в пользу одного приоритета в рамках всего проекта «Приведение в нормативное состояние объектов общественной инфраструктуры». Именно поэтому за соответствие муниципальных проектов Указам Президента присваивается наибольшее значение, даже более высокое, чем за соответствие региональной Программе СЭР.

Подобные системы критериев устанавливаются правительством края и по другим приоритетным проектам. Существенным плюсом такого механизма являются открытые, всем понятные «правила игры»; серьезным недостатком – отсутствие выбора как такового и возможности реализовывать собственные приоритеты.

Четвертой особенностью Закона №357-ПК является снижение общего объема субсидий в доходах краевого бюджета. Если ранее объем ФСР имел фиксированную долю (с 2007 по 2012 г. она изменялась в диапазоне от 5,5 до 2 % доходов краевого бюджета), то в новом законе устанавливается предел – не менее 2 % от доходов краевого бюджета, который ежегодно уточняется Законом о бюджете Прикамья. Так, общий объем субсидий

МР (ГО) в Законе о бюджете Пермского края на 2015 год и 2016–2017 годы равен 1,7 %.

Для поселенческого уровня местной власти в Законе № 357ПК также устанавливается «лимит» общего объема субсидий. Однако если в 2014 году общий объем субсидий поселениям составлял 0,4 % от доходов края, то в новом Законе – 17 % от субсидий МР и ГО1. Впрочем, как в прежнем Законе о ФСР,

1 Реализацияданнойнормыдляпоселенийприостановленадоконца2017 г.

167

так и в ныне действующем поселения не имеют прямых выходов на краевой бюджет – их проекты (программы) должны быть включены в состав проектов (программ) вышестоящего уровня местной власти. Таким образом, поселенческие власти имеют «фильтр» – они вынуждены договариваться с властями муниципальных районов. Отбор мероприятий поселений осуществляется с учетом приоритетности мероприятий согласительными комиссиями, которые создаются в муниципальных районах и возглавляются их главами [8, ст. 13].

На абсолютные цифры по объемам субсидий МО негативно влияет и упразднение краевыми властями «формулы распределения профицита краевого бюджета». Введенная еще при О.А. Чиркунове схема распределения дополнительных доходов края в процессе исполнения бюджета предполагала отчисления в территории 60 % этих средств (18 % – в виде дотаций, 42 % – через ФСР) [9, ст. 46]. В первые годы губернаторства В.Ф. Басаргина доли профицита краевого бюджета, направляемые в бюджеты МО, снизились. Соответственно увеличился объем третьей части на обеспечение краевых расходов; последнее было дополнено новым направлением «погашение дефицита краевого бюджета». С начала этого года формула распределения профицита исчезла из регионального законодательства. Впрочем, бюджетное «ноу-хау» Прикамья потеряло значение и в силу происходящих событий: экономического кризиса в стране, дефицита краевого бюджета на протяжении последних трех лет, периодического его секвестра.

В-пятых, несмотря на уменьшение доли субсидий в доходах краевого бюджета, новый Закон № 357-ПК допустил к распределению данного вида трансфертов все муниципальные районы и городские округа, в том числе те, которые не получают дотации (средства из ФФПМР (ГО)). Ранее «недотационные» муниципалитеты могли рассчитывать только на субсидии, распределяемые в течение отчетного года в процессе поступления дополнительных доходов краевого бюджета [10, ст. 2]. Впрочем, возможности «бо-

168

гатых» территорий в получении субсидий все-таки ограничиваются. При расчете субсидий данным МО применяется так называемый «понижающий коэффициент», равный 0,5. Таким образом, фактически, если для «муниципалитетов-дотационщиков» доля софинансирования составляет 25 % от общей стоимости проекта, то «богатые» МО должны вложить в два раза больше своих средств [11, п. 1]. Так, механизм распределения краевых субсидий выполняет двоякую функцию. С одной стороны, их распределение на основе численности жителей стимулирует муниципалитеты к конкуренции, с другой – дополнительные условия для финансово обеспеченных МО играют «выравнивающую» роль и отчасти «сдерживают» развитиеналоговойбазытерриторий.

* * *

Таким образом, в последние годы в вопросе определения институтов МБО региональные власти поставлены в более жесткие «рамки», нежели на старте реализации реформы МСУ. Несмотря на то, что в «границах» федерального законодательства они сохранили возможность выбора политики по наполнению муниципальных бюджетов и по-прежнему располагают двумя способами воздействия на ресурсные возможности МО: 1) через передачу в местные бюджеты доли собственных налоговых источников; 2) через механизмы формирования и распределения трансфертов. Тем не менее «точечные» изменения федерального законодательства в части перераспределения доходно-расходных полномочий уровней власти, конкретизации ряда механизмов предоставления МО межбюджетных трансфертов оказывают определяющее влияние на выбор субъектов РФ.

Активная налоговая политика властей Пермского края, «щедрый дележ» с МО региональными налогами оказались свернуты в условиях передачи Центром расходных полномочий с местного на вышестоящие уровни.

Трансфертная политика региональных властей Прикамья все больше играет выравнивающую роль и направлена на подведение муниципальных повесток под государственные приори-

169

теты. Идея прежней команды во главе с О.А. Чиркуновым о развитии конкуренции между МО за краевой ресурс сегодня отложена в долгий ящик.

В условиях ограничения налоговых возможностей местная власть оказывается на «трансфертной игле», полностью заточенной под нужды государства. Утверждаемая Центром и поддерживаемая региональными властями трансфертная зависимость «приучает» органы МСУ ориентироваться на ресурсные возможности государственной власти и ее заказ.

Список литературы

1.Бюджетный Кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. // Доступ из справ.-правовой системы КонсультантПлюс.

2.Конституция РФ от 25 декабря 1993 г. Ст. 12 // Доступ из справ.-правовой системы КонсультантПлюс.

3.Зуйкина А.С. Межбюджетные отношения и финансовая автономия муниципальных образований в Пермском крае в условиях реализации реформы МСУ // Вестник Пермского университета. Сер. Политология. – 2012. – № 3. – С. 154–157.

4.Закон Пермского края от 22 декабря 2014 г. № 416-ПК «О закреплении дополнительных вопросов местного значения за сельскими поселениями Пермского края и о внесении изменения

вЗакон Пермского края «О бюджетном процессе в Пермском крае» // Доступ из справ.-правовой системы КонсультантПлюс.

5.Зуйкина А.С., Панов П.В. Приоритеты региональных властей и «политика бездействия» органов МСУ в Пермском крае // Вестник Пермского университета. Сер. Политология. – 2012. – № 4. – С. 90–106.

6.О состоянии местного самоуправления и муниципальных образований в Пермском крае: ежегодный доклад – 2012 (рук. проекта И.В. Марасанова). – Екатеринбург: Артикул ПК, 2013; Пермь, 2013. – С. 24.

7.Постановление правительства Пермского края от 29 ноября 2013 г. 1664-п «Об утверждении порядков предоставления

170