Современный город власть управление экономика. Выпуск 5

2000-х годов. Еще одно важное замечание касается территориального измерения феномена «разрыв повестки». Особый интерес для нас представляет не просто практика межэлитных отношений по линии «регионалы – муниципалы» в контексте обсуждения и принятия решений в рамках реформы МСУ, но та часть реформы (как процесса «agendabuilding/ setting – problemdefinition – politicalsolution»), которая касается вопроса о процедурах формирования органов исполнительной власти муниципальных образований, особенно городов и городских поселений.

Особое значение для нас представляет город Пермь, выступающий и как объект реформы (в широком смысле этого слова), и как место, где реформа обсуждалась и решения по ней принимались. Последнее уточнение относительно Перми значимо в контексте понимания того, кто и как формировал, принимал участие в формировании или оказывал влияние на формирование системной повестки: пермские СМИ, журналисты и политические эксперты, представители общественных организаций, городские политики.

Однако важно отметить, что общая, на первый взгляд, повестка реформы МСУ по своей конфигурации является многослойной. Ее многослойность и многоуровневость определяются тем, что группы, артикулирующие свои интересы в публичном пространстве, по-разному содержательно наполняют повестку. Это требует от нас, во-первых, выделения акторов и групп, участвующих в процессе реформирования; во-вторых, описать декларируемые группами сегменты повестки в формате возможных вариантов решения проблемы (в нашем случае – проекты реформы, их оценка, обсуждение и критика), а также их ожидания по поводу реформы. В-третьих, представляется важным проверить связь между характером выбираемой политическими факторами стратегии взаимодействия и феноменом «разрыва повестки».

На примере реформы МСУ в Пермском крае предполагается выявить условия, способствующие формированию феномена «разрыва повестки».

111

Новейший этап реформы МСУ был задан федеральным центром в конце 2013 года в ежегодном послании президента Федеральному собранию. Вместе с тем проблема организации и конфигурации местной власти, например в Пермском крае и его территориях, актуализировалась задолго до старта федеральной реформы 2013–2014 годов. В регионе наиболее дискутируемым стал вопрос о порядке избрания/наделения полномочиями. В Перми прямые выбора мэра были отменены еще в 2010 году с подачи губернатора О. Чиркунова [6] по решению Пермской гордумы. Это решение было принято вразрез с мнением горожан. Так, опрос «Левада-Центра» показал, что 79 % пермяков высказались за прямое избрание мэра города, согласно данным Пермского аналитического агентства «СВОИ» [7], 69,2 % опрошенных пермяков ратовали за сохранения прямых выборов мэра.

Такое игнорирование мнения горожан повлекло включение

впубличную городскую повестку вопроса о возвращении прямых выборов мэра города. Носителями повестки – инициаторами возвращения прямых выборов – стали активисты, правозащитники, ученые, которые объединились в коалицию «За прямые пермские выборы». Однако ни публичные акции (пикеты, флешмобы [8]), ни судебные разбирательства (иски об обжаловании решения ПГД об отмене выборов главы Перми [9, 10]) не способствовали включению вопроса о возвращении прямых выборов в институциональную повестку.

Возможность превращения публичной повестки в институциональную наметилась в августе 2012 года, когда идея возвращения прямых выборов была поддержана главой города И. Сапко [11], и была создана рабочая группа по внесению изменений

вУстав Перми. В свою очередь, губернатор В. Басаргин, только

вступивший в свою должность, неоднократно высказывался в пользу прямых выборов глав муниципальных образований, подчеркивая, что «я сторонник прямых выборов, поддерживаю институт создания сити-менеджеров. Прямые выборы должны быть обязательно» [12]. Но «встреча повесток» не закончилась включением вопроса о возвращении прямых выборов мэра Пер-

112

ми в административную повестку. Мэр Сапко, ссылаясь на отсутствие необходимых поправок в Федеральном законе (ФЗ № 131), дал задний ход и с пакетом поправок в Гордуму так и не обратился [13]. И хотя сопротивление инициативной группы по изменению Устава продолжилось [14] через двойное инициирование референдума, получив на это двойной отказ, за эти годы борьбы фактически публичная повестка так и не приобрела формата институциональной.

Другим измерением повестки реформы МСУ являются по- литико-властные отношения региональной и муниципальной власти, а точнее, те схемы и стратегии, которые устанавливаются регионалами в процессе реформирования системы МСУ. Региональной властью, начиная с 2009 года, предпринимались попытки по внесению изменений в местные уставы с целью установления «типовой схемы» выборов руководства территорий [15], а именно избирать глав из числа депутатов. Выбранная регионалами стратегия полной унификации в способе формирования местных органов на тот момент не везде нашла абсолютное подчинение. Наиболее известные случаи – это Добрянка [16] и Березники [17], где депутаты земских собраний инициировали изменения уставов и вернули прямые выборы мэра. Другой резонансный случай «перекройки» устава произошел в Кудымкаре в 2010 году, когда Городская дума назначила публичные слушания по вопросу внесения поправок в устав, одна из которых закрепляла отказ от прямого избрания главы города. Семь депутатов Городской думы Кудымкара, не согласившиеся с формулировкой об избрании главы из числа депутатов представительного органа, начали борьбу за возможность граждан сделать свой выбор и проголосовать за главу [18]. Думский «мятеж» закончился лишь к началу сентября после прохождения судебных инстанций, переговоров с региональной властью и административного давления. В итоге в Кудымкаре остались прямые выборы главы города. В этих случаях муниципалы не побоялись идти на открытый конфликт с региональной властью, и им удалось отстоять свою позицию.

113

Новый этап реформы местного самоуправления, законодательное оформление который получил в мае 2014 года (ФЗ № 136), возобновил вопрос о процедурах формирования органов исполнительной власти. Но на этот раз федеральный законодатель дал возможность каждому субъекту самостоятельно подготовить проект закона, который будет принят непосредственно в каждом субъекте, т.е. сформировать ту модель местного самоуправления, которая отвечает специфике региона [19]. По словам заместителя председателя Госдумы Сергея Неверова, «кардинальные различия, например, между регионами страны, не позволяют "упаковать" всю муниципальную проблематику в одну-две схемы…. Теперь же регионы могут установить как широкий перечень полномочий МСУ, так и ограничить его минимальным объемом, закрепленным федеральным законом» [21].

В Пермском крае реформа МСУ вызвала интерес: было предложено пять вариантов проекта закона. Четыре инициативы были подготовлены депутатами Алексеем Бурнашовым, Ильей Шулькиным, Алексеем Луканиным и фракцией КПРФ. Ключевым содержательным моментом этих инициатив является предложение по установлению прямых выборов глав городов и районов. Пятый проект, внесенный в Законодательное собрание официально от совета муниципальных образований Пермского края, фактически был инициирован администрацией губернатора и «настойчиво рекомендован депутатам Законодательного собрания в качестве базового для принятия в первом чтении» [20, 21]. В первоначальном варианте проект совета МО предполагал, что с помощью прямого волеизъявления граждан может быть сформирован представительный орган. А порядок избрания глав предлагалось сохранить, как это уже прописано в уставах муниципальных образований на момент принятия закона. Важно отметить, что изначально из 48 глав муниципальных районов в 41 территории избирали главу прямым способом [22]. Однако депутат Г. Кузьмицкий внес поправку о том, что «глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава», что отменяло прямое избрание глав во всех районах и городах Пермского края.

114

Реакция общественных деятелей (представители Пермской гражданской палаты, центра «ГРАНИ», политологи, научные и культурные деятели) на поправку последовала незамедлительно, и губернатору было направленно открытое письмо с просьбой не подписывать законопроект, вернуть его на доработку [23]. Уполномоченный по правам человека Татьяна Марголина выразила несогласие с инициативой [24]. По словам самих глав муниципальных районов, «в территориях действительно проводились обсуждения, были дискуссии, споры, относительно лучшей модели организации власти на местном уровне, однако большинство сходилось во мнении о необходимости сохранения прямых выборов как формы непосредственного волеизъявления народа, как неотъемлемой части самоуправления, даже не части, а основы»[25, 26]. Однако голос общества не был услышан.

История реформы МСУ в Пермском крае свидетельствует о том, что публичная и административная повестки крайне редко совпадают. При всем видимом «плюрализме» и конкуренции идей победу одерживают и попадают в административное поле повестки те решения, которые содержательно инициируются и/или поддерживаются региональной властью, в то время как муниципалы крайне редко оказываются субъектами политических интересов, инициатив и, как следствие, решений (из интервью: «политика – тонкое дело, нужно уметь договариваться, а чаще подстраиваться» [27]). Это фактическипродуцируетразрыв повестки.

Список литературы

1.Качкаева А.Г. Идентичность в «виртуальной реальности» телевидения и социальных сетей: «драматический разрыв повесток дня». – М.: Изд-во МГУ, 2008.

2.Чеснаков А. О партработе с регионами [Электронный ре-

сурс]. – URL: http://actualcomment.ru/o_partrabote_s_regionami.html (дата обращения: 12.03.2015); «Единая Россия» впала в кому

[Электронный ресурс]. – URL: http://www.gazeta.ru/politics/ 2013/07/24_a_5508157.shtml (дата обращения: 12.03.2015).

115

3.Словарь Лонгман [Электронный ресурс]. – URL: http://www.ldoceonline.com/dictionary/agenda (дата обращения: 02.04.2015).

4.Kingdon J.W. Agendas, Alternatives and Public Policies. Boston, 1984. (Цит. по: Дьякова Е.Г. Взаимодействие массовой коммуникации и власти в теории «установления повестки дня» // Известия Уральск. гос. ун-та. – 2004. – № 29. – С. 59–67. – [Элек-

тронный ресурс]. – URL: http://elar.urfu.ru/handle/10995/23824 (дата обращения: 11.03.2015).

5.Казаков А.А. Теоретико-методологический потенциал категории «медийная повестка дня»: возможности и ограничения // Вестник Волгогр. гос. ун-та. Сер. 4, История. – 2012. –

№1 (21). – С. 139.

6.Против отмены прямых выборов мэра [Электронный ре-

сурс]. – URL: http://www.prpc.ru/actual/elect/1006170.shtml (дата обращения: 15.03.2015).

7.Пермяки за прямые выборы мэра [Электронный ресурс]. – URL: http://pgpalata.ru/news/1005191 (дата обращения: 02.04.2015).

8.Для депутатов гордумы Перми воздвигнут «позорный столб» [Электронный ресурс]. – URL: http://ura.ru/news/1052115691 (датаобращения: 18.03.2015).

9.Пермский районный суд поддержал отмену прямых выбо-

ров мэра [Электронный ресурс]. – URL: http://www.perm.aif.ru/ politic/inrussia/594076 (дата обращения: 19.03.2015).

10.Конституционный суд нестал рассматривать иск об отмене прямых выбора мэра [Электронный ресурс]. – URL: http://www.kommersant.ru/doc/1832718 (датаобращения: 20.03.2015).

11.В Перми будет создана рабочая группа по подготовке и внесению поправок в Устав города [Электронный ресурс]. – URL: http://glava.perm.ru/news/2012/08/53354/ (дата обращения: 20.03.2015).

12.Пермский край по версии Виктора Басаргина [Элек-

тронный ресурс]. – URL: http://59.ru/text/news/513936-print.html (дата обращения: 21.03.2015).

116

13.Выборы не лезут в пакет [Электронный ресурс]. – URL: http://www.kommersant.ru/doc/2064718 (датаобращения: 22.03.2015).

14.Ожидаемо. Депутаты гордумы вновь заблокировали проведение референдума о прямых выборах мэра. «Это больше не наши полномочия» [Электронный ресурс]. – URL: http://ura.ru/content/perm/20-06-2014/news/1052183545.htm (дата обращения: 22.03.2015).

15.Газета «МСУ» за 25 апреля 2009 г. [Электронный ре-

сурс]. – URL: http://emsu.ru/lg/default.asp?item=03&yymm=0904 (дата обращения: 15.03.2015).

16.Добрянские депутаты против кулуарных выборов [Элек-

тронный ресурс]. – URL: http://www.pgpalata.ru/news/1004020 (дата обращения: 16.03.2015).

17.В Пермском крае власти Березников пытаются вернуть прямые выборы [Электронный ресурс]. – URL:http://urfo.org/ election/232736.html (дата обращения: 17.03.2015).

18.В Кудымкаре прошел пикет в поддержку прямых выборов главы города [Электронный ресурс]. – URL:http://www.interfaxrussia.ru/Povoljie/print.asp?id=170203&sec=1672&type=news (дата обращения: 12.03.2015).

19.С.Неверов «Самоуправление: модель для сборки»

[Электронный ресурс]. – URL:http://www.rg.ru/2014/05/20/ model.html (дата обращения: 20.03.2015).

20.Повальный сити-менеджмент, репрессии для «Перми36» и путешествие Ордена Ленина. Топ-5 самых громких конфликтов года в Прикамье [Электронный ресурс]. – URL: http://fedpress.ru/news/conflict_map/socpolitical_conflicts/141986383 2-povalnyi-siti-menedzhment-repressii-dlya-permi-36-i-puteshestvie- ordena-leni (дата обращения: 21.03.2015).

21.Пять законопроектов по реформе МСУ: что такое «хорошо», что такое «плохо» [Электронный ресурс]. – URL: http://zvzda.ru/articles/161744d1ee95 (дата обращения: 25.03.2015).

22.Пояснительная записка к проекту Закона «О порядке формирования, организации и деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований в Пермском крае»

117

[Электронный ресурс]. – URL:http://zakon.zsperm.ru/data/docs/ 31641.pdf (дата обращения: 18.03.2015).

23.Общественные деятели Перми предложили губернатору не подписывать Закон об отмене прямых выборов глав муници-

палитетов [Электронный ресурс]. – URL:http://www.pgpalata.ru/ news/241114 (дата обращения: 20.03.2015).

24.Сайт уполномоченного по правам человека в Пермском крае. Новость от 21 ноября 2014 г. [Электронный ресурс]. – URL:http://ombudsman.perm.ru/news/2014/11/21/5208/ (дата обращения: 22.03.2015).

25.Интервью с главой муниципального района Пермского края от 04.03.2015 // Доступ из справ.-правовой системы КонсультантПлюс.

26.Интервью с главой муниципального района Пермского края от 12.03.2015 // Доступ из справ.-правовой системы КонсультантПлюс.

27.Интервью с главой муниципального района Пермского края от 02.04.2015 // Доступ из справ.-правовой системы КонсультантПлюс.

N.V. Borisova

The Perm State National Research University

R.I. Petrova

Perm Scientific Center of the Ural Branch

of the Russian Academy of Sciences

«AGENDA GAP» AND DECISION-MAKING: LOCAL GOVERNMENT REFORM IN PERM REGION

This article proposes to study of political power phenomena through analytical conceptualization of agenda setting and decision making process. Authors suggest three possible variants of institutional and public agendas correlations: 1) match of agendas

118

(government endorses actual public problems by decision making); 2) partial match of agendas (government makes some concessions to public requirements for the political order legitimation); и 3) «agenda gap» (public agenda vs institutional (administrative) agenda). On the basis of case-study of local government reform in Perm Region we conceptualize «agenda gap». Last one is political and administrative phenomena in the context of decision and nondecision making and inter-elite relations.

Keywords: political power, decision making, «agenda gap», local government reform.

119